Circulaire opslag ontplofbare stoffen voor civiel gebruik

Doel van deze circulaire is het externe-veiligheidsbeleid ten aanzien van de opslag van civiele explosieve stoffen (d.w.z. ontplofbare stoffen en voorwerpen) in inrichtingen kenbaar te maken bij het bevoegd gezag in het kader van de Wet milieubeheer en de Wet op de ruimtelijke ordening.

In deze paragraaf zijn de belangrijkste uitgangspunten voor het beleid uit deze circulaire verantwoord.

De beoordeling van de externe veiligheid is in onderstaand schema uiteengezet.

Deze circulaire gaat over de opslag van ontplofbare stoffen en voorwerpen in civiele opslagplaatsen. Ook de opslag van munitie (voor bijvoorbeeld politie, sportschieten) valt onder de reikwijdte van deze circulaire, alsmede de tijdelijke opslag van opgespoorde conventionele explosieven (bv uit de Tweede Wereldoorlog). De opslag van ontplofbare stoffen en munitie door de krijgsmacht valt niet onder deze circulaire, evenals de opslag van vuurwerk.

Onder het begrip ‘opslag’ worden ook verstaan al die handelingen (ompakken, inpakken, bewerken, etc.) die een directe relatie hebben met die opslag.

Deze circulaire handelt uitsluitend over de aan te houden afstand tussen een opslagplaats van ontplofbare stoffen en objecten die als kwetsbare objecten binnen de veiligheidszones worden beschouwd. Andere aspecten die een rol spelen bij de opslag van ontplofbare stoffen zijn niet in deze circulaire opgenomen, omdat die aspecten in andere bronnen te vinden zijn, zoals:

• – constructievoorschriften voor gebouwen en de brandwerendheid volgen uit het Bouwbesluit 2003;

• – voorschriften voor het veilig werken met ontplofbare stoffen binnen bedrijven vloeien voort uit het Arbeidsomstandighedenbesluit;

• – modelvoorschriften voor de milieuvergunning staan in het Handboek Milieuvergunningen;

• – de kwaliteit van explosieven, CE-markering, overbrenging en voorhanden hebben anders dan in de zin van de Wet milieubeheer wordt geregeld in de Wet explosieven voor civiel gebruik.

De grondslag voor de milieuvergunning voor de opslag van ontplofbare stoffen is artikel 8.1 Wm in combinatie met categorie 3 van bijlage I van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer. Bij het verlenen van de milieuvergunning moet het bevoegd gezag onder meer nagaan of de externe veiligheid is gewaarborgd.

Vuurwerk valt ook onder klasse 1 van het ADR, maar valt niet onder deze circulaire. Het Vuurwerkbesluit (Stb. 2002, 33) is van toepassing op zowel consumentenvuurwerk als professioneel vuurwerk. Het uitgangspunt van het beleid over de opslag van ontplofbare stoffen, het aanhouden van veiligheidsafstanden gebaseerd op effecten, is ook uitgangspunt geweest voor het Vuurwerkbesluit.

In het kader van de herijking van de VROM-regelgeving wordt gewerkt aan het Activiteitenbesluit, gebaseerd op artikel 8.40 Wm. De opslag van ontplofbare stoffen zal van de werking van dit besluit worden uitgesloten, met uitzondering van:

• – opslag tot 1000 kg consumentenvuurwerk overeenkomstig het Vuurwerkbesluit

• – opslag van in beslag genomen vuurwerk bij een politiebureau tot 25 kg

• – opslag van ontplofbare stoffen van de gevarensubklasse 1.3 tot 50 kg

• – opslag van ontplofbare stoffen van de gevarensubklasse 1.4 tot 25 kg

• – opslag van munitie van de gevarensubklasse 1.4 tot maximaal 250.000 patronen

In dit besluit zullen onder meer voorschriften voor de opslag van bovengenoemde stoffen worden gegeven en aan te houden afstanden worden geformuleerd. Totdat deze amvb van kracht is, kunnen de afstandseisen aan deze circulaire worden ontleend. (zie ook 4.3.4)

De systematiek die wordt gehanteerd voor munitie-opslagplaatsen van Defensie, bestaat uit het aanhouden van veiligheidsafstanden die gebaseerd zijn op het maximale effect, dus zonder rekening te houden met de kans dat dit effect kan optreden. Onderdeel van deze systematiek is het definiëren van A-, B- en C-zones, waarbij de A-zone de kleinste afstand tot de munitieopslag heeft en de C-zone de grootste. Aan de A-, B- en C-zones zijn objecten toebedeeld die wel of niet toegestaan zijn binnen deze zones.

Daarnaast is vastgelegd op welke wijze met bestaande complexen dient te worden omgegaan, wanneer er binnen de veiligheidszones objecten aanwezig zijn die in nieuwe situaties niet zijn toegestaan. Voor deze objecten vindt een beoordeling van de feitelijke risico’s plaats, waarbij wordt aangesloten bij de werkwijze voor industriële risico’s: de risico-analyse.

Dit beleid is vastgelegd in de circulaire Van Houwelingen ‘Zonering en externe veiligheid rond munitie-opslagplaatsen’ van 12 april 1988. Na de vuurwerkramp in Enschede is vastgesteld (brief van 17 april 2001, kenmerk KvI 2001019781, van de minister van VROM aan de Tweede Kamer) dat de circulaire Van Houwelingen nog steeds van kracht is voor complexen van Defensie.

De richtlijn CPR 7 (uit 1983) werd in het verleden gehanteerd voor het aanhouden van veiligheidsafstanden voor hoeveelheden explosieven (ontplofbare stoffen subklasse 1.1) tot 100 kg. Omdat o.a. de brokstukuitworp in de richtlijn CPR 7 niet goed was verwerkt, is de richtlijn CPR 7 in 1999 ingetrokken. De Adviesraad Gevaarlijke Stoffen heeft aangekondigd een advies uit te brengen over ontplofbare stoffen.

De instrumenten uit de Wet op de Ruimtelijke Ordening, en dan met name het bestemmingsplan op basis van die wet, is bij uitstek het instrument om de veiligheidsafstanden veilig te stellen. Bij het opstellen van bestemmingsplannen moet rekening gehouden worden met de veiligheidsafstanden van inrichtingen voor de opslag van ontplofbare stoffen voor civiel gebruik. Door toetsing van bouwvergunningen aan het bestemmingsplan wordt ook bij nieuwe bouwvoornemens de externe veiligheid geborgd. Pas wanneer de veiligheidszones, te zamen met de noodzakelijke beperkingen, zijn vastgelegd in het bestemmingsplan en hierop wordt gehandhaafd, is zeker gesteld dat de veiligheidssituatie niet meer verslechtert.

Bepaal op grond van de in de vergunningprocedure aangeleverde informatie in gevolge de Wet milieubeheer, de maximale netto hoeveelheid ontplofbare stoffen in kg per subklasse en compatibiliteitsgroep (geeft de wijze aan waarop de stof reageert op invlooeden van buiten) binnen de inrichting. Ga na wat de constructie van het opslaggebouw is en of er eventuele fysieke maatregelen zijn of worden getroffen om effecten te beheersen (voorkomen van uitworp van brokstukken). In Nederland zijn veel gebouwen uitgevoerd als lichte gebouwconstructie zonder verdere voorzieningen. Een lichte gebouwconstructie betekent een gebouwconstructie met ten hoogste 23 cm metselwerk of minder dan 20 cm beton. Voor de tabellen in de bijlagen van deze circulaire is daarvan uitgegaan.

Voor andere opslagvormen, andere gebouwconstructies, bijzondere compatibiliteitsklassen, de aanwezigheid of de mogelijkheid van fysieke maatregelen om effecten te beheersen en andere afwijkingen van paragraaf 4.1, geeft deze circulaire alleen de systematiek, maar geen concrete afstanden. Zo bestaat bij een open opslag geen kans op uitworp van brokstukken. Ook bestaan er voorzieningen die de gevolgen van een explosie van hele kleine hoeveelheden explosieven geheel kunnen insluiten. In al die gevallen moet worden teruggevallen op de NAVO-richtlijn AASTP-1 en andere kennisdocumenten om een gemotiveerde, onderbouwde keuze van de effectafstand te maken. In bijlage VI is een niet-limitatieve lijst kennisdocumenten opgenomen die daarvoor kan worden gebruikt. Het RIVM, Centrum voor Externe Veiligheid is beschikbaar voor een second opinion voor dergelijke situaties.

De hoeveelheid opgeslagen ontplofbare stoffen is van belang voor de bepaling van de veiligheidsafstanden die aangehouden moeten worden tussen het opslaggebouw en de gevel van een object dat als inbreuk binnen de veiligheidszones wordt beschouwd. De aan te houden afstanden zijn voor iedere gevarensubklasse anders. In de navolgende subparagrafen wordt de oorsprong van de afstanden toegelicht; de feitelijke afstanden zijn in tabellen in de bijlagen opgenomen. De onderstaande beschouwingen gelden dus alleen voor de in de bijlagen opgenomen afstanden.

Na de bepaling van de veiligheidsafstanden, dient te worden nagegaan of er kwetsbare objecten binnen die veiligheidszones aanwezig zijn. Dat begint met het tekenen van de berekende zones op een kaart van voldoende detailniveau. De berekende afstand wordt uitgezet vanuit de buitenste muren van de opslagvoorziening.

De lijst van kwetsbare objecten binnen de veiligheidszones is te vinden in bijlage IV. Per zone is in de lijst aangegeven welke objecten niet zijn toegestaan binnen die zone.

In het geval van een nieuwe inrichting voor de opslag van ontplofbare stoffen mogen in het geheel geen kwetsbare objecten binnen de veiligheidsafstanden (de A-, B- en C-zones) aanwezig zijn. Indien er wel kwetsbare objecten binnen de veiligheidszones liggen en geen fysieke effect-beperkende maatregelen zijn aan te brengen, dan moet de gevraagde vergunning worden geweigerd.

Zijn er geen kwetsbare objecten binnen de veiligheidsafstanden aanwezig, dan kan de vergunning voor wat betreft het aspect externe veiligheid, verleend worden.

Om te voorkomen dat binnen de veiligheidszones bebouwing verrijst die strijdig is met de beperkingen van die veiligheidszones, verdient het aanbeveling om het bestemmingsplan te wijzigen door het opnemen van de veiligheidsafstanden (de A-, B- en C-zones) inclusief de beperkingen die daarvoor gelden.

Wanneer het bevoegd gezag voor de Wet milieubeheer een ander bestuursorgaan is dan het bevoegd gezag voor de ruimtelijke ordening, is een goede afstemming tussen beide bestuursorganen van groot belang.

Inrichtingen voor de opslag van ontplofbare stoffen voor civiel gebruik, waarbij op grond van de beoordeling volgens 5.1.2 een inbreuk binnen een veiligheidszone is gelegen, komen voor sanering in aanmerking.

Wie uiteindelijk de kosten van de sanering betaalt, is afhankelijk van de wijze waarop de saneringssituatie is ontstaan en welke saneringsoplossing is gekozen. Indien er ten opzichte van de criteria die zijn toegepast bij het verlenen van de oprichtingsvergunning sprake is van aanscherping van eisen en wanneer niet door het treffen van maatregelen hieraan kan worden tegemoet gekomen, is het noodzakelijk dat de vergunning met toepassing van artikel 8.25, eerste lid, onder a, van de Wet milieubeheer wordt ingetrokken. In dat geval zal de vergunninghouder aanspraak kunnen maken op een schadevergoeding als bedoeld in artikel 15.20 van die wet. Indien de vergoeding is toegekend in overeenstemming met de Circulaire Schadevergoedingen, komen de kosten daarvan ten laste van het Rijk.

Indien een bestaande situatie op basis van een risico-analyse is toegestaan, dienen de huidige regelingen en (nieuwbouw)mogelijkheden in bestemmingsplannen, voor zover gelegen binnen de veiligheidszones, zoveel als mogelijk te worden aangepast. Dit om te voorkomen dat de veiligheidssituatie verslechtert als gevolg van nieuwe bouwplannen.

Voor woningen binnen de B-zone kan gedacht worden aan een extra beperking dat alleen dakkapellen, garages en soortgelijke bouwwerken zijn toegestaan. Uitbreidingen met serres moeten, vanwege een verhoogde sterftekans door glasscherven, zo veel mogelijk worden voorkomen. Ook andere uitbreidingen en vergrotingen die tot een toename van het aantal aanwezige personen leiden (splitsing in meer wooneenheden, ombouw tot hotel of andere verblijfssfaciliteiten), moeten worden voorkomen.