Regeling centraal examen 2006

In staatkundig opzicht was de Republiek een statenbond: de gewesten bezaten een verregaande vorm van autonomie. De gemeenschappelijke strijd tegen Spanje (1568- 1648), waaruit de Republiek was ontstaan, zorgde wel voor een gevoel van verbondenheid. Bovendien hadden alle gewesten in de persoon van de stadhouder dezelfde hoge politieke en militaire bestuurder uit het Huis van Oranje. De meeste inwoners oriënteerden zich echter vooral op eigen gewest, stad of streek, waar taal, bestuur en handelspraktijk aanzienlijk konden verschillen. In de Republiek werd aan de (calvinistische) gereformeerde kerk een overheersende positie toegekend, maar andere geloofsovertuigingen waren niet verboden. Door een gunstig economisch klimaat en de acceptatie van andersdenkenden was in de ’Gouden Eeuw’ een relatief tolerante en in religieus opzicht heterogene samenleving ontstaan, waar naast de gereformeerde kerk diverse andere protestantse kerkgenootschappen, joden en rooms-katholieken werden getolereerd. Al deze laatste groepen werden wel als tweederangs burgers beschouwd en zij mochten geen openbare ambten bekleden.

Standsverschillen lagen vast en waren een algemeen aanvaard gegeven. De algemene opvatting was dat iedereen op zijn eigen wijze bijdroeg aan het algemeen welzijn en recht had op een levenspeil en levensomstandigheden passend bij zijn stand. De gegoede burgerij, minder dan 10% van de bevolking, vormde de top en maakte in politiek, economisch en maatschappelijk opzicht de dienst uit. Een beperkt aantal zeer rijke families verdeelde de hoge bestuursfuncties veelal via corrupte praktijken en vriendjespolitiek onder elkaar. Tussen de gegoede burgerij en de rest van de bevolking gaapte een diepe kloof. Rond een kwart van de bevolking behoorde tot de kleine burgerij, die bestond uit de beter gesitueerde kleine ondernemers als winkeliers en gegoede ambachtslieden. De rest van de bevolking,zo’n zestig à zeventig procent, vormde de volksklasse van geschoolde werklieden, vaste en losse arbeiders, dienstpersoneel en, helemaal onderaan op de maatschappelijke ladder, de bedeelden.

De opkomst van meer gecentraliseerde naties als Engeland en Frankrijk in de loop van de 18e eeuw leidde tot een relatieve achterstand van de Republiek in de internationale handel. In de nijverheid werd niet meer geïnvesteerd. In het westen stagneerde hierdoor de economie en verarmde de bevolking in de dichtbevolkte steden, voorheen de dragers van de welvaart. Omstreeks 1800 brachten de Napoleontische oorlogen handel en nijverheid opnieuw een zware slag toe. In een economie die ruim anderhalve eeuw vooral op handel en nijverheid was gebaseerd, verschoof het zwaartepunt weer naar de landbouw.

Veel Nederlanders dachten dat het economische verval aan hen zelf lag, met name aan hun morele instelling. Verfransing en het zelfzuchtig najagen van eigenbelang bij de rijke bovenlaag zou ertoe geleid hebben dat investeringen in de eigen economie waren achtergebleven. De schrijnende armoede en de levensstijl van een deel van de volksklasse, de paupers, beschouwde men als een zo mogelijk nog grotere bedreiging voor de samenleving. De beeldvorming rond de paupers, die gekenschetst werden als onbeheerst, ontuchtig en goddeloos, werd soms ten onrechte gegeneraliseerd naar de volksklasse als geheel.

De Nederlandse samenleving werd in de tweede helft van de achttiende eeuw beïnvloed door Franse en Britse verlichte denkbeelden. Nederlandse aanhangers van de Verlichting noemden zich ’patriotten’; hen stond een nationale staat met een burgerlijk en een meer democratisch karakter voor ogen. Over de economische malaise en het daarmee in verband gebrachte morele verval onder de bevolking maakten zij zich grote zorgen. Daar stond tegenover dat verlichte burgers veel vertrouwen hadden in de mogelijkheden om elk individueel mens en de samenleving als geheel te verbeteren. Opvoeding en onderwijs zagen veel verlichte burgers als belangrijke instrumenten tot herstel en vooruitgang. Uitgangspunt daarbij was dat vermeerdering van kennis het zedelijk peil van het volk ten goede zou komen. In het debat over het armoedevraagstuk groeide bij verlichte burgers de overtuiging dat armoede niet langer beschouwd kon worden als een onvermijdelijk kwaad. Elk mens kon via kennis tot deugd en beschaving worden gebracht. Opvoeding van en onderwijs aan de armen werd daarmee de sleutel tot het armoedevraagstuk.

Verlichte burgers debatteerden over allerlei economische, maatschappelijke en technische kwesties in tijdschriften, koffiehuizen en genootschappen. Op zoek naar oplossingen schreven ze prijsvragen uit, waarbij de beste inzendingen werden beloond. In 1784 werd de Maatschappij tot Nut van ’t Algemeen opgericht, met de verlichting van het volk, dus ook de lagere klassen, als belangrijkste doel. ’Het Nut’ had een gedecentraliseerde organisatie en wilde politiek neutraal zijn. In alle gewesten, tot in de meest afgelegen provincieplaatsen, stimuleerde ’het Nut’ de burgers om zelf en op eigen kosten de lotsverbetering van minder bedeelde landgenoten ter hand te nemen, o.a. door oprichting van scholen en leesbibliotheken.

Nieuw aan de debatten onder verlichte patriotten was dat deze op nationaal niveau werden gevoerd en dat ze over economische, maatschappelijke en politieke vraagstukken gingen die het gehele land betroffen. Volgens de patriotten was het belangrijk dat burgers doordrongen raakten van hun vaderlandse plicht om niet het eigenbelang, maar het algemeen belang voorop te stellen. Zij propageerden een actief, productief en maatschappelijk betrokken burgerschap waarin deugdzaamheid, verdraagzaamheid en matigheid, redelijkheid en godsvrucht centraal stonden. Onder ’burgers’ verstond men in de achttiende eeuw aanvankelijk vooral de leden van de gegoede burgerij en een deel van de kleine burgerij: een betrekkelijk kleine groep van zelfstandige ambachtslieden, middenstanders, rijke handelsfamilies (steden) en zelfstandige grondbezitters, waaronder sommige boeren en de adel (platteland). De patriotten presenteerden hun verlichte burgerschapsideaal echter als een ideaal dat voor iedereen kon gelden.

Rond 1780 werd de kritiek van de patriotten concreter. Zij richtte zich op stadhouder Willem V en zijn orangistische aanhangers, de prinsgezinden. De patriotten meenden dat de politieke en militaire macht van de stadhouder en de vriendjespolitiek en corruptie van de bestuurlijke elite beperkt moesten worden en stelden dat politieke gezagsdragers voortaan gekozen moesten worden door alle mannelijke burgers die economisch zelfstandig waren en kennis hadden van de geschiedenis en staatsinrichting van de Republiek. Hoewel de patriotten een sterk gevoel van nationale verbondenheid uitten, hielden zij vast aan de gedecentraliseerde staatsvorm en kwamen zij niet met voorstellen voor nationale wetgeving.

Verlichte Nederlanders oriënteerden zich voor hun opvattingen over het nut en de aard van opvoeding en onderwijs op het ’Europese debat’. Maatschappijkritische teksten die hierover de toon zetten, waren die van John Locke en Jean-Jacques Rousseau. In de Nederlandse context waren vooral de meer praktische opvattingen van Locke van invloed. Volgens Locke waren kinderen niet van nature tot het slechte geneigd, maar vormbaar in hun gedrag: men moest het goede belonen. Centraal in de Nederlandse verlichte literatuur van de late achttiende eeuw stond de opvatting dat kennis zou leiden tot deugd. In zijn ’Kleine gedigten voor kinderen’, het eerste echte Nederlandse kinderboek, maakte Hiëronymus van Alphen de verlangde deugd voor kinderen inzichtelijk. Het werk van Betje Wolff en Aagje Deken deed hetzelfde voor volwassenen. De Nederlandse Verlichting had een uitgesproken christelijk karakter.

Onderwijs moest volgens de verlichte burgers er voor zorgen dat kinderen kennis, inzicht en dus het vermogen tot kritisch oordelen konden ontwikkelen in een harmonieuze omgeving en onder begeleiding van een goede leraar. Dit zou hen tot burgerlijke deugdzaamheid brengen, waardoor zij konden bijdragen aan een economisch vitale en eendrachtige samenleving. Het onderwijs in de Republiek, dat bestond uit een ruim, maar ook vrij ingewikkeld aanbod aan scholen, was hier onvoldoende voor toegerust. Het onderwijs was een gezamenlijke taak van kerk en lokale overheden. Schoolverordeningen konden daardoor per streek of stad verschillen. Leerstof en methodiek konden per school verschillen. Er was sprake van standenonderwijs: armenscholen en stadsscholen, waar een beperkte bijdrage van ouders werd gevraagd, ontvingen financiële steun van plaatselijke overheden. Particuliere scholen waren geheel afhankelijk van het schoolgeld en werden dus bezocht door kinderen uit beter gesitueerde gezinnen. Overal, ook op het platteland, waren scholen. Er werd veel belang gehecht aan onderwijs, met name aan het leesonderwijs. Dit laatste hing samen met de calvinistische geloofsopvatting, waarin het zelf kunnen lezen van bijbelse teksten centraal staat.

De verlichtingspedagogen benadrukten het eigene van het kind, diens vormbaarheid en leergierigheid en de positieve invloed die kon uitgaan van een geschikte omgeving. Zij wezen op de nadelen van de bestaande onderwijspraktijk: gebouwen waren te krap en benauwd, onderwijzers verdienden te weinig en waren slecht opgeleid, kinderen leerden weinig meer dan lezen en het opdreunen van de catechismus en er werd te veel onbegrepen uit het hoofd geleerd. Scholen waren doorgaans eenmansbedrijven. Leerlingen van alle niveaus en leeftijden zaten bij elkaar in één ruimte. Dit hoofdelijk onderwijs wezen de verlichtingspedagogen af. Kinderen zouden van en met elkaar moeten leren en behoorden niet aparte programma’s met eigen oefenstof te volgen om vervolgens om beurten aan de onderwijzerstafel hun vorderingen te laten controleren. Ook het geven van lijfstraffen, een veelvoorkomend middel ter disciplinering, keurden zij af.

In 1795 rukten legers van de nieuwe Franse Republiek naar Nederland en vluchtte stadhouder Willem V naar Engeland. De Bataafse Republiek werd uitgeroepen, deze werd in 1806 opgevolgd door het Koninkrijk Holland. Na de patriottische ’fluwelen revolutie’ van 1795 kon een begin worden gemaakt met het in de praktijk brengen van de patriottische opvattingen over een nieuwe inrichting van staat en maatschappij. De vraag die hierbij centraal stond was of Nederland één staat moest worden en hoe men de invloed van het volk zou regelen. Ontwikkelingen in de Franse republiek leidden ertoe dat Nederland in 1798 na twee staatsgrepen een eenheidsstaat met een nationale grondwet werd. De nieuwe grondwet voorzag in een sterk gecentraliseerd gezag, maar legde tevens de rechten van de burgers vast. In de nieuwe regelgeving namen verlichtingsdenkbeelden een belangrijk plaats in. Gelijkheid voor de wet hield in dat achtergestelde religieuze groepen in principe als volwaardige burgers werden erkend, dat de standen formeel werden afgeschaft en dat kerk en staat werden gescheiden. De politieke invloed van het volk werd spoedig sterk teruggedraaid: de verbreding van het electoraat had vooral tot teleurstellingen geleid over de politieke verdeeldheid. Bovendien kwam de Bataafse Republiek steeds meer onder Frans toezicht te staan en daar wenste men meer centralisme en nauwelijks nog democratie.

Hoewel Nederland na 1800 door Frankrijk werd gedomineerd, even een Franse koning had (Lodewijk Napoleon 1806-1810) en zelfs even onderdeel was van het Franse Keizerrijk (1810-1813) is juist in deze periode een begin gemaakt met natievorming: het van overheidswege stimuleren van een gemeenschapsgevoel in de samenleving.

Dit gebeurde op drie terreinen:

• 1. cultuur en taal: o.a. oprichting van het Rijksmuseum, de Koninklijke Bibliotheek en standaardisatie van het Nederlands;

• 2. onderwijs: pogingen om het lager onderwijs wettelijk te regelen (de schoolwet van 1806);

• 3. armenzorg: pogingen om moreel burgerschap te bevorderen door sociaal-economische wantoestanden te bestrijden.

Op bestuurlijk terrein kwam deze politiek van centralisatie en uniformering tot uitdrukking in de standaardisatie van de munt en van maten en gewichten, uniformering van de rechtspraak, de invoering van een nationaal belastingstelsel en de organisatie van de posterijen als nationale dienst. Het beleid van Lodewijk Napoleon vormde een inspiratiebron voor de latere koning Willem I. Op het congres van Wenen (1815) werden na de Napoleontische oorlogen de grenzen in Europa opnieuw getrokken. De Noordelijke en Zuidelijke Nederlanden werden samengevoegd tot één staat met een constitutionele monarchie. De zoon van de laatste stadhouder werd koning Willem I. De nieuwe grondwet kende aan de koning veel politieke macht toe. De discussies over onderwijs, burgerschap en samenleving kwamen door de samenvoeging van de Noordelijke en Zuidelijke Nederlanden in een nieuwe context te staan: inwoners van de Zuidelijke Nederlanden waren deels Franstalig, overwegend katholiek en het gebied kende een andere economische ontwikkeling dan de Noordelijke Nederlanden. Het beleid van koning Willem I stond daarom op een dubbele manier in het teken van natievorming; zowel in de Noordelijke Nederlanden als tussen de Noordelijke en Zuidelijke Nederlanden moest aan de vorming van de natie worden gewerkt. De integratie van Noord en Zuid is uiteindelijk mislukt; in 1830 scheidden de Zuidelijke Nederlanden zich af tot het huidige België. De cultuurpolitiek van Willem I richtte zich, zoals paste in een tijd van groeiend nationalisme, op het ’vaderlandse’ karakter van de nieuwe natie. De nadruk kwam daarbij te liggen op gemeenschappelijke zeden en gebruiken, de nationale geschiedenis, het gebruik van de Nederlandse taal en - na 1830 - de protestants-christelijke geloofsovertuiging.

Vergeleken met omringende landen, waar de industrialisatie op gang was gekomen, produceerde de Noord- Nederlandse nijverheid nog vooral ambachtelijk. Het nieuwe bewind van koning Willem I probeerde impulsen te geven aan de stagnerende economie onder meer door te investeren in infrastructurele werken, die betrekkelijk geïsoleerde gebieden als het achterland van Twente en Brabant moesten ontsluiten en tevens als werkgelegenheidsprojecten dienden. De industrie ontwikkelde zich voornamelijk in de Zuidelijke Nederlanden. Ook na de afscheiding van de Zuidelijke Nederlanden in 1830 kwam in Nederland de industrialisatie nauwelijks op gang en bleef de werkloosheid onverminderd groot. Aanvankelijk floreerde de landbouw nog, maar mede als gevolg van de aardappelziekte vervielen ook veel boeren tot armoede en werden ook veel arbeiders in de steden afhankelijk van bedeling. De recessie van ’de zwarte jaren’ tussen 1845 en 1849 trof ook de zelfstandige middengroepen ongebruikelijk hard, omdat zij hun goederen en diensten niet meer aan de man konden brengen. De slechte economische omstandigheden leidden tot sociaal verval: de kleine burgerij slonk en kleine zelfstandigen zakten af naar de volksklasse. Voor deze groepen gold het gezinsloonmodel en de armoedecyclus: kinderen uit deze gezinnen moesten al vanaf jonge leeftijd arbeid verrichten om te kunnen bijdragen aan het gezinsinkomen.

Onderwijs werd beschouwd als een belangrijk middel om moreel verval tegen te gaan, christelijke deugden over te dragen en ’verlicht burgerschap’ en natiebesef te stimuleren. Het Bataafse bestuur wilde daarom wetgeving die bepaalde dat alle kinderen naar school gingen. Via overheidsmaatregelen wilde het ook een hervorming van het lager volksonderwijs tot stand brengen. De onderwijshervorming van 1806 had dus ’verlichting’ van het volk ten doel en diende daarnaast vooral de natievorming in een gebied dat grote standsverschillen kende en grote verschillen tussen de regio’s. Vroomheid, vaderlandsliefde en gehoorzaamheid aan wetten en gezag werden als belangrijke instrumenten gezien om de Nederlandse ’volkskracht’ te herstellen en de nationale eenheid vorm te geven. Het Bataafse bestuur stelde tussen 1799 en 1801 een Agent (minister) van Nationale Opvoeding aan, J.H. van der Palm, die deze natiebrede onderwijshervorming, de eerste in onze geschiedenis, moest realiseren. Dit vereiste echter een krachtig nationaal bestuur en duidelijk omschreven verantwoordelijkheden van lagere overheden en het rijk.

Op dit punt stond men pas aan het begin. Eerst in 1806, toen de politieke situatie in het land enigszins was gestabiliseerd, kon de definitieve onderwijswet, de schoolwet van 1806, tot stand komen.

De wet beoogde het lager onderwijs te democratiseren, te moderniseren en van overheidswege te controleren. Met democratiseren wordt bedoeld dat het lager onderwijs, aangeduid als ’volksopvoeding’, zo veel mogelijk kinderen uit de lagere sociale groepen diende te bereiken. Op deze wijze zou de overheid via het onderwijs zorg kunnen dragen voor de opvoeding van al deze kinderen tot ’alle maatschappelijke en christelijke deugden’, zoals de wet het formuleerde. Er werd echter geen leerplicht vastgelegd en evenmin zou het onderwijs, de armenscholen uitgezonderd, kosteloos zijn. Met moderniseren wordt bedoeld dat via nationale wetgeving eisen werden gesteld aan schoolgebouwen, leerstof, leermiddelen, bekwaamheid van onderwijzers en hun salariëring. Van onderwijzers werd verwacht dat zij klassikaal onderwijs gingen verzorgen aan leerlingen die in groepen werden ingedeeld op basis van hun vorderingen. Leerstellig onderwijs werd verboden, de scholen zouden een ’algemeen christelijk’ karakter hebben. Orde en tucht moesten gehandhaafd worden door middel van een systeem van belonen en straffen. Lijfstraffen werden afgeschaft. Met controleren wordt het nationale toezicht bedoeld dat al in 1801 was ingesteld in de vorm van schoolopzieners. Tevens stelde een omstreden bepaling in de wet dat de oprichting van nieuwe scholen, van welke aard ook, zonder toestemming van de overheid verboden was.

De schoolwet van 1806 liet de structuur van het bestaande aanbod aan scholen intact. Ook het onderscheid tussen openbaar en bijzonder onderwijs werd niet doorbroken. Onder het openbaar onderwijs vielen scholen die gefinancierd werden uit een publieke kas, zoals die van een lokale overheid, maar ook die van kerkelijke instellingen omdat hun kas als publiek werd beschouwd. Scholen die uitgingen van particulier initiatief en financieel zelfstandig waren, vielen onder het bijzonder onderwijs. De vernieuwing die de schoolwet van 1806 tot stand bracht, betrof vooral de inhoud van het onderwijs. Als belangrijkste doel werd geformuleerd: de redelijke en zedelijke vorming van de leerlingen. Alle scholen, openbaar en bijzonder, vielen onder de nationale schoolwet en dienden dus de inhoud van hun onderwijs hierop aan te passen.

Er waren na Van der Palm geen nieuwe ’agenten’ of ministers van nationale opvoeding of onderwijs benoemd. Onderwijs viel in de negentiende eeuw meestal onder Binnenlandse Zaken. Feitelijke opsteller en uitvoerder van de schoolwet van 1806 was Adriaan van den Ende, landelijk hoofdinspecteur van het onderwijs tussen 1805 en 1833. Hij zette een efficiënt netwerk van schoolopzieners op en oefende een niet aflatende druk uit op de lagere overheden om hen tot medewerking aan de wet en een ruimhartiger financiering van de scholen te bewegen. Daarnaast publiceerde hij een handboek voor onderwijzers (1803). Voor de introductie van een gecentraliseerd onderwijssysteem in een land met een gedecentraliseerde bestuurlijke traditie zijn de energieke aanpak en praktische zin van Van den Ende van onschatbare waarde geweest. Aan de andere kant was de invloed van de schoolwet van 1806 op het onderwijsrendement vooral in de eerste decennia erna beperkt.

De nieuwe door de overheid voorgeschreven didactiek streefde naar orde en rust en verving daarom het rumoerige hoofdelijke systeem door klassikaal onderwijs. Indeling van een school in klassen gold spoedig als het kenmerk waaraan men een goede school kon herkennen. De indeling in drie klassen dwong tot een fasering van de leerstof en bood een ontwikkelingsperspectief met een duidelijk einddoel. De introductie van het klassikale onderwijs en het aanvankelijk tekort aan gekwalificeerde onderwijzers leidde tot overvolle klaslokalen en gebrekkig onderwijs, vooral op de armenscholen. De drie klassen zaten in hetzelfde lokaal. Bij veel gemeenten ontbrak aanvankelijk de financiële ruimte voor uitbreiding van het aantal goedgekeurde leslokalen. Voor de onderwijshervorming waren nauwelijks financiële middelen beschikbaar. Veel lokale overheden, die de bekostiging van het onderwijs als vanouds moesten opbrengen, wilden hun invloed niet verliezen en weigerden middelen aan de nationale overheid beschikbaar te stellen.

Ten behoeve van het klassikale onderwijs werd modern, gestandaardiseerd lesmateriaal geïntroduceerd. De overheid schreef via een landelijke boekenlijst de leermiddelen voor die de scholen moesten gebruiken. De leerlingen leerden in de eerste plaats lezen en in tweede instantie schrijven en eventueel rekenen. Veel leer- en leesboekjes werden uitgegeven door ’het Nut’. Dit lesmateriaal was sterk moraliserend en vaderlandslievend van toon en ademde een protestants-christelijke geest. Vanwege het verbod op leerstellig onderwijs ontbrak de Bijbel op de lijst. ’Het Nut’ publiceerde ook bundels nationalistische liederen. Schoolzang bevorderde op die manier niet alleen de muzikale vorming, maar tevens het natiebesef en bood een alternatief voor scabreuze straatliedjes. Naast de ’maatschappelijke en christelijke deugden’ stond gebruik van het ’Algemeen Beschaafd Nederlands’ (ABN), voor het eerst in een gestandaardiseerde spelling, voorop. Het ABN diende zowel de communicatie tussen hogere en lagere standen als tussen de verschillende regio’s met zijn dialecten te bevorderen. Dit was geen eenvoudige opgave met een onderwijzerscorps dat zelf voor een groot deel ook in dialect sprak.

De overheid en het particulier initiatief kwamen bij de hervorming van het lager onderwijs tot een unieke en vruchtbare samenwerking. De Maatschappij tot Nut van ’t Algemeen die al veel van de fundamenten voor de wet van 1806 had aangedragen, functioneerde ook daarna als wegbereider. De onderwijsactiviteiten van ’het Nut’ waren vooral gericht op het stichten van modelscholen, het publiceren van nuttige handleidingen en het ontwikkelen van verantwoord lesmateriaal. Andere doelstellingen van ’het Nut’, met name gericht op de verbetering van bekwaamheden, status en salariëring van de onderwijzers, werden nu door de overheid ondersteund. Een verbeterde salariëring was van belang om onderwijzers, van wie een groot deel moest rondkomen van de ouderbijdragen, een meer onafhankelijke positie te verschaffen, waardoor ook de hervormingen die niet door ouders op prijs werden gesteld konden worden doorgevoerd.

Regionale schoolopzieners legden een grote activiteit aan de dag om de onderwijshervorming te doen slagen. Zij controleerden bij schoolbezoeken de invoering van het klassikale stelsel. Hun bemoeienis met de kwaliteit van schoolgebouwen leidde overal tot verbouw en nieuwbouw. Veel schoolopzieners waren landelijk bekend als publicist op onderwijsgebied, zoals de Groningse opzichter Hendrik Wester. Zij schoolden ook in de praktijk zowel ervaren als aanstaande onderwijzers door het organiseren van regionale onderwijzersgezelschappen, die regelmatig in de avonduren bijeenkwamen. Daar werd de theorie van de nieuwe didactiek gezamenlijk bestudeerd en de implementatie ervan besproken en bereidden jonge onderwijzers zich voor op het examen. De eisen voor de examens werden in de loop der jaren opgeschroefd en er kwam een rangenstelsel voor onderwijzers; via examens konden onderwijzers zich kwalificeren voor een steeds hogere rang, waardoor zij benoembaar werden op scholen van een hogere categorie en voor een hoger salaris. Dat leidde ertoe dat zij zich steeds meer bekwaamden en het onderwijspeil steeg, met name op de beter betalende scholen, maar ook in het algemeen. Maar er was ook sprake van conservatisme onder een deel van de leerkrachten en ouders. Verlichte schoolopzieners ten spijt, werd in de meeste volksscholen de discipline door middel van lijfstraffen gehandhaafd, een praktijk die door veel ouders werd goedgekeurd. Schoolopzieners en meer verlichte onderwijzers leverden geregeld slag met behoudende onderwijzers en ouders, die weinig zagen in de moderniseringen.

Hoewel sinds 1798 alle burgers voor de wet gelijk waren, was de standenmaatschappij niet verdwenen. De schoolwet van 1806 tastte de structuur van het bestaande onderwijsaanbod niet aan; er bleef dus sprake van standenonderwijs. De openbare scholen: armenscholen voor kinderen van bedeelde ouders, tussenscholen voor kinderen van niet bedeelde armen en stadsscholen, waar een beperkte bijdrage van ouders werd gevraagd vormden het volksonderwijs, uit publieke middelen bekostigd en meestal krap bij kas. De hogere burgerij had de economische mogelijkheden om hun kinderen particulier onderwijs te laten geven. Kinderen uit de hoogste kringen ontvingen veelal thuis privé-onderwijs. Naarmate ouders meer geld aan het onderwijs van hun kinderen besteedden, was dit onderwijs van betere kwaliteit. Alleen op de dorpsscholen zaten rijke en arme kinderen in één klas. Maar ook hier zaten de armere kinderen vaker op de achterste bankjes en leerden alleen de rijkere kinderen - tegen extra betaling - naast lezen ook schrijven en rekenen.

Veel kinderen uit de volksklasse volgden geen of slechts gedeelelijk het lager onderwijs. De overheid heeft zich veel inspanningen getroost het schoolbezoek van deze kinderen te bevorderen. Relatief schoolverzuim werd vooral veroorzaakt door seizoensgebonden kinderarbeid. Waar kinderen van permanent bedeelden wel verplicht naar school gingen, verzuimden kinderen van tijdelijk bedeelden zodra hun ouders uit de steun waren. Veel kinderen bereikten nooit het eindniveau van het lager onderwijs, omdat ze met negen à tien jaar van school werden genomen om bij te dragen aan het gezinsinkomen. Meisjes moesten thuis op de jongere broertjes en zusjes passen, vooral bij ouders met een klein bedrijf, maar ook bij arbeiders en dagloners. Ook de geringe kwaliteit van het volksonderwijs deed ouders er soms van afzien hun kinderen naar school te sturen. Absoluut schoolverzuim kwam vooral voor in afgelegen plattelandsgebieden en bij de zwaar verpauperde stadsbevolking.

In 1848 werd de grondwet ingrijpend gewijzigd:

• de macht van de koning werd beperkt, waarmee zijn politieke rol was uitgespeeld

• door invoering van de ministeriële verantwoordelijkheid werd de macht van het parlement versterkt

• de Tweede Kamer werd het belangrijkste politieke orgaan

• de Tweede Kamer werd rechtstreeks door de bevolking op basis van censuskiesrecht gekozen

• vrijheid van onderwijs en vrijheid van vereniging werden in de grondwet vastgelegd.

Nederland werd hierdoor een constitutionele monarchie met een parlementair stelsel.

In de Tweede Kamer waren de liberalen rond 1850 sterk vertegenwoordigd. De grondwet van 1848, het geesteskind van de liberale voorman Johan Rudolf Thorbecke, weerspiegelde de liberale opvatting over taken en verantwoordelijkheden van overheid en burger. De overheid had volgens de liberale opvatting slechts een voorwaardenscheppende taak: zij moest in alle sectoren van het maatschappelijk leven vrijheid en zelfstandigheid van burgers zo veel mogelijk bevorderen, maar speelde verder een beperkte rol. Het leven van de meeste burgers voltrok zich grotendeels zonder overheidsbemoeienis en zonder burgerlijke betrokkenheid bij politiek en bestuur. Politiek was een zaak van deftige heren. Heren die een verantwoordelijk en respectabel leven leidden en bij wie het landsbestuur in goede handen was. Slechts een zeer beperkte groep van gegoede burgers was actief dan wel passief bij de politiek betrokken. Aan het censuskiesrecht lag de liberale opvatting ten grondslag dat politieke rechten moesten samengaan met een zelfstandig oordeelsvermogen. Dit werd afgemeten aan een onafhankelijke economische positie. Een hoge census gold als waarborg voor een verstandig uitgebrachte stem. Als gevolg van de censusbepalingen bezat vijf à zes procent van de mannelijke inwoners na 1848 het kiesrecht.

Maar ook de niet kiesgerechtigde burgers speelden volgens de liberalen een belangrijke rol in de samenleving: het welzijn van staat en natie berustte op de werkzaamheid van de burger en de orde van het gezin. Degenen die zichzelf tot de ’beschaafde stand’ rekenden voelden zich ’burger’; zij gedroegen zich zoals de burgerlijke conventies dat van hen vereisten. Omgangsvormen, beroepsprestige, persoonlijke reputatie en sociale relaties speelden daarbij een belangrijke rol. In een burgerlijk gezin trachtte men het kindertal enigszins beperkt te houden, was de man kostwinner; de vrouw des huizes regelde het huishouden op ordentelijke wijze en droeg op een verantwoorde manier zorg voor de opvoeding van de kinderen. Huiselijkheid stond in een burgerlijk gezin centraal. De liberalen gingen er vanuit dat zoveel mogelijke groepen in de samenleving zich zouden ontwikkelen in de richting van dit liberale burgerschapsideaal. Op termijn zouden zij dan ook in aanmerking kunnen komen voor het kiesrecht. Onderwijs zou daaraan een belangrijke bijdrage kunnen leveren. Inwoners kwalificeerden zich volgens liberalen dus als kiezers wanneer zij zich als ’burgers’ gingen gedragen.

De verlichte Bataafse bestuurders hadden in 1798 een scheiding tussen kerk en staat aangebracht. Met de schoolwet van 1806 hadden zij de overheid een centrale rol gegeven in het lager onderwijs. De wet bepaalde dat er geen leerstellig onderwijs meer mocht worden gegeven. Het lager onderwijs moest openbaar en dus toegankelijk zijn voor kinderen uit alle geloofsrichtingen. De schoolwet van 1806 schreef daarom voor dat het openbaar onderwijs ’algemeen christelijk’ van karakter zou zijn. Een niet nader ingevulde typering die er in de praktijk op neer kwam dat het onderwijs in een enigszins vrijzinnig- protestantse sfeer werd gegeven. Joodse scholen werden na verloop van tijd van deze bepaling uitgezonderd, maar meer orthodoxe protestanten en katholieken niet. Zij wezen het vrijzinnig protestantse karakter van het openbaar onderwijs af en wensten aanpassingen te mogen maken met betrekking tot de lesstof en de aanstelling van onderwijzers in gebieden waar hun geloofsrichting getalsmatig sterk vertegenwoordigd was. Ook liberalen vroegen zich na verloop van tijd af of de wet niet te veel beperkingen oplegde en of een dergelijke rol van de overheid in het onderwijs niet te ver ging. Een overheid diende zich niet met zaken van godsdienstige aard te bemoeien, noch met zaken die meer de persoonlijke levenssfeer van de burgers betroffen.

In 1848 werden vrijheid van onderwijs en vrijheid van vereniging vastgelegd in de grondwet. Hierdoor werd herziening van de onderwijswet nodig. Met de schoolwet van 1857 werd vrijheid van godsdienst ook in het onderwijs gegarandeerd. De grondwet van 1848 benadrukte ook de neutraliteit van de staat. De overheid bekostigde het confessionele onderwijs niet; confessioneel onderwijs werd een vorm van bijzonder onderwijs en daardoor voor veel mensen te duur. De schoolwet van 1878 voorzag in een verdere kwaliteitsverbetering van het lager onderwijs. De onderwijsuitgaven werden hierdoor fors verhoogd. Onderwijzerssalarissen werden opgetrokken en tegelijkertijd werd de klassendeler vastgelegd op 40 leerlingen. Aan de bouw en inrichting van schoolgebouwen werden dwingende voorgeschriften gesteld. Om de noodlijdende gemeentes tegemoet te komen nam de rijksoverheid een deel van de kosten over, mits de scholen onderwijs met een algemeen christelijk karakter verzorgden.

In het onderwijs stond ook in de tweede helft van de negentiende eeuw kennis centraal, maar nu met het doel:

het verbreden van de mogelijkheden van de leerlingen en het verhogen van het onderwijspeil. De schoolwet van 1857 richtte zich vooral op kwaliteitsverbetering van het volksonderwijs, waarbij meer dan de morele ontwikkeling de cognitieve ontwikkeling van de leerlingen centraal kwam te staan. Verplicht te onderwijzen vakken en bijbehorende leerstof werden in de wet vastgelegd. Dit hield in dat naast lezen, schrijven, rekenen en de Nederlandse taal, nu ook onderwijs in vaderlandse geschiedenis, aardrijkskunde, kennis der natuur, vormleer (meetkundig tekenen) en zingen werd voorgeschreven. Het volksonderwijs kreeg hiermee duidelijker dan voorheen een kwalificerende functie; het moest kinderen opleiden tot vakbekwaamheid, opdat zij een functionele bijdrage konden leveren aan een samenleving waarin de vraag naar geschoold personeel toenam. In het onderwijs mocht de sociale achtergrond van het kind niet langer bepalend zijn voor het niveau van de lesstof. Het onderwijs diende de sociale mobiliteit van arbeiderskinderen te bevorderen, waardoor zij boven de sociale klasse van hun ouders zouden kunnen uitstijgen.

Naast de meer praktische doelstellingen die men had met het lager onderwijs, bleven de zedelijke en maatschappelijke doelstellingen uit de wet van 1806 wel bestaan. Het rekenonderwijs kon een bijdrage leveren aan de armoedebestrijding. Schoolzang moest de leerlingen opwekken tot saamhorigheid en de band met het vaderland en, na de inhuldiging van koningin Wilhelmina, ook met het koningshuis verstevigen. Ook het vak geschiedenis kon een bijdrage leveren aan het versterken van het nationale sentiment. ’Nationale’ helden - van overwegend protestantse huize - werden de leerlingen tijdens de geschiedenislessen ten voorbeeld gesteld.

Halverwege de negentiende eeuw was Nederland nog een overwegend agrarisch land. Na 1870 versnelde de economische groei aanzienlijk. In de industrie leidde de overschakeling op stoomkracht tot schaalvergroting en mechanisering. In de jaren tachtig noopte de landbouwcrisis ook tot rationalisatie in de landbouw, waardoor de werkgelegenheid daar terugliep. Industrie en dienstensector werden steeds belangrijker voor de werkgelegenheid. Naast schaalvergroting nam ook de mobiliteit toe. Duizenden werkloos geworden landarbeiders trokken naar de steden om werk te zoeken in de industrie. Tussen 1870 en 1900 verdubbelden de inwonersaantallen van steden als Amsterdam, Rotterdam, Den Haag, Utrecht en Tilburg, terwijl dat van de textielstad Enschede maar liefst vervijfvoudigde. De urbanisatiegraad, die gedurende de eerste helft van de eeuw onveranderd rond 35 % schommelde, nam daarmee in betrekkelijk korte tijd toe tot zo’n 70% in 1910.

Vooral door de sterke groei van de dienstensector groeide er naast de flink geslonken kleine burgerij van zelfstandigen een omvangrijke nieuwe middenklasse van kantoorpersoneel en ambtenaren. De gegoede burgerij kreeg versterking in de vorm van een snel groeiende groep van academici, hoge ambtenaren, zelfstandige professionals zoals artsen, juristen, bankiers en verzekeraars en grote ondernemers. Het standsonderscheid werd vanaf circa 1870 diffuser en in de meer verstedelijkte samenleving ontstond meer sociale mobiliteit. Het liberale burgerschapsideaal was daarbij maatgevend. Voor bevolkingsgroepen die zich niet tot de burgerij konden rekenen, zoals boeren en beter gesitueerde werklieden, werd de burgerlijke levenswijze wel een ideaal waarnaar zij streefden. Veel onderwijzers kwamen uit deze milieus en konden zich via hun onderwijscarrière maatschappelijk verbeteren.

Naast geschoolde arbeiders en handwerkslieden met een redelijke inkomenspositie, leefden de ongeschoolde fabrieksarbeiders vaak op of onder het bestaansminimum. In de grote steden ontstonden volkswijken waar de lagere inkomensgroepen apart van de beter gesitueerde burgers onder veelal erbarmelijke omstandigheden leefden. Hoewel zuigelingensterfte nog veel voorkwam, nam over het geheel genomen de bevolking toe als gevolg van betere voeding, verbeterde stedelijke hygiëne en de voortschrijdende medische wetenschap. Waar de burgerij via geboortebeperking de gezinsomvang trachtte te beperken, leefde de arbeidersklasse in de sloppenwijken van de grote steden vaak met kinderrijke gezinnen in veel te krappe behuizingen.

Tussen 1870 en 1900 steeg de levensstandaard van de bevolking als geheel aanzienlijk. Dit gold uiteindelijk ook voor de laagste inkomensgroepen. Aanvankelijk was onder deze groep, evenals onder de landarbeiders de bestaansonzekerheid nog groot. Werkgevers wentelden conjunctuurschommelingen vaak af op hun arbeiders door tijdelijk ontslag bij economische tegenwind. Daarnaast namen ondernemers soms ook goedkopere arbeidskrachten in dienst, vrouwen en kinderen. De daling van het sterftecijfer betekende in de laagste inkomensgroepen een toename van de gezinsomvang. De armoedecyclus deed zich hierdoor in verhevigde mate gelden. Zodra hun leeftijd het toeliet, verrichtten kinderen uit deze gezinnen, evenals hun ouders, arbeid.

Lage voedselprijzen in combinatie met de stijgende lonen in de moderne industriële ondernemingen leidden tot een forse groei van het reële inkomen van loonarbeiders. Zag een arbeidersgezin zich omstreeks 1850 nog gedwongen zeventig procent van zijn inkomen aan voedsel te besteden, begin twintigste eeuw was dat percentage gedaald tot ongeveer vijftig procent. Bij de beter gesitueerde arbeiders kwam naast uitgaven voor eerste levensbehoeften ruimte voor andere bestedingen. Schoolgang van de kinderen werd een belangrijke prioriteit, evenals verbetering van de woonsituatie. Naarmate hun welvaart steeg, zagen bevolkingsgroepen hun kinderen steeds minder als een bron van inkomsten en een verzekering voor periodes van ziekte, gebrek en ouderdom. De opvatting dat in kinderen geïnvesteerd diende te worden in de vorm van liefdevolle zorg en adequaat onderwijs won in plaats daarvan veld. Bij deze groepen maakte in deze periode het gezinsloonmodel plaats voor het kostwinnersmodel. Behalve bij orthodox- christelijke en katholieke gezinnen, waar geboortebeperking op godsdienstige gronden werd afgewezen, probeerde men het kindertal te beperken. Het gezinsloonmodel bleef het langst bestaan onder arbeiders op het platteland en onder kleine zelfstandigen als winkeliers en keuterboeren. Bij de laatste twee groepen bleef ook het voorof na schooltijd meewerken van kinderen nog lang noodzakelijk.

Kinderen uit de laagste inkomensgroepen werkten mee met hun ouders op het bedrijf of in de huisindustrie. Waren hun ouders in loondienst, dan gingen kinderen vaak mee naar het bedrijf, eerst als hulpje van een van de ouders, later als zelfstandige loonarbeider. Kinderarbeid kwam vooral veel voor in de landbouw- en in de textielsector. Daarnaast in de Maastrichtse glas- en aardewerkindustrie, in sigarenmakerijen, steenbakkerijen, op lijnbanen en in de veenderijen. Sommige bedrijfstakken, zoals de sigarenmakerijen, hadden met name oudere kinderen in dienst; zeer jonge kinderen werkten op de lijnbanen. Langs de grote rivieren, waar de meeste lijnbanen waren, werkten sommige kinderen ’s zomers in de steenbakkerijen en ’s winters op de lijnbaan. In de meeste bedrijfstakken was een 12 tot 14-urige werkdag normaal.

De introductie van de stoommachine rond 1860, waardoor het werk in sommige fabrieken lichter werd, leidde in de textielsector tot een toename van vrouwen- en kinderarbeid. De mechanisatie en schaalvergroting leidden soms ook tot een meer fabrieksmatige productie, waardoor kinderarbeid in bepaalde takken van industrie juist afnam. Door de groei van de industriesector als geheel was het effect hiervan echter beperkt. In kleinere handwerkbedrijven zoals touwslagerijen en sigarenmakerijen nam de arbeid van met name oudere kinderen juist toe. Om de productie lonend te houden namen deze bedrijven bij voorkeur goedkope werkkrachten als kinderen en vrouwen in dienst. Omstreeks 1870 bestond naar schatting tien procent van het fabriekspersoneel uit kinderen van 13 jaar of jonger. Een derde van hen was jonger dan twaalf jaar. Het fabriekswerk kenmerkte zich door vaste werktijden en lange werkdagen, waarmee schoolgang veel moeilijker te combineren was.

Aanvankelijk werden werkgevers die kinderen in dienst namen soms ook als weldoeners beschouwd, maar vanaf circa 1850 wezen diverse groepen burgers, vaak medici en onderwijzers maar ook ondernemers en economen, al op de nadelen van fabrieksarbeid door jonge kinderen. De kinderen verzuimden onderwijs, hun zedelijkheid en soms ook hun gezondheid liepen gevaar. Uitbuiting en gezondheidsrisico werden vooral geassocieerd met fabriekswerk. Het werk in de textiel-, maar vooral in de glas- en aardewerkfabrieken kon gevaarlijk zijn, het werk in de katoenweverijen en op de touwbanen was eentonig en geestdodend. Kinderarbeid in de landbouwsector werd veel meer geaccepteerd, al gold ook hier het schoolverzuim als een probleem. Vooruitstrevende ondernemers meenden dat, aangezien de techniek voortschreed, de kwaliteit van de arbeid meer gediend was met kortere werktijden en meer scholing. In veel fabrieken kwam arbeid van jonge kinderen om die reden dan ook niet voor. In de Twentse textielsector werden fabrieksscholen opgericht om aan de bezwaren van het schoolverzuim tegemoet te komen.

Waar fabrieksarbeid door kinderen wel voorkwam, verzochten plaatselijke overheden en fabrikanten rond 1870 de regering om met een landelijke regeling te komen, omdat zij uit concurrentieoverwegingen niet zelfstandig tot beperking durfden over te gaan. Zij werden hierin gesteund door vooruitstrevende liberalen zoals S. Sr. Coronel, stadsgeneesheer te Middelburg en Amsterdam en door sociaal bewogen onderwijzers als G.B. Lalleman, hoofdonderwijzer te Moordrecht, die de schrijnende omstandigheden van kinderarbeid in de touwslagerijen en garenspinnerijen onder de publieke aandacht bracht en in plaats daarvan verplicht en kosteloos onderwijs bepleitte. Er waren echter ook ondernemers die tegen een wettelijke regeling van de kinderarbeid waren uit vrees dat, wanneer overheidsingrijpen eenmaal een feit was, er mogelijk meer beperkingen zouden volgen. Volgens hen was fabrieksarbeid door kinderen een probleem van beperkte omvang waarvoor een wettelijke regeling niet nodig en ook niet wenselijk was. Sommige gezinnen konden de inkomsten uit kinderarbeid niet missen en anderzijds waren kinderen vanwege hun specifieke vaardigheden in bepaalde delen van het productieproces soms nodig.

De liberalen waren voorstander van een nachtwakerstaat: zowel op sociaal-economisch terrein als op het gebied van het onderwijs trok de overheid zich terug. In de loop van de negentiende eeuw kreeg Nederland echter te maken met een aantal kwesties, die zonder overheidsingrijpen niet goed konden worden opgelost. De liberalen worstelden langdurig met de rol die de overheid ten aanzien van deze kwesties moest spelen. Deze kwesties waren:

• de wantoestanden in fabrieken en de kinderarbeid ;

• schoolverzuim en leerplicht;

• vrijheid van onderwijs en de bekostiging van bijzondere scholen;

• de uitbreiding van het kiesrecht en de sociale kwestie.

Al deze kwesties hadden op de een of andere manier te maken met onderwijs. Kinderarbeid was de belangrijkste reden voor schoolverzuim. Uitbreiding van het kiesrecht was alleen verantwoord wanneer de nieuwe kiezers onderwijs hadden genoten. Kon de overheid zo ver gaan in haar ingrijpen dat kinderarbeid bij wet verboden werd of schoolbezoek bij wet verplicht? En als er een schoolplicht kwam, kon de overheid dan volharden in haar weigering openbare en bijzondere scholen financieel gelijk te behandelen? Als ze dat niet deed, wat was dan de betekenis van de in de grondwet gegarandeerde vrijheid van onderwijs? Vanuit de samenleving maar ook vanuit de eigen liberale kring, waar verschillend werd gedacht over de rol van de overheid en waar de positie van de progressief liberalen sterker werd, kwam de conservatief-liberale politiek onder druk te staan:

• parlementaire enquêtes onthulden wantoestanden in fabrieken en het aandeel van vrouwen en kinderen in de fabrieksarbeid;

• in de schoolstrijd sloegen orthodox-protestanten en katholieken de handen ineen in hun strijd voor financiële gelijkstelling van openbaar en confessioneel bijzonder onderwijs;

• progressief liberalen bepleitten uitbreiding van het kiesrecht en benadrukten het belang van goed onderwijs;

• vanuit de sociaal-democratische arbeidersbeweging werd de roep om algemeen kiesrecht in te voeren en daarmee ook aan de arbeidersklasse politieke invloed toe te kennen steeds luider.

Medici, onderwijzers en ook ondernemers drongen reeds lang bij de regering aan op een wettelijke regeling van de kinderarbeid met een arbeidsverbod tot twaalf jaar. Een regeringscommissie adviseerde rond 1870 echter tegen een verbod op kinderarbeid als dit niet gekoppeld werd aan een schoolplicht. Gezinnen konden niet zonder de inkomsten van hun kinderen en zouden hen in de vorm van ’huisarbeid’ toch weer aan het werk zetten. Ook vreesde men leegloperij wanneer de kinderen de toegang tot de fabrieken geweigerd zou worden.

Toen de regering niet tot wetgeving overging, kwam het liberale kamerlid Samuel van Houten zelf met een initiatiefwetsvoorstel. Opvallende onderdelen waren: een algeheel verbod om kinderen beneden de twaalf jaar in dienst te nemen en de mogelijkheid voor gemeentes om lokaal een leerplicht in te stellen voor kinderen van acht tot twaalf jaar. Het radicale wetsvoorstel bleek in zijn oorspronkelijke vorm politiek onhaalbaar. Het voorstel moest beperkt worden tot een verbod op kinderarbeid in werkplaatsen en fabrieken, aangezien veel kamerleden vonden dat men het ouders niet kon verbieden hun kinderen voor hen te laten werken. Confessionele kamerleden keerden zich tegen de leerplicht; hiervan kon pas sprake zijn wanneer eerst de financiële gelijkstelling van bijzonder en openbaar onderwijs was geregeld. In de uiteindelijke Kinderwet van Van Houten, die in 1874 werd aangenomen, bleef weinig van het oorspronkelijke voorstel overeind. Veldarbeid en huiselijke en persoonlijke diensten vielen buiten het verbod en leerplicht werd niet in de wet opgenomen.

De nieuwe wet verbood het in dienst nemen van kinderen beneden de twaalf jaar, maar de uitzonderingsbepaling voor ’huiselijke en persoonlijke diensten’ betekende dat kinderen nog steeds konden worden ingezet in de huisnijverheid of als hulpje bij de arbeid van hun ouders in fabriek of werkplaats. Ook in de landbouwsector verrichtten kinderen net als voorheen arbeid. Het ontbreken van controle op de uitvoering was een ander zwak punt in de tenuitvoerlegging van de wet. Een parlementaire enquête moest de werking van de wet op de kinderarbeid en de toestanden in fabrieken in het algemeen onderzoeken. Uit de rapportage van de enquêtecommissie in 1887 bleek dat de wet weinig had veranderd: kinderarbeid in fabrieken, maar vooral in de traditionele arbeidsintensieve nijverheid kwam nog steeds voor en het schoolbezoek was nauwelijks toegenomen. Een onbedoeld effect was de toename van fabrieksarbeid door vrouwen en jeugdige werknemers van boven de twaalf jaar, voor wie zeer lange arbeidsdagen golden, inclusief nachtarbeid. In de Arbeidswet van 1889 werd daarom de arbeid van twaalf- tot zestienjarigen en van vrouwen beperkt tot maximaal elf uur per dag.

Nachtarbeid werd voor hen verboden. Tevens werd een arbeidsinspectie ingesteld, waardoor controle op de handhaving van de arbeidsverboden en op de veiligheid in werkplaatsen en fabrieken beter gewaarborgd was.

In de tweede helft van de negentiende eeuw gingen orthodox- protestanten, katholieken en arbeiders zich organiseren om hun belangen in bovengenoemde kwesties te kunnen behartigen. Deze groepen voelden zich achtergesteld in een land waarin politiek en economie werden beheerst door liberale heren en waarin geestelijk opzicht de vrijzinnige Nederlands hervormden domineerden. De orthodoxprotestanten maakten zich uiteindelijk los van de Nederlands Hervormde Kerk en stichtten een eigen Gereformeerde Kerk. Een deel van de arbeidersklasse werd aangetrokken door het socialisme en organiseerde zich aanvankelijk in werkliedenverenigingen en vakbonden. Katholieke arbeiders organiseerden zich apart onder invloed van de Rooms Katholieke Kerk met name in het zuiden van het land. Om hun ideeën naar buiten te brengen gebruikten deze groepen eigen communicatiemiddelen als dagbladen en organiseerden zij bijeenkomsten om een gevoel van saamhorigheid te bevorderen.

Deze groepen ontwikkelden een dubbele identiteit: naast een verbondenheid met de Nederlandse natie ontstond een tweede loyaliteit aan de eigen ’kring’. Hierdoor werd de relatie van sommige groepen met de overheid problematischer. Abraham Kuyper - leider van de orthodox-protestanten en oprichter van een eigen dagblad, een eigen universiteit en een eigen politieke partij voor zijn achterban - formuleerde het uitgangspunt van ’soevereiniteit in eigen kring’ om zich teweer te stellen tegen een neutrale, ongodsdienstige overheid. In de schoolstrijd bonden orthodox-protestanten en katholieken de strijd aan met de - liberale - politieke gevestigde orde van dat moment. Met de kiesrechtstrijd deed de niet-kerkelijke arbeidersbeweging hetzelfde. Deze kwesties weerspiegelen daarmee een nieuw zelfbewustzijn van deze groepen. Bij de orthodox-protestanten en katholieken stond de onderwijskwestie in dit proces van organisatie en emancipatie centraal; eigen onderwijs hing sterk samen met de eigen identiteit en daarmee met de mogelijkheden de eigen positie in de samenleving te versterken.

De vrijheid van onderwijs die in de grondwet van 1848 en de schoolwet van 1857 was vastgelegd, hield geen overheidsbekostiging van het bijzonder onderwijs in. De wetgever wilde een in godsdienstig opzichtig sterk verdeelde natie niet nog verder verdelen, eerder de verschillende gezindten samenbrengen via het openbaar onderwijs. Confessionele groepen moesten hun scholen uit eigen middelen bekostigen. Dit werd met name na de invoering van de schoolwet van 1878 een probleem. Deze wet legde aan het lager onderwijs verplichtingen op ten aanzien van gebouwen, klassengrootte en de bevoegdheid en salariëring van onderwijzers, die grote financiële consequenties hadden. De vrijheid van onderwijs leidde zo tot ongelijkheid in het onderwijs, terwijl, zo argumenteerden de orthodox-protestanten en katholieken, het belastinggeld waarmee het openbaar onderwijs gefinancierd werd ook door confessionele groepen werd opgebracht. De kiesrechtuitbreiding van 1887 en de totstandkoming van het eerste confessionele kabinet, stelden de confessionelen in staat in 1889 een wetswijziging door te voeren, die financiering van het bijzonder onderwijs onder bepaalde voorwaarden mogelijk maakte. De financiële ongelijkheid in het onderwijs werd verkleind door de kosteloosheid van het openbare onderwijs op te heffen. Kinderen van bedeelde ouders werden van betaling van een schoolbijdrage uitgezonderd. Maar confessioneel onderwijs kwam niet overal voor en vaak was het ook duurder dan openbaar onderwijs. In gevallen waarin alleen openbaar en geen confessioneel onderwijs beschikbaar was, adviseerden gereformeerde kerken en Nederlandse bisschoppen ouders hun kinderen dan maar helemaal niet naar school te sturen. Orthodoxprotestanten en katholieken voerden in de schoolstrijd gezamenlijk actie voor het bijzonder en tegen het openbaar onderwijs.

De grondwet van 1848 koppelde kiesrecht aan de census; de hoogte van de directe belastingafdracht. Hieraan lag de liberale opvatting ten grondslag dat het politieke debat het beste gevoerd kon worden door onafhankelijk denkende mensen; een onafhankelijke economische positie gold daarom als maatstaf voor het toekennen van het kiesrecht. In de praktijk betekende dit dat slechts een zeer kleine minderheid van de mannelijke Nederlandse burgers kiesrecht bezat. Over uitbreiding van het kiesrecht werd vanaf circa 1870 uitvoering gedebatteerd. Besluitvorming werd bemoeilijkt omdat hierover binnen de bestaande politieke stromingen van zowel liberalen als conservatieven uiteenlopend werd gedacht. In 1887 werden de censusbepalingen uit de grondwet geschrapt, maar het bleek moeilijk een ander sluitend criterium te vinden op basis waarvan kon worden vastgesteld wie er in aanmerking moest komen voor het kiesrecht. Het ’caoutchouc-artikel’ dat er voor in de plaats kwam verleende kiesrecht aan alle mannen die voldeden aan ’kentekenen van maatschappelijke welstand en geschiktheid’, een ’rekbare’ omschrijving. De gemeentes kregen de niet geringe opdracht deze ’geschiktheid’ vast te stellen. Door de afschaffing van de censusbepalingen kwam het kiesrecht binnen het bereik van de kleine burgerij. De politieke betekenis van de confessionelen in het parlement, en in het bijzonder van de orthodoxprotestanten onder aanvoering van hun leider Abraham Kuyper, nam hierdoor toe.

Het electoraat werd door de grondwetswijziging van 1887 verdubbeld: van ca. 12% naar ca. 24% van de mannelijke bevolking. In andere Europese landen lag dit percentage veel hoger of bestonden zelfs vormen van algemeen mannenkiesrecht. Invoering van algemeen kiesrecht betekende echter het loslaten van het klassieke liberale principe dat alleen zij die een productieve bijdrage leverden aan de maatschappij recht hadden op politieke inspraak. Het kiesrecht zou dan ook toevallen aan de verpauperde armlastigen in de steden en het plattelandsproletariaat. Een electoraat dat zich, gezien de kinderrijke gezinnen, snel vermeerderde. Groepen die zelf geen belasting betaalden zouden dan wel indirect mogen meebeslissen over de besteding ervan. Dat ging velen te ver. Progressief-liberale voorstanders meenden echter dat zonder uitbreiding van het electoraat een progressieve politiek moeilijk uitvoerbaar zou worden. Het kiesrecht zou bovendien een opvoedende werking kunnen hebben, omdat het electoraat voorgelicht moest worden. Vertegenwoordigers van de arbeidersbeweging dachten dat sociaal-economische misstanden pas werkelijk zouden verdwijnen wanneer niet alleen hun werkgevers, maar ook de arbeidersklasse zelf, politieke macht bezat. In hoeverre politieke stromingen of partijen voor wat betreft hun eigen achterban zouden profiteren van invoering van het algemeen kiesrecht was echter niet goed voorspelbaar. Uiteindelijk werd in 1896 het kiesrecht nogmaals uitgebreid, waarmee het electoraat op zo’n 50 % van de totale mannelijke bevolking kwam.

De discussie rond de uitbreiding van het kiesrecht raakte aan de ’sociale kwestie’. Hoewel de economische groei een gestage verbetering van het welvaartspeil in de lagere inkomensgroepen liet zien, kwamen daarnaast schrijnende armoede, sociale wantoestanden en drankmisbruik voor onder de armste bevolkingsgroepen. De lagere inkomensgroepen namen geen deel aan het politieke en maatschappelijke leven dat werd gedomineerd door de burgerij. Maar met name progressief liberalen voorzagen dat op den duur al deze bevolkingsgroepen toch als gelijkberechtigde in de politieke en sociaal-culturele gemeenschap opgenomen zouden moeten worden. De vraag was nu of het liberale principe dat er vanuit ging dat iemand daartoe slechts gerechtigd was op grond van de prestaties die hij leverde, de leer van de ’productieve deugd’, in deze situatie overeind kon blijven.

Onder invloed van de sociale kwestie veranderde het traditionele liberale denken over burgerschap, overheid en kiesrecht in met name progressief-liberale kring. Men kwam tot de conclusie dat een volwaardig burgerschap volgens liberale criteria voor sommige bevolkingsgroepen zonder hulp van de overheid niet te verwezenlijken was. De koppeling tussen economische zelfstandigheid en kiesrecht werd losgelaten. Iedereen diende kiesrecht te bezitten. De onafhankelijkheid van burgers moest door de overheid via sociale wetgeving bevorderd worden. De verpauperde onderklasse voor wie dit ideaalbeeld onbereikbaar was of leek, werd tegen het einde van de eeuw via een burgerlijk beschavingsoffensief een levenswijze voorgehouden overeenkomstig het liberale burgerschapsideaal. De kabinetsperiode van het progressief-liberale kabinet Pierson-Goeman Borgesius, dat in 1897 aantrad, kenmerkte zich door een indrukwekkende activiteit op het gebied van sociale wetgeving. Er kwam een Ongevallenwet, een Woningwet en er kwamen wetten ter bescherming van kinderen tegen verwaarlozing en mishandeling, de zogenoemde Kinderwetten. Het kabinet regelde ook de Wet op de Leerplicht (1901).

De wenselijkheid van verplicht lager onderwijs voor alle zes- tot twaalfjarigen was lange tijd voorwerp van publiek debat. Dat invoering van de leerplicht zowel de kinderarbeid als het schoolverzuim sterk zou kunnen terugdringen werd door niemand ontkend. Voorstanders waren de liberalen. Volgens hen was het in het belang van de maatschappelijke en economische ontwikkeling van het land dat alle kinderen een volledig lagere onderwijsprogramma zouden volgen. Met een beter opgeleide bevolking zou op termijn aan de groeiende vraag naar geschoold personeel kunnen worden voldaan. Een opgeleide en economisch zelfstandige bevolking droeg bij aan het liberale burgerschapsideaal. Uitbreiding van het kiesrecht zou dan op termijn eveneens gerealiseerd kunnen worden. Daar stond tegenover dat invoering van de leerplicht op de korte termijn voor de laagst betaalden een daling van het gezinsinkomen betekende. Het betekende ook een inbreuk op het ouderlijk gezag en op de vrijheid van ouders hun kinderen op te voeden zoals hen goeddunkt. In hoeverre een overheid hierin kon treden was voor sommige liberalen wel een vraag.

De confessionelen verklaarden zich tegen invoering van algemene leerplicht zolang financiële gelijkstelling tussen openbaar en bijzonder onderwijs niet bij wet geregeld was en de voorwaarden voor openbare en bijzondere scholen dus niet dezelfde waren. In de schoolwet van 1889 was de financiële ongelijkheid tussen openbare en bijzondere scholen weliswaar verminderd, maar aan het volgen van bijzonder onderwijs waren vaak hogere kosten verbonden. Invoering van leerplicht kon ook betekenen dat confessionele ouders hun kinderen naar een openbare school moesten sturen, omdat er in hun omgeving geen bijzonder onderwijs voorkwam. Ook confessionelen hadden moeite met de inbreuk op het ouderlijk gezag die invoering van leerplicht met zich meebracht.

De sociaal-democraten wezen erop dat de schoolwet van 1889, waarin kosteloos onderwijs werd afgeschaft, het onderwijs voor arbeiders te duur had gemaakt. In veel arbeidersgezinnen zou invoering van de leerplicht tot verhoging van de uitgaven leiden en naar alle waarschijnlijkheid tot inkomstenderving door het wegvallen van een deel van de kinderarbeid. Dergelijke gezinnen moesten gecompenseerd worden in de vorm van schoolkleding en schoolvoeding, te verstrekken door de plaatselijke overheid. Het wetsvoorstel van het kabinet Pierson-Goeman Borgesius voorzag hier niet in en dus stemden ook de drie sociaal-democratische kamerleden tegen. De Wet op de Leerplicht werd in 1901 uiteindelijk met 50 stemmen voor en 49 stemmen tegen door de Tweede Kamer aangenomen.

De kwestie van het kiesrecht en de kwestie van de overheidsfinanciering van het bijzonder onderwijs werden uiteindelijk geregeld in een historisch compromis. Voor de invoering van het algemeen kiesrecht was een grondwetswijziging nodig en dus een tweederde meerderheid in de Kamer. De orthodox-protestantse en katholieke kamerleden zetten de onderwijskwestie in om liberalen en sociaaldemocraten aan deze meerderheid te helpen. Met de onderwijspacificatie van 1917 werd zowel het algemeen kiesrecht ingevoerd als de financiële gelijkstelling van openbaar en bijzonder onderwijs geregeld. Met de invoering van het algemeen kiesrecht werd Nederland een parlementaire democratie. De financiële gelijkstelling van openbaar en bijzonder onderwijs leidde in het bijzonder onderwijs tot een forse groei van het aantal scholen.

De functie van de lagere school ontwikkelde zich gedurende de tweede helft van de negentiende eeuw voorzichtig van ’eindstation’ naar ’voorportaal’ voor het voortgezet onderwijs. Het standenonderwijs werd in de wet van 1857 weliswaar niet doorbroken, maar naast afkomst gingen ook capaciteiten tellen. In 1863 werd het voortgezet onderwijs uitgebreid met de Hogere Burgerschool (HBS). Dit schooltype moest met name kinderen afkomstig uit beter gesitueerde middengroepen bedienen, zoals het gymnasium dat deed voor de elite.

In het lager onderwijs kwam toename van het schoolbezoek vooral voor onder de minvermogenden: armenscholen in de steden konden de groei nauwelijks bijhouden. De schoolwet van 1878 beperkte de klassendeler tot veertig leerlingen. De toestroom van leerlingen leidde tot capaciteitsproblemen en wachtlijsten: er waren onvoldoende onderwijzers en klaslokalen beschikbaar. Het aantal kweekscholen werd uitgebreid van één naar drie. Het personeelstekort trachtte men verder op te lossen met hulponderwijzers die in de avonduren voor hun onderwijsakte studeerden, maar overdag lesgaven. Een hulponderwijzer was minimaal veertien jaar. Door de introductie van het vak ’nuttige handwerken’ verkregen ook onderwijzeressen een vaste positie in het lager onderwijs. Zij namen later vaak ook de laagste klassen voor hun rekening.

Schoolverzuim en wachtlijsten bij de stedelijke scholen leidden er toe dat lang niet alle kinderen een volledig lesprogramma volgden. Sommigen ontvingen maar vier of vijf jaar onderwijs, want op twaalfjarige leeftijd gold niet langer het arbeidsverbod en werden de kinderen van school gehaald. Armenscholen telden relatief ook meer achterstandskinderen met een traag leertempo. In deze situatie was het van belang de effectiviteit van het onderwijs aan deze scholen te optimaliseren.

Vanaf circa 1860 kwam er moderner lesmateriaal beschikbaar, vaak door onderwijzers en schoolopzieners zelf ontwikkeld. In de nieuwe leesboekjes was de moraliserende toon verdwenen, evenals verwijzingen naar de standenmaatschappij. De inhoud werd minder belangrijk; het ging vooral om de juiste methodiek. Via aanschouwelijk onderwijs trachtte men leerprocessen effectiever te maken. Zo werd rond 1900 in vrijwel alle scholen gebruik gemaakt van het ’leesplankje van Hoogeveen’, waarbij het lezen van woorden ondersteund werd met een afbeelding. Er kwamen ’leerleesboekjes’, die zowel voor het meer gevorderde leesonderwijs als voor het onderwijs in de zaakvakken te gebruiken waren. Daarnaast bleven de wandplaten voor aardrijkskunde, geschiedenis en kennis der natuur van belang. Het onderwijs in deze vakken bleef echter sterk gericht op het aanbrengen van overzichtskennis. De tijd ontbrak er ook vaak voor, omdat de basisvakken lezen, schrijven en rekenen voorgingen en vaak nog onvoldoende beheerst werden.

Rond 1900 gingen veel scholen naast lei en griffel ook schriften en inktpennen gebruiken. Hierdoor was de onderwijzer beter in staat overzicht te houden over de vorderingen van zijn pupillen. Het analfabetisme in Nederland werd na 1900 bijna geheel teruggedrongen. Het aanschouwelijk onderwijs impliceerde een klassikale werkvorm, waarbij het aankwam op kijken en luisteren, nazeggen en herhalen. Tucht en discipline waren voorwaarden voor dit onderwijs; elke vorm van onrust moest worden onderdrukt. Op het slaan van kinderen kwam in 1901 een wettelijke sanctie te staan. Regelmatig verzuimende leerlingen verstoorden het klassikale onderwijs omdat ze ten opzichte van de rest van de klas op achterliepen.

Moderne onderwijzers, zoals Jan Ligthart, zetten rond 1900 ook om andere redenen vraagtekens bij de klassikale aanpak. Zij bepleitten vormen van zelfwerkzaamheid. Actief bezig zijn met leerstof sloot volgens hen beter aan bij de kinderlijke aard. Ook verwachtten zij dat daardoor de kennis beter zou beklijven. Tegenstanders deden deze voorstellen echter denken aan het chaotische hoofdelijke onderwijs van vóór 1806.

De schoolwet van 1857 stelde naast de basisvakken lezen, schrijven en rekenen ook een aantal zaakvakken verplicht, evenals schoolzang. Over invulling en doel van deze vakken bestond niet altijd overeenstemming. Ten aanzien van het geschiedenisonderwijs verschilden openbaar en confessioneel onderwijs van mening over de vraag welke onderwerpen er behandeld dienden te worden en vanuit welke invalshoek dit moest gebeuren. In de lesboeken, die vanaf circa 1880 op de markt kwamen, werd de vaderlandse geschiedenis vanuit een protestants nationalistisch perspectief behandeld, met een sterk accent op de zestiende en zeventiende eeuw. Met name katholieke scholen hadden hier moeite mee.

In het kader van de schoolzang werden op openbare en protestantse scholen de liederen uit Valerius’ ’Gedenck- Clanck’ gezongen die eveneens verwezen naar het roemrijke verleden van de Nederlandse Republiek tijdens de opstand tegen Spanje en daarna. Het Wilhelmus - aanvankelijk ook weinig populair bij het katholieke volksdeel - werd aan het eind van de negentiende eeuw meer en meer een nationaal volkslied, en verwierf met name via het lager onderwijs bekendheid. Aan het eind van de eeuw werden de liederen in het algemeen meer nationalistisch en orangistisch van toon. Het lager onderwijs ging rond die tijd een belangrijke rol spelen bij de jaarlijkse viering van ’koninginnedag’. Een en ander leidde soms tot ontevredenheid bij onderwijzers, van wie een niet onaanzienlijk deel sympathiseerde met de sociaal-democraten. Ook over het esthetische of vormende dan wel het praktische doel van schoolvakken bestond niet altijd overeenstemming. Het vak vormleer diende volgens de overheid geen esthetisch doel, maar was gericht op het kunnen begrijpen en aanpassen van bouwtekeningen. Anderen wezen echter ook op de verheffende werking van vakken als kunstzinnig tekenen en literatuur juist voor arbeiderskinderen, omdat zij er van huis uit niet mee in aanraking kwamen. Vanuit meer progressieve opvattingen maakten onderwijzers echter ook bezwaar tegen sommige literaire teksten of gedichten, die in hun ogen strijdig waren met de levenssfeer van arbeiderskinderen.

De vrijheid van onderwijs en de schoolwet van 1857 maakte de oprichting van confessionele scholen mogelijk, maar niet alle ouders die deze vorm van onderwijs voor hun kinderen wensten konden hem ook betalen. Het ontstaan van het confessionele onderwijs leidde er wel toe dat openbare scholen hun vrijzinnig protestantse karakter langzamerhand wat verloren en in toenemende mate neutraal en minder godsdienstig van karakter werden.

Schoolverzuim hing vooral samen met kinderarbeid. In de landbouwgebieden doorkruiste het veldwerk de continuïteit van het lesprogramma. ’s Zomers bezocht rond 1860 zo’n 65 à 70% van de kinderen een school; ’s winters was dat 85 à 90%. Het terugdringen van dit relatieve schoolverzuim werd een taak van de gemeentes, organisaties van onderwijzers en verenigingen op het gebied van volksonderwijs, waaronder de Maatschappij tot Nut van ’t Algemeen, en de scholen zelf. Het stelselmatig hogere verzuim bij meisjes trachtten scholen terug te dringen via het vak ’nuttige handwerken’, waarbij de zelfgebreide kledingstukken mee naar huis werden gegeven. Voorwaarde was dan dat de meisjes niet alleen handwerklessen, maar ook de overige lessen bezochten. Lastiger nog dan bestrijding van het relatieve schoolverzuim, was het terugdringen van het absolute schoolverzuim van zo’n 10 à 15% van de kinderen tussen zes en twaalf jaar. Dit betrof kinderen uit de allerarmste gezinnen, die vaak het hele jaar door werkten. Het meest effectieve middel om ook deze kinderen lager onderwijs te laten volgen, was de instelling van leerplicht. Van de allerarmste kinderen gingen die van bedeelde ouders wel naar school, omdat hun ouders anders de steun verloren.

Het absolute schoolverzuim daalde tussen 1860 en 1900 van 30 naar 9%. Ook het relatieve schoolverzuim daalde sterk; omstreeks 1875 was dit minder dan 10% geworden. Ouders zorgden beter voor een regelmatige schoolgang van hun kinderen en lieten hen de school vervolgens ook daadwerkelijk afmaken. De kwaliteit van het onderwijs was na 1857 aanzienlijk verbeterd en ouders gingen het belang van onderwijs in de loop der jaren steeds meer inzien. De hogere levensstandaard van veel gezinnen maakte het schoolgaan van grote groepen kinderen ook economisch mogelijk. Onder de allerarmste beroepen als sjouwers en loonarbeiders en bij asociale gezinnen waar ouders ernstig tekortschoten in hun opvoedingstaak kwam hardnekkig schoolverzuim aan het eind van de eeuw nog wel voor.

Door de Wet op de Leerplicht (1901) werden ouders verplicht kinderen vanaf zes jaar gedurende zes aaneengesloten jaren naar school te laten gaan. In aansluiting op de praktijk stond de wet in land- en tuinbouwgebieden in de zomer zes weken ’landbouwverlof’ toe. Handhaving en controle werden opgedragen aan gemeentes, waar vaak al gemeentelijke ’commissies ter wering van het schoolverzuim’ actief waren. Door de leerplichtwet nam vooral het schoolverzuim van oudere kinderen (tussen negen en twaalf jaar) en van meisjes af. Kinderarbeid door twaalfjarigen en ouder nam na de invoering van de leerplichtwet toe. Aanmeldingen voor het vervolgonderwijs daalden. Het absolute schoolverzuim nam na 1901 nauwelijks af, omdat het percentage kinderen dat lager onderwijs volgde al erg hoog was.

Door de leerplicht werd onderwijs een recht in plaats van een voorrecht. Het was bovendien een verplichting geworden waarop de overheid actief toezicht hield. De schoolstrijd had ertoe bijgedragen dat de leerplicht in Nederland later werd ingevoerd dan in andere landen. Met het invoeren van de leerplicht nam de overheid de rol die de verlichte burgerij aan het begin van de negentiende eeuw had gespeeld in het onderwijs definitief over.