Aanwijzing Sociale Zekerheidsfraude

De noodzaak tot wijziging/aanpassing van deze aanwijzing is gelegen in:

• – de aanpassingen, die de Uitkeringsorganisatie Werknemers Verzekeringen (UWV) en de Sociale Verzekering Bank (SVB) in hun handhavingsprocessen hebben doorgevoerd, zodat minder zaken strafrechtelijk gehandhaafd zullen worden.

• – het verzoek van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) om het schadebedrag dat de grens vormt tussen bestuurlijke en strafrechtelijke handhaving te verhogen naar € 10.000,–, ten einde meer bestuursrechtelijke handhaving mogelijk te maken. Dit verzoek is een weergave van de huidige visie op de toepassing van bestuurlijke handhaving in relatie met strafrechtelijke handhaving voor specifieke situaties van sociale zekerheidsfraudes. De vormgeving van deze aanwijzing is in overeenstemming met wat het Ministerie van SZW al geruime tijd bepleit. Deze aanwijzing sluit aan bij de aanbevelingen, te weten meer bestuurlijke afdoening en bundeling van opsporingsonderzoeken bij de SIOD, uit een intern onderzoek bij het Ministerie van SZW.

• – Inwerkingtreding van de Wet OM-afdoening per 1 februari 2008;

Deze aanwijzing betreft het opsporings- en vervolgingsbeleid met betrekking tot fraude met uitkeringen, verstrekt krachtens de sociale zekerheidswetgeving. De beleidsregels voor het requireerbeleid zijn opgenomen in de bij deze aanwijzing behorende richtlijn voor strafvordering sociale zekerheidsfraude.

Voor de toepassing van deze aanwijzing is beslissend of de zaak materieel onder de omschrijving sociale zekerheidsfraude valt en doet niet ter zake ten titel van welk(e) strafbepaling(en) wordt opgespoord en vervolgd.

Deze aanwijzing is in principe niet van toepassing op de opsporing en vervolging van personen die zelf geen uitkeringsgerechtigde zijn, en die verdacht worden van het plegen van of deelneming aan een bepaalde vorm van sociale zekerheidsfraude of van het plegen van strafbare feiten, die met sociale zekerheidsfraude samenhangen.

NB: Rechtsongelijkheid en proportionaliteit.

Doordat deze aanwijzing niet van toepassing is op medeplegers of medeplichtigen – omdat aan hen geen bestuurlijke boete of maatregel kan worden opgelegd – kan een ernstige vorm van rechtsongelijkheid ontstaan. Rechtsongelijkheid in de sanctionering en de daarmede gepaard gaande gevolgen. Er kunnen zich gevallen voordoen, waarin de mededader of medeplichtige een veel strengere sanctie (in casu een strafrechtlijk i.p.v. een bestuursrechtelijke) dreigt te krijgen dan de dader zelf. Dit zal met name het geval zijn in de categorie I zaken, onder de schadegrens van € 10.000,–. Gevolg van een strafrechtelijke sanctionering is de vermelding daarvan in het justitieel documentatieregister, in tegenstelling tot een bestuurlijke sanctionering die daarin niet geregistreerd wordt. Registratie in het justitieel documentatieregister kan vèrstrekkende gevolgen hebben voor de toekomstige mogelijkheden tot werken en ontplooiing van een betrokkene.

Indien tot vervolgen is besloten, verdient het de voorkeur na te gaan of een transactie kan worden aangeboden of strafbeschikking kan worden uitgevaardigd op basis van artikel 447c of 447d i.p.v. 227a of 227b Wetboek van Strafrecht. Voorts kan het in de rede liggen bij de bepaling van de strafsoort en -maat aansluiting te zoeken bij de richtlijn voor strafvordering of – bij een nadeel onder de € 10.000,– – bij een opgelegde bestuurlijke maatregel of boete in de betreffende of een soortgelijke zaak.

Toelichting:

Aan plegers, in de hoedanigheid van niet uitkeringsgerechtigden, deelnemers en begunstigden kan in het algemeen geen bestuurlijke maatregel of boete worden opgelegd. Het strafrecht is in deze gevallen het enige handhavingsinstrument. Indien deze aanwijzing onverkort op deze categorie personen van toepassing zou zijn, zou, bij fraude met een nadeel onder de € 10.000,–, noch een bestuurlijke, noch een strafrechtelijke reactie plaatsvinden. Dat zou ongewenst zijn, nu de personen die deze bepaling regardeert zich schuldig hebben gemaakt aan (veelal: lucratieve) strafbare feiten. Deze beperking in reikwijdte kende de voorgaande richtlijnen eveneens – zij het impliciet, aldus de HR in zijn arrest van 8 juli 1998, NJ 1998, 878.

• Sociale zekerheid: uitkeringen verstrekt krachtens werknemersverzekeringen, volksverzekeringen, pensioenwetten en overige sociale voorzieningen.

• Sociale zekerheidsfraude: het verstrekken van onjuiste en/of onvolledige gegevens, dan wel het verzwijgen of niet (tijdig) verstrekken van, voor de bepaling van het recht op uitkering en de duur en hoogte van de uitkering relevante gegevens, met als gevolg dat een uitkering geheel of ten dele ten onrechte wordt verstrekt.

Toelichting:

Opsporing en vervolging zullen in het algemeen gestoeld zijn op art. 225 WvSr, de bijzondere strafbepalingen, opgenomen in de sociale zekerheidswetgeving (voor zover nog aanwezig) en de artt. 227 a en 227 b, of art. 447 c en 447 d WvSr. In een enkel geval wordt art. 326 WvSr nog wel gehanteerd.

• Nadeel: het brutobedrag dat ten onrechte ten laste van de uitvoerende instantie(s) is gekomen. Afgedragen of af te dragen loonbelasting en eventuele premies zijn derhalve in het nadeel begrepen.

• Aanzienlijk nadeel: nadeelbedrag van € 50.000,– of meer, en/of een lager bedrag in combinatie met bijzondere feiten of omstandigheden, die aanleiding zijn om tot een vervolging voor de meervoudige strafkamer te besluiten.

• Gesanctioneerde overtreding: een overtreding waarvoor een bestuurlijke maatregel of boete, dan wel een strafrechtelijke sanctie is opgelegd. De eerder opgelegde sanctie moet blijken uit een afschrift van de bestuurlijke maatregel- of boetebeschikking, en/of een uittreksel uit het justitieel documentatieregister.

• Witte fraude: fraude die blijkt of kan blijken uit de gegevensvergelijkingen tussen officiële bij wet of wettelijk voorschrift ingestelde registraties, bestanden of administraties, die zien op het inkomen en/of de inkomsten en/of het vermogen.

Toelichting:

De uitkerende instanties zijn verplicht gegevens m.b.t. inkomen, inkomsten en/of vermogen (onderling en) met de belastingdienst te vergelijken, ter vaststelling van de rechtmatigheid van de uitkeringen. Indien de instanties hun administratieve processen op orde hebben, komt witte fraude niet meer of slechts nog zeer beperkt voor, en zullen de schadebedragen laag zijn.

• Zwarte fraude: alle overige vormen van fraude m.b.t. de zaken, die onder deze aanwijzing vallen.

Opsporing en vervolging van Nederlandse sociale zekerheidsfraude in het buitenland vindt in principe plaats onder dezelfde condities als hiervoor aangegeven in deze aanwijzing, maar gelet op de omstandigheden dat dergelijke zaken veel extra tijd en energie vergen t.o.v. de zaken die zich op Nederlands grondgebied afspelen en op het immer aanwezige capaciteitsgebrek, en ten einde de beslissing hierover iets te vergemakkelijken zijn hieronder een aantal toetsings- c.q. wegingscriteria ter indicatie gegeven.

Opsporing en vervolging van sociale zekerheidsfraude in het buitenland kan o.a. aan de orde komen in de volgende gevallen (geen limitatieve opsomming):

• – Bij export van uitkeringen naar het buitenland (bijv. Kinderbijslag).

• – Bij de vermoede aanwezigheid van buitenlands vermogen.

• – Voormalig uitkeringsgerechtigden die inmiddels geremigreerd zijn naar het land van herkomst.

Ten aanzien van internationale opsporing en vervolging geldt dat aan een aantal voorwaarden zoveel mogelijk voldaan moet zijn, wil een dergelijke opsporing en vervolging opportuun geacht worden.

Het betreft de volgende voorwaarden:

• 1. De (administratieve) mogelijkheden van de uitkeringsinstantie om informatie uit het buitenland te vergaren, zijn uitgeput.

• 2. Strafrechtelijk onderzoek en sanctiemogelijkheden moeten een meerwaarde bieden ten opzichte van de administratieve mogelijkheden.

• 3. Er dient een strafrechtelijk rechtshulpverdrag te bestaan tussen Nederland en het betreffende land.

In bovenbedoelde gevallen kan in een dergelijke zaak internationale opsporing en/of vervolging worden ingesteld, mits er zich daarnaast één of meer van de hieronder vermelde omstandigheden voordoen, waarbij in ieder geval sprake dient te zijn van een aanzienlijk nadeel (zie voor definitie paragraaf 2).

Het betreft de volgende omstandigheden:

• – Feiten zijn gepleegd in georganiseerd en/of internationaal verband.

• – Ernst van de zaak.

• – Aanwijzing dat er voldoende bewijsmateriaal verkrijgbaar is in het buitenland, waaronder b.v. aantoonbaar vermogen in het buitenland.

• – De verdachte bevindt zich in Nederland.

• – De verblijfplaats van de verdachte in het buitenland is bekend.

• – Preventieve signaalfunctie.

• – De verdachte heeft een voorbeeldstatus in eigen land of Nederland.

Voor het overige zal de officier van justitie in een dergelijke zaak bij een beslissing ten aanzien van het al dan niet opstarten van internationale opsporing en vervolging steeds een afweging moeten maken met betrekking tot de volgende punten.

• 1. Het aantal, soort en intensiteit van de opsporingsmiddelen. De officier van justitie dient alvorens een internationaal opsporingsonderzoek te starten, een inschatting te maken van het aantal, de soort en de intensiteit van de in te zetten opsporingsmiddelen. Steeds moet in het oog worden gehouden dat in het buitenland aanwezige of via het buitenland te verkrijgen bewijsmiddelen extra complicerende en vertragende factoren op kunnen leveren, door het inzetten van internationale opsporingsmiddelen.

• 2. De kosten van de opsporing versus het geleden nadeel.

  De officier van justitie dient zich van tevoren goed te beraden over de kosten van de in te zetten opsporingsmiddelen. Internationale opsporing brengt extra kosten met zich mee. Men denke daarbij aan o.a. het (laten) horen van in buitenland aanwezige verdachten, het (laten) plaatsen van internationale taps, internationale signaleringen, observaties e.d.

  Daarnaast dienen de vermoedelijk te maken opsporingskosten in een redelijke verhouding te staan tot het door de gepleegde feiten veroorzaakte nadeel of het teweeg te brengen beoogd algemeen preventief effect in de samenleving.

• 3. De aanwezigheid van sociaal attachés of intermediairs (vertrouwensadvocaten) in het betrokken land, die kunnen bemiddelen bij controle of opsporingsactiviteiten.

  Indien in het land waar de opsporingshandelingen plaats dienen te vinden een sociaal attachée of een intermediar aanwezig is, zal de opsporing mogelijk op meer eenvoudige en goedkopere wijze kunnen worden uitgevoerd dan in landen waar dergelijke contacten niet aanwezig zijn. In deze gevallen is het mogelijk om een betrekkelijk eenvoudig onderzoek met minder dan een aanzienlijk nadeel toch in het buitenland te onderzoeken, d.m.v. gebruikmaking van een van de genoemde functionarissen, die dan vervolgens door een opsporingsambtenaar als getuigen gehoord moeten worden.

  Een op deze wijze opgestelde en ondertekende getuigenverklaring, aangevuld met schriftelijke bewijzen, verwerkt in het proces-verbaal, kan voldoende zijn als bewijs voor het gepleegde strafbare feit.

• 4. Of er sprake is van een onderzoek dat past in een projectafspraak, waarbij bepaalde zaken in een project centraal zijn gesteld en strafrechtelijke handhaving als bestuursondersteunende inzet is afgesproken. Een dergelijk project kan met het landelijk OM of het plaatselijk OM zijn afgesproken. Voor de weging van een dergelijk onderzoek zijn de eerdergenoemde toetsingscriteria van veel minder belang en ondergeschikt aan de afspraken, die voor het project zijn gemaakt.

Ten aanzien van de mogelijkheden tot het ontnemen van het wederrechtelijk verkregen voordeel in sociale zekerheidsfraudezaken, geldt als uitgangspunt:

Geen ontneming, tenzij....

Achterliggende gedachte hierbij is dat de uitkeringsinstanties over voldoende eigen mogelijkheden tot terugvordering, verrekening, verhaal en beslag beschikken. Het strafrecht is niet bedoeld om ten onrechte uitgekeerde gelden voor de uitkeringsinstanties terug te halen. (n.b. dit kan anders zijn indien de mogelijkheden tot terugvordering voor de uitkeringsinstantie inmiddels verjaard zijn).

Andere argumenten om niet te ontnemen betreffen het gebrek aan middelen en geld bij de verdachte om te kunnen ontnemen in dit soort zaken, alsmede het gegeven dat het onwenselijk zou zijn dat personen onder het bestaansminimum terecht zouden komen.

Afwijking van het uitgangspunt van geen ontneming, tenzij ... is eerst mogelijk in o.a. de hieronder genoemde gevallen, welke voor de officier van justitie in een zaak aanleiding kunnen zijn om een strafrechtelijk financieel onderzoek te starten en een ontneming of ontnemingsmaatregel te vorderen.

Het betreft geen limitatieve opsomming, maar het verdient aanbeveling om slechts een ontneming te overwegen nadat één of meer van de hieronder betreffende situaties of gevallen zich gelijktijdig voordoen, waarbij in ieder geval sprake moet zijn van bestaande mogelijkheden of middelen geschikt om te ontnemen, alsmede van een aanzienlijk nadeel.

Het betreft de volgende gevallen of situaties:

• – Feiten zijn gepleegd in georganiseerd en/of internationaal verband.

• – De terugvorderingsmogelijkheden van de uitkeringsinstantie zijn verjaard

• – Substantieel nadeel boven hetgeen door de uitkeringsinstantie kan worden teruggevorderd.

• – Er is aanzienlijk vermogen aanwezig (bijv. onroerend goed).

• – Eigendom van het vermogen is eenvoudig te bewijzen.

• – Vermogen bevindt zich in Nederland.

• – Aantoonbaar vermogen in het buitenland.