Aanwijzing voorlichting opsporing en vervolging

De basis voor de voorlichting over opsporing en vervolging is de Wet openbaarheid van bestuur (Wob). Op grond van de Wob kan een onderscheid worden gemaakt tussen passieve en actieve voorlichting (art. 8 lid 1 en art. 3 lid 1). Artikel 8 lid 1 Wob verplicht onder omstandigheden tot actieve voorlichting.

De voorlichting door het OM bestaat hoofdzakelijk uit informatieverstrekking aan burgers en media over concrete strafzaken. Vaak zal dat passieve verstrekking zijn, maar het kan soms geboden zijn dat het OM in een zaak actief naar buiten treedt. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn wanneer er maatschappelijke belangstelling voor een bepaald onderwerp bestaat, wanneer onrust door een bepaald voorval is teweeggebracht of wanneer het gewenst is het publiek in verband met geruchtmakende zaken te informeren over het beleid met betrekking tot dergelijke zaken. De actieve informatieplicht uit de Wob – een overheidsorgaan verschaft burgers uit eigen beweging informatie indien dit in het belang is van een goede en democratische bestuursvoering – reikt echter veel verder. Om inhoud te geven aan de verplichtingen uit hoofde van de Wob en de eigen inzichten over de verwevenheid van voorlichting met de taakuitoefening, zal het OM daarom op de geëigende momenten en onderwerpen actief naar buiten treden.

Tot de primaire taken van het OM behoort het optreden ter zitting. Daar legt het OM in het openbaar verantwoording af over het eigen handelen en het handelen van functionarissen die onder het gezag van het OM opereren. De voorlichting van het OM buiten de rechtszaal mag niet in tegenspraak zijn met wat het OM in de rechtszaal te berde brengt.

De Wet openbaarheid van bestuur vormt de grondslag voor de voorlichting door het Openbaar Ministerie. De Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp) – die op 1 september 2001 de Wet persoonsregistraties heeft vervangen – en de daarop gebaseerde aanwijzing Wbp van het Openbaar Ministerie, bepalen (mede) de grenzen van de voorlichting.

In verband met de Wet bescherming persoonsgegevens is de Wet openbaarheid van bestuur gewijzigd. In de Wob geldt nu een absolute weigeringsgrond voor het verstrekken van bijzondere persoonsgegevens. De Wbp bepaalt dat strafrechtelijke persoonsgegevens vallen onder die bijzondere persoonsgegevens. Deze wettelijke bepalingen betekenen voor de persvoorlichting van OM en politie een wijziging ten opzichte van het verleden. Waar ten aanzien van de persvoorlichting op basis van de Wob eerst een belangenafweging plaatsvond, kan deze niet meer plaatsvinden ten aanzien van strafrechtelijke persoongegevens. Het OM en de politie mogen deze gegevens als het gaat om persvoorlichting in het algemeen niet verstrekken wanneer deze verstrekking kan leiden tot de identificatie van de persoon.

Strafrechtelijke persoonsgegevens zijn die gegevens die direct of indirect redelijkerwijs tot de identificatie van een persoon als verdachte of dader kunnen leiden. Daarbij moet rekening worden gehouden met de mogelijkheden die de ontvanger van de informatie heeft om de identificatie tot stand te brengen. Het Openbaar Ministerie en de politie dienen dus te overwegen dat journalisten over veel meer bronnen beschikken en dat die bronnen, gecombineerd met de door het OM of de politie verstrekte informatie, kunnen leiden tot identificatie. Daarbij gelden uiteraard grenzen van redelijkheid. Bij gegevensverstrekking houdt het OM in ieder geval rekening met openbare bronnen en met informatie waarover de journalist in het concrete geval beschikt.

Overigens kunnen ook andere gegevens uit het strafrechtelijke dossier onder de bijzondere persoonsgegevens vallen. Dit zijn gegevens over godsdienst, levensovertuiging, ras, politieke gezindheid, gezondheid, seksuele leven en gegevens over het lidmaatschap van een vakvereniging (zie paragraaf 2 van de Wbp).

Tot strafrechtelijke persoonsgegevens behoren niet gegevens over bijvoorbeeld rechtspersonen (tenzij dergelijke gegevens informatie verstrekken over bijvoorbeeld een directeur), slachtoffers en getuigen. Ten aanzien van deze gegevens geldt de belangenafweging van de Wob: is de openbaarmaking van deze gegevens niet in strijd met privacybelangen, belangen van opsporing en vervolging of andere belangen (zoals genoemd in art. 10, lid 2 van de Wob)? Hierover meer in het hoofdstuk ‘personen en zaken’.

Het OM heeft in bijzondere gevallen de bevoegdheid om strafrechtelijke persoonsgegevens te verstrekken. Deze uitzonderingen staan beschreven in de aanwijzing Wbp van het OM. Openbaarmaking kan ‘voor zover het tot de taak van de officier van justitie/advocaat-generaal behoort om in het kader van de behandeling van de zaak informatie aan media te verstrekken’ (pag. 10, paragraaf 6.2 onder h. en pag. 12 paragraaf 9). Een voorbeeld hiervan is opsporingsberichtgeving. Verder kunnen het OM en de politie in het kader van hun publiekrechtelijke taken strafrechtelijke persoonsgegevens verstrekken aan media. Daaronder valt bijvoorbeeld het informeren van de bewoners van een wijk waar zich ernstige incidenten hebben voorgedaan. Bij zowel de actieve als passieve voorlichting bekijken het OM en de politie telkens welke persoonsgegevens verstrekt kunnen worden. Als het niet gaat om strafrechtelijke persoonsgegevens of andere gegevens waarvan in de Wbp is vermeld dat deze niet openbaar mogen worden gemaakt, wanneer opsporings-, vervolgings- en privacybelangen zich hiertegen niet verzetten kan informatie in beginsel worden verstrekt.

De wettelijke ontwikkelingen leiden ertoe dat het OM en de politie in de voorlichting ten aanzien van strafrechtelijke persoonsgegevens nog zorgvuldiger moeten zijn dan daarvoor. Dat geldt voor passieve en actieve voorlichting. Bij het verstrekken van een combinatie van gegevens, zoals bijvoorbeeld leeftijd, geslacht, beroep en woonplaats, dient te worden bekeken of juist deze combinatie niet indirect kan leiden tot identificatie. Dat geldt zowel bij het uitbrengen van een persbericht door OM of politie als in antwoord op vragen van journalisten om bepaalde gegevens te bevestigen of ontkennen.

De Wbp en de Wob zijn mede aanleiding voor een voorlichtingsbeleid bij het Openbaar Ministerie dat zich meer richt op ‘zaken’ dan op personen. Voor zover de belangen van het opsporingsonderzoek dat toelaten, zal meer worden gezegd over het opsporingsonderzoek dan over de mensen op wie zich dat onderzoek richt. Er zal meer informatie worden verstrekt over de wijze van vervolgen dan over de persoon die vervolgd wordt.

Bij voorlichting over personen dienen OM en politie zich niet alleen bewust te zijn van de wettelijke verplichting die zij hebben ten aanzien van bescherming van de persoonlijke levenssfeer van verdachten en daders. Het OM heeft ook een wettelijke taak bij het beschermen van de privacy van andere bij strafzaken betrokken personen, zoals slachtoffers, nabestaanden, getuigen en aangevers.

Daarnaast valt uit jurisprudentie af te leiden dat publiciteit die door het OM actief wordt gegenereerd in een zaak, als onrechtmatig kan worden beschouwd. Niet alleen als in een later stadium vrijspraak of sepot volgt, maar ook als de rechter komt tot een veroordeling. Publiciteit waaraan politie of OM medewerking heeft verleend kan ook leiden tot lagere straffen bij de rechter.

Bij geruchtmakende zaken zullen Openbaar Ministerie en politie nauwkeurig kijken naar de persvoorlichting. Dergelijke zaken worden gekenmerkt door grote aandacht van veel media voor alle aspecten en betrokkenen. In de informatieverstrekking moeten politie en OM rekening houden met een overbelichting van bijvoorbeeld een verdenking of een aanhouding. Daarom zal in deze zaken in principe pas sprake zijn van actieve melding door het OM van een aanhouding na de zitting van de raadkamer van de rechtbank waarin wordt beslist dat een verdachte gevangen wordt gehouden. De rechtbank heeft dan getoetst of er voldoende ernstige bezwaren zijn om de verdachte in voorlopige hechtenis te houden. Als de aangehoudene al voor de zitting van de raadkamer op vrije voeten wordt gesteld, of als de raadkamer beslist de verdachte onvoorwaardelijk uit de voorlopige hechtenis te ontslaan, zal geen melding worden gemaakt van de aanhouding of verdenking. Passief, dus op concrete vragen van journalisten in dergelijke gevoelige zaken, kan – ook eventueel direct erna – het aantal aanhoudingen worden vermeld of bevestigd, maar gegevens over de aangehoudene(n) en de concrete verdenking niet.

Bij de afwegingen rond persberichtgeving in dergelijke zaken wordt ook rekening gehouden met andere belangen en aspecten. Zo kunnen belangen van openbare orde en veiligheid een rol spelen. Als deze noodzaken tot het eerder openbaren van bijvoorbeeld een aanhouding, of (persoonlijke) gegevens van de verdachte, kan de raadkamertermijn hiervoor wijken. Wettelijke grenzen dienen uiteraard te allen tijde te worden gerespecteerd.

Publicatie van persoonsgegevens, die leiden tot identificatie van een verdachte of dader, is de verantwoordelijkheid van de media en niet die van politie en OM, ook als het gaat om mensen van wie de identiteit al bekend is. Alleen wanneer een verdachte zelf verantwoordelijk is voor het bekend worden van zijn identiteit, wordt kennelijk geen inbreuk gemaakt op zijn persoonlijke levenssfeer door voorlichting door het OM of politie.

Het OM is op grond van artikelen 148, lid 1 en 2 Wetboek van Strafvordering belast met de opsporing en vervolging van strafbare feiten. Dat omvat alle aspecten van justitieel handelen. Hieruit volgt dat het OM ook steeds verantwoordelijk is voor voorlichting aan de media door politie, bijzondere opsporingsdiensten en KMar over justitieel politieoptreden. Het gestelde in deze aanwijzing is daarom onverkort van toepassing op persvoorlichting door politie, bijzondere opsporingsdiensten en KMar. Daarbij is van belang dat het OM zich steeds realiseert dat de overheid aansprakelijk is voor (al dan niet achteraf gebleken) onjuiste of onzorgvuldige informatieverstrekking.

De politie communiceert passief en actief met media over strafbare feiten en de opsporing daarvan. In de vroegste fase van een opsporingsonderzoek, vanaf het moment dat een strafbaar feit wordt geconstateerd of bijvoorbeeld aangifte wordt gedaan, geschiedt de persvoorlichting in de praktijk meestal door de politie, onder verantwoordelijkheid van het OM. Naarmate het Openbaar Ministerie meer bemoeienis krijgt met een zaak, wordt ook de inbreng in de persvoorlichting van het OM groter. Op enig moment wordt over een zaak alleen voorgelicht door het Openbaar Ministerie. Dat moment verschilt per parket. De aard van de zaak kan aanleiding zijn voor het OM de persvoorlichting op een vroeg moment aan zich te trekken. Tussen elk arrondissementsparket en de regiopolitie worden in een convenant afspraken gemaakt en vastgelegd waarin wordt geregeld wie wanneer wat doet. Over gevoelige en (mogelijk) geruchtmakende zaken vindt afzonderlijk overleg plaats tussen OM en politie.

Persvoorlichting over vervolgingsbeslissingen gebeurt in principe door het Openbaar Ministerie. In grote en geruchtmakende zaken zal daarover veelal actief worden gecommuniceerd. Het gaat dan bijvoorbeeld om sepots, het tot stand komen van een transactie of het dagvaarden van een verdachte om voor de rechter te verschijnen. In zaken waarin het OM of de politie actief hebben gemeld dat een persoon als verdachte is aangemerkt en er volgt een beslissing om deze persoon niet (verder) te vervolgen, zal het OM ook hierover actief de media berichten. In antwoord op vragen over een bepaalde zaak, zal over vervolgingsbeslissingen meestal opening van zaken worden gegeven.

Bij hoge transacties (van meer dan 50.000 euro) en transacties in bijzondere zaken is het vereist dat een persbericht wordt uitgebracht. De aanwijzing hoge transacties en transacties in bijzondere zaken (2002A002) van het OM meldt hierover dat met het persbericht ‘wordt geanticipeerd op de – gegeven de aard van de zaken – onvermijdelijke maatschappelijke aandacht in kwestie. Tevens compenseert dit persbericht het uitblijven van publiciteit naar aanleiding van een openbare behandeling ter terechtzitting en een in het openbaar uitgesproken rechterlijke uitspraak en de generaal preventieve werking die daarvan uit gaat. Het persbericht vermeldt de naam van de verdachte met wie wordt getransigeerd en vermeldt de strafbare feiten terzake waarvan wordt getransigeerd. De inhoud wordt vastgesteld door het OM.’

Voor het geven van informatie over het beleid van het Openbaar Ministerie is de Wet openbaarheid van bestuur het wettelijk kader. Voor beleidsaangelegenheden geldt ook het uitgangspunt ‘openbaar, tenzij’. Van jaarplannen, beleidsplannen, jaarverslagen en projecten wordt veelal actief melding gemaakt door het OM. Toch zijn er situaties en aangelegenheden waarover het OM niet altijd volledig opening van zaken kan geven. Dat geldt evenzeer voor interne aangelegenheden. De beperkingen op dit gebied zijn terug te vinden in de artikelen 10 en 11 van de Wet openbaarheid van bestuur.

Het OM heeft een netwerk van voorlichters (persofficieren van justitie, persadvocaten-generaal, parketvoorlichters en de persvoorlichters van de Voorlichtingsdienst Openbaar Ministerie) opgezet om vorm te geven aan de actieve en passieve voorlichting door het OM. De Voorlichtingsdienst OM doet de woordvoering voor het College van procureurs-generaal en geeft voorlichting over het landelijk beleid van het OM, het Bureau Ontnemingswetgeving OM (BOOM), het Bureau Verkeershandhaving OM (BVOM) en de organisatie en het beleid van de Rijksrecherche. De parketvoorlichters, persofficieren en -AG’s lichten media actief en passief voor over concrete strafzaken, (opsporings)onderzoeken en parketbeleid. Op elk parket is de persofficier van justitie/persadvocaat-generaal verantwoordelijk voor keuzes in de persvoorlichting over concrete strafzaken.

Op elk parket vindt afstemming plaats tussen de parketvoorlichter, de persofficier/-AG en de hoofdofficier van justitie/-AG over persbeleid in het algemeen en in concrete zaken.

De wettelijke verantwoordelijkheid van het OM brengt met zich mee dat het OM en de onder gezag van het OM opererende diensten bij de voorlichting over individuele strafzaken steeds rekening moeten houden met de belangen van opsporing en vervolging. Deze belangen kunnen soms haaks staan op het belang van de openbaarheid.

Daarnaast moet het OM op grond van zijn wettelijke taak, de Wbp en de Wob de persoonlijke levenssfeer van de bij strafzaken betrokken personen in acht nemen. Publiciteit over een strafrechtelijk onderzoek kan immers diep ingrijpen in de persoonlijke levenssfeer van betrokkenen. De bescherming komt niet alleen toe aan verdachten, maar ook – en zeker niet in de laatste plaats – aan slachtoffers, nabestaanden, aangevers en getuigen.

Het OM zal bij de persvoorlichting in concreto telkens een afweging maken, waarbij het OM zich bovendien dient te houden aan de beperkte grenzen van de Wbp. Ondanks het beginsel ‘openbaar, tenzij’ zal deze afweging lang niet altijd in het voordeel van de openbaarheid uitvallen. De belangenafweging kan heel complex zijn en in de diverse stadia van opsporing en vervolging ook tot verschillende resultaten leiden. Het belang van openbaarheid en openheid weegt zwaar voor het Openbaar Ministerie. Wanneer andere belangen of wetgeving die openbaarheid in de weg staan, zal het OM zoveel mogelijk inzichtelijk maken waarom de afweging leidt tot dit resultaat.

Dit betekent ook dat de eigen afweging van een journalist (of een van de betrokkenen in een onderzoek of strafzaak) nooit in de plaats van de belangenafweging van het OM kan komen. Dat zou immers de eigen verantwoordelijkheid van het OM miskennen. Steeds zal voorafgaande aan de informatieverstrekking een afweging behoren plaats te vinden of en op welke wijze informatie over een strafzaak aan de media of anderen kan worden verstrekt. De eigen verantwoordelijkheid brengt met zich mee dat het OM niet altijd even snel de pers te woord kan staan als andere betrokken partijen. Bovendien kan het OM geen commentaar leveren voordat men de ter zake doende feiten verzameld en gerangschikt heeft.

Het is als gevolg van de hiervoor geschetste afwegingsprocedure ondoenlijk om in deze aanwijzing uitputtende voorschriften te geven voor de persvoorlichting. Als bijlage bij deze aanwijzing zijn aandachtspunten genoemd, die een rol kunnen spelen bij het maken van keuzes in de persvoorlichting. Verder worden in de bij deze aanwijzing behorende beleidsnota praktijkvoorbeelden genoemd, waarin telkens de verschillende belangenafwegingen worden geïllustreerd.

Het OM moet tenslotte duidelijk kunnen maken, op dat moment of achteraf, waarom het een bepaalde beslissing ten aanzien van wel of niet openbaar maken heeft genomen.

Aan de hand van wetgeving, jurisprudentie en beleidskeuzes is het mogelijk puntsgewijs een aantal aandachtspunten te formuleren waarmee rekening dient te worden gehouden bij persvoorlichting door het Openbaar Ministerie, politie, bijzondere opsporingsdiensten en KMar.

• • Over voorgenomen opsporingshandelingen worden als regel geen mededelingen aan de media gedaan. Deze regel lijdt slechts uitzondering wanneer met een dergelijke mededeling het belang van de opsporing en/of vervolging is gediend.

• • Bij persvoorlichting door de politie en het OM dient de vereiste objectiviteit steeds te worden gehandhaafd en dient deze te worden gekenmerkt door een zakelijke toonzetting. Zo moet steeds worden benadrukt dat (bij bijvoorbeeld een aanhouding of een dagvaarding) er slechts sprake is van een verdenking.

• • De mededelingen dienen te berusten op de uit het desbetreffende strafrechtelijk onderzoek gebleken feiten en hieraan mogen niet onnodig op enigerlei wijze als (strafrechtelijk) kwalificerend te beschouwen conclusies worden verbonden.

• • Het OM en de politie verstrekken geen gegevens die (in)direct herleidbaar zijn tot de persoon van de verdachte(n). Dat geldt bijvoorbeeld voor informatie als initialen, leeftijd, beroep, woonomgeving of andere omstandigheden waardoor betrokkene gemakkelijk herkenbaar wordt voor zijn woon- en werkomgeving. Indien persoonlijke of functionele gegevens bekend worden gemaakt, dan zijn dat slechts die gegevens die een duidelijke relatie hebben met het feit waarbij iemand betrokken is.

• • Gegevens over godsdienst, levensovertuiging, ras, politieke gezindheid, gezondheid, seksuele leven en gegevens over het lidmaatschap van een vakvereniging van een verdachte of dader worden in principe niet verstrekt.

• • In de regel wordt bij gevoelige en zeer geruchtmakende zaken privacygevoelige informatie, zoals bijvoorbeeld een aanhouding, pas actief gemeld na de zitting van de raadkamer van de rechtbank waarin wordt beslist of een verdachte gevangen wordt gehouden. Ook passief is het beleid in dergelijke zaken terughoudend. Op concrete vragen kunnen aantallen aanhoudingen worden vermeld of bevestigd, maar namen en initialen niet. Op deze regel zijn uitzonderingen mogelijk. Deze moeten onderbouwd kunnen worden.

• • Van slachtoffers, nabestaanden, getuigen en aangevers worden geen gegevens aan de media verstrekt die er toe kunnen leiden dat de identiteit van deze personen bekend wordt, tenzij de identiteit al dusdanig bekend is dat de bescherming van de persoonlijke levenssfeer in redelijkheid niet meer te verzekeren valt. Dit betekent dat in de regel dient te worden volstaan met de vermelding van leeftijd, geslacht en woonplaats.

• • Bij het verstrekken van informatie kan, onder omstandigheden, rekening worden gehouden met het feit dat de betrokkene en/of diens raadsman actief de publiciteit hebben gezocht over een lopende strafzaak en daarbij hem persoonlijk betreffende informatie publiek heeft gemaakt. Ook dan dient evenwel betekenis te worden toegekend aan de persoonlijke levenssfeer van de betreffende betrokkene.

• • Aan de media dient geen informatie te worden verstrekt over strafprocessuele beslissingen waarmee de verdachte zelf nog niet bekend is.

• • Wanneer voorlichting over een verdachte heeft plaatsgevonden, dient – indien de verdenking niet (langer) wordt ondersteund door feiten en omstandigheden en de verdachte niet langer als zodanig wordt aangemerkt – hierover zo mogelijk in overleg met de verdachte of diens raadsman, eveneens door middel van actieve voorlichting aan de media mededeling worden gedaan.

• • Wanneer voorlichting door politie of OM achteraf (gedeeltelijk) onjuist is gebleken en heeft geleid tot onjuiste berichten in de media, dient hiervan actief mededeling te worden gedaan aan de media.