Circulaire bekwaamheidseisen buitengewoon opsporingsambtenaar

Op 1 april 1994 trad de Politiewet 1993 in werking. Tegelijkertijd werd een nieuw artikel 142 van het Wetboek van Strafvordering van kracht.

Hierdoor zijn de categorieën onbezoldigd en bijzonder opsporingsambtenaar komen te vervallen. Deze categorieën zijn vervangen door één nieuwe categorie: de buitengewoon opsporingsambtenaar.

De zorg om de kwaliteit van de opsporing vormt in de wettelijke regeling van 1994 een speerpunt. De buitengewoon opsporingsambtenaar als zijnde een veelal specialistisch functionaris, vervult een betekenisvolle rol in de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde. Van de buitengewoon opsporingsambtenaar wordt daarom onder meer verlangd dat deze bekwaam is voor het uitoefenen van opsporingsbevoegdheden. Daartoe moet de buitengewoon opsporingsambtenaar beschikken over basiskennis en basisvaardigheden met betrekking tot strafrecht, strafvordering en het opmaken van een ambtsedig proces-verbaal.1

In dit eindtermendocument is dit basisniveau nader uitgewerkt. Het document vormt het uitgangspunt voor het ontwikkelen van het door de minister van Justitie goedgekeurde examen op grond waarvan kan blijken dat een persoon beschikt over de vereiste bekwaamheid voor het uitoefenen van opsporingsbevoegdheden.2

De opbouw van dit eindtermendocument is als volgt. In de hoofdstukken 1 en 2 wordt in kort bestek de buitengewoon opsporingsambtenaar nader beschreven. Dit aan de hand van de wettelijke regelgeving en daarbij in aanmerking genomen het gegeven dat de buitengewoon opsporingsambtenaar werkzaam is binnen zeer gevarieerde werkverbanden.

In het derde hoofdstuk worden in algemene zin de deskundigheden geschetst waarover een buitengewoon opsporingsambtenaar moet beschikken om op het genoemde basisniveau te kunnen functioneren. Het vierde hoofdstuk noemt een aantal overige voorwaarden die voor dit functioneren van belang zijn.

In hoofdstuk 5 worden de basistaken en verantwoordelijkheden van de buitengewoon opsporingsambtenaar opgesomd. Deze zijn afgeleid uit de in het eerste hoofdstuk ontwikkelde werkdefinitie. In hoofdstuk 6 zijn deze taken en verantwoordelijkheden gedetailleerd uitgewerkt en gekoppeld aan kenniselementen (leerstof).

De uitvoering en de handhaving van met name bijzondere wetgeving dan wel verordeningen van provincies, gemeenten en waterschappen, zijn opgedragen aan een scala van zowel publiekrechtelijke als ook privaatrechtelijke organisaties. Zowel de omvang als de verscheidenheid aan deze vormen van regelgeving is groot. Eveneens is deze regelgeving van een vaak specialistische aard. In dit verband kan zich de situatie voordoen dat een organisatie dient te beschikken over werknemers die bevoegd zijn tot het opsporen van strafbare feiten. Artikel 142 van het Wetboek van Strafvordering creëert de mogelijkheid daartoe. Dit artikel vormt de wettelijke grondslag om functionarissen aan wie niet op grond van artikel 141 van dat Wetboek de opsporing van strafbare feiten is opgedragen, als buitengewoon opsporingsambtenaar te belasten met het opsporen van strafbare feiten. Daartoe zijn in het genoemde artikel 142 een aantal onderscheiden rechtsgronden (titels) opgenomen, te weten de akte van opsporingsbevoegdheid, de categoriale aanwijzing, de categorie buitengewoon opsporingsambtenaren genoemd in het eerste lid onder c en de titel van aanvullende opsporingsbevoegdheid.

De akte van opsporingsbevoegdheid, de categoriale aanwijzing en de aanvullende opsporingsbevoegdheid worden op aanvraag van de werkgever verleend door de minister van Justitie. De aanvraag dient in ieder geval een aanduiding te bevatten van de strafbare feiten waarvoor opsporingsbevoegdheid wordt gevraagd alsmede van het grondgebied waarvoor de opsporingsbevoegdheid wordt verlangd. Indien de aanvraag wordt gehonoreerd, worden beide gegevens op de akte van opsporingsbevoegdheid dan wel in de categoriale aanwijzing vermeld. De titel bepaalt dus tevens de omvang van de opsporingsbevoegdheid. In deze regeling is de terughoudendheid van de wetgever zichtbaar ten aanzien van het verlenen van opsporingsbevoegdheden aan personen die niet vallen onder de regeling van artikel 141 van het Wetboek van Strafvordering. Conform het Besluit buitengewoon opsporingsambtenaar wordt een akte van opsporingsbevoegdheid verleend, een categoriale aanwijzing gedaan, een aanvullende opsporingsbevoegdheid toegekend, indien daartoe noodzakelijkheid bestaat. Er is voldaan aan dit zogeheten noodzaakcriterium wanneer naar het oordeel van de minister van Justitie, de opsporingsbevoegdheid noodzakelijk is voor de uitoefening van de functie van de betreffende persoon of de dienst waarbij deze werkzaam is, en een beroep op de politie voor het uitoefenen van opsporingsbevoegdheden bezwaarlijk, niet mogelijk of niet wenselijk is.

Over de aanwijzing en de noodzakelijkheid van het bezit van opsporingsbevoegdheden van de categorie buitengewoon opsporingsambtenaren genoemd in artikel 142, lid 1 onder c WvSv, beslissen de daartoe bevoegde autoriteiten.

Behalve dat een persoon moet beschikken over een geldige titel van opsporingsbevoegdheid, dient hij ook bekwaam en betrouwbaar te zijn voor het uitoefenen van opsporingsbevoegdheden alsmede te beschikken over een akte van beëdiging. Pas nadat aan al deze eisen is voldaan, is de betreffende persoon als buitengewoon opsporingsambtenaar bevoegd tot het opsporen van de in zijn akte van opsporingsbevoegdheid vermelde strafbare feiten op het eveneens in deze akte aangewezen grondgebied.

De beëdiging van een persoon als buitengewoon opsporingsambtenaar vormt in deze een belangrijk toetsingsmoment. Tot beëdiging kan immers eerst worden overgegaan als is voldaan aan de eisen van bekwaamheid en betrouwbaarheid en wordt beschikt over een titel van opsporingsbevoegdheid.

De beëdiging geschiedt door de minister van Justitie dan wel middels een door deze aangewezen direct toezichthouder of, indien het een dienst betreft die ressorteert onder een van Onze Ministers die het mede aangaat, door het hoofd van die dienst.

De bevoegdheid tot het opsporen van de in de akte van beëdiging vermelde strafbare feiten is gebonden aan een geldigheidsduur van maximaal vijf jaren en kan steeds met vijf jaren worden verlengd. In het laatste geval zal door het Ministerie van Justitie opnieuw worden getoetst op noodzakelijkheid en betrouwbaarheid voor het uitoefenen van opsporingsbevoegdheden. Tevens zal het examen buitengewoon opsporingsambtenaar opnieuw met een gunstig gevolg moeten zijn afgelegd.

Daar waar een werknemer in zijn dagelijks functioneren als buitengewoon opsporingsambtenaar opsporingshandelingen verricht, is hij voor dit optreden verantwoording verschuldigd aan de officier van justitie. Vanwege deze gezagsrelatie is er met betrekking tot de regeling van het toezicht over de buitengewoon opsporingsambtenaren voor gekozen een hoofdofficier van justitie of, indien van toepassing, een door de minister van Justitie aangewezen lid van het openbaar ministerie als toezichthouder aan te stellen. De mogelijke aanwijzingen van de toezichthouder betreffen het functioneren van de buitengewoon opsporingsambtenaar in meer algemene zin, onder meer gerelateerd aan de eisen van de wet en het Besluit buitengewoon opsporingsambtenaar.

In de uitoefening van het dagelijks toezicht op de buitengewoon opsporingsambtenaar met betrekking tot een juiste uitoefening van opsporingsbevoegdheden, een goede samenwerking met de politie, de naleving van de instructie en, uitzonderingen daargelaten, het onderricht, is voorzien met de benoeming van een direct toezichthouder. In de regel zal dit een korpschef van een regionaal politiekorps zijn.

Het bovenstaande in aanmerking genomen, is ten behoeve van de eindtermenontwikkeling de volgende werkdefinitie opgesteld:

Een buitengewoon opsporingsambtenaar is een functionaris die in ondergeschiktheid aan het bevoegde gezag, in overeenstemming met de geldende rechtsregels en met behulp van de hem daartoe beschikbaar staande middelen uit hoofde van zijn werkzaamheden onder een in de wet geregeld toezicht en op een aangewezen grondgebied, zorgdraagt voor de opsporing van strafbare feiten – beide gespecificeerd in de akte van beëdiging – alsmede met de voorbereiding van de eventuele vervolging van deze feiten.

In overeenstemming met de wettelijke opdracht tot het toetsen van basiskennis en basisvaardigheden als blijk van de bekwaamheid tot het opsporen van strafbare feiten, accentueert de omschrijving de opsporingstaken en bevoegdheden van de buitengewoon opsporingsambtenaar. Uiteraard kunnen buitengewoon opsporingsambtenaren ook toezichthoudende taken verrichten.

Met het scala aan werkorganisaties belast met de uitvoering en handhaving van een grote variëteit aan wettelijke regelingen is de diversiteit van buitengewoon opsporingsambtenaren een gegeven. Niet alleen het werkveld van buitengewoon opsporingsambtenaren is divers. Aangezien bevoegdheden op maat worden toegekend, variëren deze evenzeer. Hetzelfde geldt voor de mate waarin van de toegekende opsporingsbevoegdheid gebruik wordt gemaakt. Voor sommige buitengewoon opsporingsambtenaren vormt het opsporen van strafbare feiten een dagtaak, voor andere niet of minder. Eveneens verschilt de complexiteit van de functie van buitengewoon opsporingsambtenaren binnen het werkverband. Daarmee verbonden varieert het opleidingsniveau van de buitengewoon opsporingsambtenaar van relatief laag tot hoog.

Het Besluit buitengewoon opsporingsambtenaar bepaalt dat een persoon over de bekwaamheid voor de uitoefening van opsporingsbevoegdheden beschikt indien hij de daarvoor vastgestelde basiskennis en -vaardigheden bezit. Hieronder worden deze basiskennis en -vaardigheden nader aangeduid.

De buitengewoon opsporingsambtenaar dient de hem toegekende bevoegdheden binnen het opsporingsonderzoek juist toe te passen. Deskundigheid met betrekking tot een aantal strafvorderlijke bevoegdheden, de grondrechten waarop deze regelmatig een inbreuk maken en een aantal algemene bepalingen uit het Wetboek van Strafrecht is daartoe noodzakelijk. Enkele begrippen uit het privaatrecht zijn binnen het kader van het toepassen van opsporingsbevoegdheden eveneens van betekenis. Hetzelfde geldt voor een aantal wettelijke regels die de buitengewoon opsporingsambtenaar dan wel zijn handelen beschermen.

Van de buitengewoon opsporingsambtenaar wordt verlangd dat hij opgespoorde strafbare feiten kan afhandelen middels het opmaken van een proces-verbaal dat kan leiden tot vervolging en behandeling ter terechtzitting. Deskundigheid ter zake van de wettelijke eisen die aan het proces-verbaal worden gesteld, is onontbeerlijk. In dit verband dient een buitengewoon opsporingsambtenaar een verdachte adequaat te kunnen informeren over de mogelijke gevolgen van een proces-verbaal. Dit vereist enige deskundigheid met betrekking tot de taken en de organisatie van de rechterlijke macht.

De buitengewoon opsporingsambtenaar dient te functioneren binnen de voor zijn opsporingstaak vastgestelde wettelijke kaders. Dit vereist deskundigheid betreffende de organisatie van het opsporingsapparaat en meer in het bijzonder betreffende de eigen positie daarbinnen.

De buitengewoon opsporingsambtenaar dient te handelen overeenkomstig de door hem afgelegde eden en beloften, onder meer door zich te onthouden van het opzettelijk opnemen van onwaarheden in het proces-verbaal.

De wettelijk voorgeschreven samenwerking met de politie verlangt enige deskundigheid met betrekking tot de taken en de organisatie van de politie.

De buitengewoon opsporingsambtenaar dient zich bewust te zijn van het type rechtsregels met de uitvoering en handhaving waarvan hij belast is. Deskundigheid met betrekking tot een aantal begrippen uit het staatsrecht is daartoe vereist.

Voor veel buitengewoon opsporingsambtenaren zal verdieping en verbreding van het hierboven geformuleerde basispakket noodzakelijk zijn om binnen het eigen werkverband adequaat te kunnen functioneren. De werkgever kan aanvullende eisen van vakbekwaamheid stellen aan de eigen buitengewoon opsporingsambtenaren en hen daarop (doen) examineren.

De wijze waarop een buitengewoon opsporingsambtenaar binnen de eigen werkorganisatie dient te functioneren alsmede de persoonskenmerken en de beroepshouding waarover hij dient te beschikken, zijn divers. Eén en ander is een verantwoordelijkheid van de werkgever van de buitengewoon opsporingsambtenaar.

Beschouwd vanuit de verantwoordelijkheid van het openbaar ministerie voor de uitoefening van opsporingsbevoegdheden, eist de wettelijke regeling dat een buitengewoon opsporingsambtenaar betrouwbaar is.

Verder is in het Besluit buitengewoon opsporingsambtenaar bepaald dat de buitengewoon opsporingsambtenaar ervoor zorgdraagt dat hij blijft voldoen aan de eisen van bekwaamheid en betrouwbaarheid voor de uitoefening van opsporingsbevoegdheden.

Uit de werkdefinitie zijn negen hoofdtaken afgeleid die in onderlinge samenhang de basistaken vormen voor de uitvoering waarvan de buitengewoon opsporingsambtenaar verantwoordelijk is. Deze hoofdtaken zijn ondergebracht in drie taakclusters.

In dit hoofdstuk zijn de negen genoemde hoofdtaken uitgewerkt. Daartoe zijn deze verder geanalyseerd in taken en deeltaken. De kolom kenniselementen in het format definieert de bijbehorende leerinhouden als richtlijn voor de keuze van leerstof. Ter precisering is in een aantal gevallen vermeld wat niet tot de leerinhouden behoort.

Van de buitengewoon opsporingsambtenaar wordt verwacht dat hij de strekking van de in de examenstof aangeduide wettelijke regels kan reproduceren. De opgenomen strafrechtelijke en strafvorderlijke bepalingen met een definitorisch karakter dienen meer letterlijk te worden beheerst.

Van buitengewoon opsporingsambtenaren wordt eveneens een elementair inzicht in de leerinhouden verwacht. Dit impliceert dat met name leerinhouden die nauw verbonden zijn met het praktisch handelen in een toepassingsgerichte context kunnen worden bevraagd.