Regeling Uitstapprogramma’s Prostituees

Voor de uitvoering van de bepalingen die zijn opgesteld ten behoeve van het onderzoek naar de naleving van subsidievoorwaarden is het gewenst dat aan de controlerende accountant aanwijzingen worden verstrekt. In dat kader wordt door de Minister van Justitie als onderdeel in de subsidievoorwaarden een aanwijzing gegeven aan een instelling ten behoeve van diens met de controle belaste accountant in de vorm van een controleprotocol. Daarin gaat het om de reikwijdte en diepgang van het onderzoek naar de naleving van de voorschriften, verbonden aan de aanwending/besteding van de subsidie, en de rapportering daarover. De aanwijzing is onderverdeeld in:

• – een Aanwijzing controleprotocol subsidiëring, deel I - Algemeen; dit deel is in beginsel van toepassing op alle door het ministerie van Justitie verstrekte subsidies;

• – een Aanwijzing controleprotocol subsidiëring, deel II - Specifiek; dit deel is specifiek per gesubsidieerde instelling c.q. een groep van gesubsidieerde instellingen.

Het controleprotocol geeft aan welke accountantsproducten moeten worden geleverd. Mede afhankelijk van het controleobject en de gewenste zekerheid zijn drie varianten mogelijk, te weten:

• – een accountantsverklaring

• – een assurancerapport

• – een rapport van feitelijke bevindingen.

De grondslag voor een zodanige aanwijzing wordt gevonden in de Algemene wet bestuursrecht (Awb), wet Justitie subsidies alsmede in specifieke behoeften van de subsidieverstrekker.

In de Awb zijn hierover onder meer de volgende relevante aanwijzingen opgenomen.

In artikel 4:79, eerste lid, Awb is bepaald dat bij wettelijk voorschrift of bij subsidieverlening kan worden bepaald dat de in artikel 4:78, eerste lid, Awb bedoelde opdracht tevens strekt tot onderzoek van de naleving van aan de subsidie verbonden verplichtingen.

In artikel 4:79, tweede lid, AWB is bepaald dat bij toepassing van het eerste lid de opdracht vergezeld gaat van een bij of krachtens wettelijk voorschrift of bij de subsidieverlening vast te stellen aanwijzing over de reikwijdte en de intensiteit van de controle.

Artikel 4:78 AWB vermeldt bepalingen die van toepassing zijn bij het onderzoek van het financiële verslag dat door een subsidieontvanger is opgedragen aan een accountant. Onder meer is in lid 3 bepaald dat de accountant de uitslag van zijn onderzoek weergeeft in een schriftelijke verklaring omtrent de getrouwheid van het financiële verslag.

In dit hoofdstuk wordt verder een uiteenzetting gegeven van de doelstelling die beoogd wordt bij de controle van subsidies en een toelichting op de meest relevante begrippen op subsidie gebied. In de hoofdstukken 2 tot en met 4 wordt achtereenvolgens ingegaan op de bovengenoemde accountantsproducten. In hoofdstuk 5 worden nog enige bijzondere onderwerpen belicht. Tot slot is in hoofdstuk 6 een aantal bijlagen opgenomen waarin modellen voor de accountantsproducten zijn opgenomen. Benadrukt dat deze modellen nog wijziging kunnen ondergaan wat betreft de invulling van het begrip rechtmatigheid en het voldoen aan de WOPT-eisen.

Om het controleprotocol actueel te houden is voorzien in een jaarlijkse beoordeling van het protocol door het ministerie van Justitie.

De doelstelling van het onderzoek door de instellingsaccountant is het geven van een oordeel aan de subsidieverstrekker (toezichthouder) of:

• 1. De jaarrekening een getrouw beeld geeft van de grootte en de samenstelling van het vermogen van Entiteit X per ultimo 200x en van het resultaat van Entiteit X over 200x;

• 2. De subsidie rechtmatig is besteed;

• 3. De niet financiële informatie ordelijk, deugdelijk en controleerbaar is totstandgekomen.

De controle heeft voorts tot doel om zekerheid te verschaffen over specifiek door de subsidieverstrekker (toezichthouder) gewenste onderwerpen.

Voor zover niet vastgelegd in de wet- en regelgeving of algemeen bekend, worden de belangrijkste begrippen in deze paragraaf uitgewerkt.

Een accountantsverklaring wordt afgegeven bij hetzij een algemene verantwoording (jaarrekening) hetzij een specifieke verantwoording (subsidieafrekening). Een accountantsverklaring kan alleen betrekking hebben op historische financiële informatie. Bij jaarrekeningen gaat het om een getrouwe weergave van vermogen en resultaat in overeenstemming met een algemeen aanvaard verslaggevingsstelsel; bij specifieke verantwoordingen om het voldoen aan de daaraan te stellen eisen zoals vastgelegd in de desbetreffende subsidieregeling of -besluit. Voor de tekst van accountantsverklaringen zijn de Nadere Voorschriften Controle en Overige Standaarden (NV COS) 700 en 800 leidend. Het protocol moet aangeven, of naast een oordeel over de getrouwheid van vermogen en resultaat een conclusie nodig is over het voldoen aan specifieke wet- en regelgeving (rechtmatigheid). De strekking van een verklaring kan goedkeurend zijn, met een beperking, een oordeelonthouding of afkeurend. De strekking van de verklaring is afhankelijk van de uitkomst van de controle cq het onderzoek; het is niet mogelijk dat een protocol op voorhand vastlegt dat alleen goedkeurende verklaringen afgegeven mogen worden.

In de accountantsverklaring spreekt de accountant een oordeel uit of het in het jaarverslag opgenomen financiële verslag met de daarbij behorende financiële toelichtingen getrouw is en de daarin verantwoorde baten, lasten en balansmutaties rechtmatig zijn. Voorts bevat de accountantsverklaring een uitspraak over de vraag of het jaarverslag is opgesteld in overeenstemming met de verslaggevingvoorschriften en over de vraag of de in het jaarverslag opgenomen niet-financiële informatie niet strijdig is met de financiële informatie. Verwezen wordt naar COS 720, andere gegevens in stukken waarin de gecontroleerde financiële overzichten zijn opgenomen.

Het ‘Stramien voor Assurance-opdrachten’ is leidend voor controle-opdrachten die leiden tot een accountantsverklaring. Dit Stramien geeft een referentiekader ten behoeve van accountants en anderen die betrokken zijn bij assurance opdrachten, waaronder de beoogde gebruikers en de verantwoordelijke partij. De controle dient te worden uitgevoerd door een accountant als bedoeld in artikel 393, eerste lid van boek 2 van het Burgerlijk Wetboek. Buiten de als bekend veronderstelde algemene wet- en regelgeving, moet de verantwoording voldoen aan specifiek op de subsidierelatie van toepassing zijnde wet- en regelgeving. Deze specifieke regelgeving wordt vermeld in de bijlage van het specifieke deel van de Aanwijzing controleprotocol subsidiëring.

Bij de oordeelsvorming streeft de accountant naar een hoge mate van zekerheid. Indien dit begrip voor het gebruik van statistische technieken gekwantificeerd moet worden, moet uitgegaan worden van een betrouwbaarheid van 95 procent. Voor de materialiteit of goedkeuringstolerantie geldt: Een accountantsverklaring met een goedkeurende strekking impliceert dat, gegeven eerder genoemde betrouwbaarheid, de meest waarschijnlijke fout niet groter is dan één procent van die verantwoording. Als deze norm overschreden wordt, is de hieronder vermelde tabel van toepassing. Genoemde percentages zijn ontleend aan het Handboek Auditing Rijksoverheid (HARo) 2006 van het Interdepartementaal Overleg Departementale Auditdiensten (IODAD).

Voorbeelden van bepalingen die onderzocht worden in een accountantsonderzoek en derhalve onder de reikwijdte van een accountantsverklaring vallen.

• – Vaststellen dat de kosten verbonden aan hulpverlening in uitgezonderde voorzieningen niet worden toegerekend aan de subsidiabele kosten ter zake van de subsidieverstrekking door het ministerie van Justitie.

• – Vaststellen dat beloningen boven het gemiddeld jaarinkomen van een minister op voorgeschreven wijze zijn opgenomen in de financiële verslaglegging.

• – Vaststellen dat de berekening van de subsidie en de egalisatiereserve op juiste wijze heeft plaatsgevonden en op juiste wijze in de jaarrekening is verwerkt.

• – Vaststellen dat de berekening van de voorziening groot onderhoud op juiste wijze heeft plaatsgevonden en op juiste wijze in de jaarrekening is verwerkt.

• – Vaststellen dat het financiële verslag aansluit op de goedgekeurde begroting waarvoor subsidie is verleend.

• – De naleving van de Europese voorschriften inzake aanbestedingen.

Ondanks het feit dat bovenstaande voorbeelden van bepalingen onder de reikwijdte van de accountantsverklaring vallen, zullen relevante punten als attentiepunten in het controle protocol worden opgenomen indien sprake is van specifieke wet- en regelgeving.

Deze rapportagevorm is geschikt als ook andere aspecten dan alleen de getrouwheid en rechtmatigheid van de financiële informatie moeten worden getoetst en als het andere informatie dan historische financiële informatie betreft, zoals processen en systemen (financieel beheer) en gedrag (naleving van gedragsvoorschriften). Voor een assurance-rapport is COS 3000 leidend. Het kan hetzelfde zekerheidsniveau verschaffen als een accountantsverklaring, maar heeft als voordeel dat meer ruimte bestaat voor het vermelden van specifieke bevindingen. Assurance-opdrachten die leiden tot een assurancerapport moeten aan vergelijkbare kwaliteitseisen voldoen als assurance-opdrachten die leiden tot een accountantsverklaring. Dit betekent, dat het desbetreffende protocol op dezelfde wijze kan worden ingericht als bij een accountantsverklaring. Ook de strekking van een assurance-rapport kan anders dan goedkeurend zijn.

De accountant dient toereikende assurance informatie te verkrijgen waarop zijn conclusie wordt gebaseerd. Het begrip toereikend heeft twee verschillende aspecten, namelijk voldoende en geschikt. Het aspect voldoende geeft de hoeveelheid assurance informatie aan. Het aspect geschikt geeft de kwaliteit van de assurance informatie aan, dat wil zeggen de relevantie en de betrouwbaarheid. De accountant dient vast te stellen of hij toereikende assurance informatie heeft verkregen ter onderbouwing van zijn conclusie die in het assurance rapport wordt verwoord.

Het assurance rapport dient onder meer de volgende basiselementen te bevatten:

• – Een opschrift dat duidelijk aangeeft dat het rapport een assurance rapport is;

• – Een aanduiding en een beschrijving van de informatie omtrent het object van onderzoek en waar van toepassing van het object zelf;

• – Vermelding van de criteria;

• – Een samenvatting van de uitgevoerde werkzaamheden;

• – De conclusie van de accountant.

Als de informatie over het object van onderzoek betrekking heeft op een aantal aspecten kan de accountant een afzonderlijke conclusie formuleren voor elk van deze aspecten.

De controle dient te worden uitgevoerd door een accountant als bedoeld in artikel 393, eerste lid van boek 2 van het Burgerlijk Wetboek.

Het eerdergenoemde COS 3000 verwijst ook naar het zogenoemde ‘Stramien voor Assurance-opdrachten’. Dit Stramien geeft een referentiekader voor assurance opdrachten ten behoeve van accountants en anderen die betrokken zijn bij assurance opdrachten, waaronder de beoogde gebruikers en de verantwoordelijke partij. Paragraaf 37 van het Stramien geeft aan dat ten behoeve van de uitvoerbaarheid van de assurance opdracht criteria dienen te worden geformuleerd op grond waarvan de accountant het object van onderzoek kan evalueren of toetsen. De van toepassing zijnde criteria dienen door de accountant te worden beoordeeld op toepasbaarheid. Criteria zijn generiek of specifiek ontwikkeld. In het geval specifieke criteria zijn ontwikkeld, zal de accountant beoordelen of de specifiek ontwikkelde criteria toepasbaar zijn voor de doelstellingen van de beoogde gebruikers.

Benadrukt wordt dat met het oog op het te verkrijgen zekerheidsoordeel in het assurance rapport naast de criteria ook de betrouwbaarheid en de nauwkeurigheid waarmee het onderzoek moet worden uitgevoerd, aan de accountant dienen te worden kenbaar gemaakt.

Voorbeelden van bepalingen die onderzocht kunnen worden in een assurance onderzoek en zich lenen voor vermelding in een assurance rapport.

• – Vaststellen dat de gerealiseerde jaarbezetting, de gemiddelde bezetting is berekend op basis van de aantallen per kwartaal (indien zo van toepassing) en voldoet aan de gestelde normen.

• – Vaststellen dat de werkelijke kosten voor frictie/leegstand op basis van periodecijfers juist zijn berekend.

• – Vaststellen dat de wijze waarop de verzorgingskosten geadministreerd worden conform de geldende richtlijnen gebeurt, alsmede dat deze juist zijn berekend.

• – Vaststellen dat de kosten uitvoering sociaal plan (ook niet materieel) op de juiste wijze zijn opgesteld.

• – Vaststellen dat rechtsbijstand alleen wordt verleend door daartoe in artikel 13 van de Wet op de rechtsbijstand vermelde rechtsbijstandverleners rekening houdend met de vermelde uitzonderingsbepalingen.

• – Vaststellen dat de met notarissen en anderen aangegane overeenkomsten tot het verlenen van rechtsbijstand op bepaalde gebieden overeenkomen met de in het door de Staatssecretaris goedgekeurde jaarplan vermelde nadere regels.

In de situatie dat geen zekerheidsoordeel wordt verlangd, maar volstaan kan worden met een beschrijving van de feitelijke situatie is er keuzemogelijkheid om de uitkomsten van bovengenoemde onderzoeken op te nemen in een rapport van feitelijke bevindingen.

In een rapport van feitelijke bevindingen worden de onderzoeksbevindingen vermeld, zonder dat de accountant een oordeel hierover uitspreekt. Dat wordt overgelaten aan de gebruiker van het rapport. Deze rapportvorm valt onder COS 4400. Aan het gebruik van het rapport zijn beperkingen verbonden. De accountant doet verslag van zijn feitelijke bevindingen uit hoofde van specifiek overeengekomen werkzaamheden. Hij voert in deze situatie geen controle uit die leidt tot een accountantsverklaring bij een financiële verantwoording; het is geen assurance-opdracht. In het specifieke protocol moet duidelijk zijn vastgelegd, wat de aard, het tijdstip van uitvoering en de omvang van de uit te voeren werkzaamheden zijn en ook de vorm van de rapportage en de verspreidingskring.

De accountant beschrijft zijn bevindingen met daarbij de door hem aangetroffen fouten en afwijkingen. De gebruiker van de rapportage beslist op grond hiervan zelf of de subsidieontvanger voldaan heeft aan de gestelde voorwaarden. Gezien de specifieke afspraken is de rapportage uitsluitend bestemd voor de partijen waarmee de accountant de werkzaamheden is overeengekomen, omdat anderen (die niet op de hoogte zijn van het doel van de werkzaamheden) de resultaten onjuist zouden kunnen interpreteren. De Wet openbaarheid bestuur (WOB) staat deze rapportvorm niet in de weg, wel moeten enkele waarborgen worden ingebouwd. Zo moet het rapport expliciet vermelden dat het voor een beperkte kring bestemd is en moet in de opdrachtbevestiging staan dat verdere verspreiding alleen mogelijk is na schriftelijke toestemming van de accountant.

Het rapport van feitelijke bevindingen dient onder meer te bevatten:

• – identificatie van de specifieke financiële of niet-financiële informatie waarop de overeengekomen specifieke werkzaamheden toegepast zijn;

• – de beschrijving van het doel waarvoor de overeengekomen specifieke werkzaamheden zijn uitgevoerd;

• – de beschrijving van de uitgevoerde specifieke werkzaamheden;

• – de beschrijving van de feitelijke bevindingen van de accountant waaronder voldoende details van de gevonden fouten en afwijkingen;

• – de vermelding dat de verspreiding van het rapport is beperkt tot degenen met wie de uit te voeren werkzaamheden zijn overeengekomen.

In een rapport van feitelijke bevindingen worden veelal uitkomsten opgenomen over het financieel beheer. Financieel beheer is het geheel van beslissingen, handelingen en regels, die zijn bedoeld voor de sturing en beheersing van, de controle op en de verantwoording over financiële transacties en saldi waarvoor de subsidieontvanger (mede) verantwoordelijkheid draagt. Het financieel beheer dient te voldoen aan de eisen ordelijkheid en controleerbaarheid. Fouten in het financieel beheer, die ontstaan door het niet naleven van interne procedures, worden aangemerkt als onvolkomenheden in het financieel beheer (in tegenstelling tot onrechtmatige transacties). Er is onder andere sprake van een onvolkomenheid als:

• – het besluit akkoord is (juiste juridische grondslag en autorisatie door de bevoegde functionaris), maar de interne parafen voor de interne controle ontbreken.

• – de uitgave hoger is dan het maximumbedrag dat volgens de interne regels is toegestaan en die uitgave naderhand is gecorrigeerd tot het maximumbedrag.

De bovengenoemde eisen ordelijkheid en controleerbaarheid kunnen als volgt worden toegelicht.

Het onderzoek dient te worden uitgevoerd door een accountant als bedoeld in artikel 393, eerste lid van boek 2 van het Burgerlijk Wetboek.

Conform COS 4400 paragraaf 9 dient de accountant er zeker van te zijn dat er met de vertegenwoordigers van de entiteit en, in het algemeen, met de belanghebbenden die een exemplaar van het rapport met de feitelijke bevindingen zullen ontvangen, duidelijk overeenstemming bestaat over de overeengekomen werkzaamheden en de voorwaarden van de opdracht. De onderwerpen die onder meer aan de orde komen zijn:

• – De aard van de opdracht met inbegrip van het gegeven dat de werkzaamheden niet worden uitgevoerd in het kader van een controle- of een beoordelingsopdracht en dat derhalve geen zekerheid wordt verstrekt.

• – De omschreven doelstelling van de opdracht.

• – De aanduiding van de financiële informatie waarop de overeengekomen specifieke werkzaamheden uitgevoerd zullen worden.

• – De aard, de tijdsfasering en de omvang van de uit te voeren specifieke werkzaamheden.

• – De te verwachten vorm van het rapport van feitelijke bevindingen.

• – Beperkingen in de verspreiding van het rapport met de feitelijke bevindingen.

Onderstaand zijn voorbeelden van bepalingen vermeld die onderzocht worden en zich lenen voor vermelding in een rapport van feitelijke bevindingen.

• – De toereikendheid in het algemeen van de opzet, het bestaan en de werking van de administratieve organisatie met betrekking tot verantwoording van productie eenheden op basis waarvan subsidiering plaatsvindt.

• – De naleving van het voorschrift Informatiebeveiliging Rijksoverheid en de richtlijnen en werkinstructies voor de met de uitvoering belaste medewerkers en de tijdige aanpassing daarvan als gevolg van wijzigingen in wet- en regelgeving.

• – De werking van de procedures voor het registreren van de gegevens die bepalend zijn voor de subsidieverstrekking door of vanwege het ministerie van Justitie.

• – De opzet, het bestaan en de werking van de procedures voor het verlenen en vaststellen van de door de gesubsidieerde instelling verstrekte bijdragen aan derden, voor zover de verstrekte bijdragen worden gefinancierd door het ministerie van Justitie.

• – De werking van de procedures voor het verlenen van toevoegingen en vaststellen van declaraties op basis van de Wet op de rechtsbijstand.

• – De onderzoeksbevindingen met betrekking tot beheersing van specifieke projecten.

• – Het naleven van artikel 44 zesde lid, van de Wet op de Jeugdzorg (Beleidsinformatie) betreffende de opzet en de werking van de informatieverzameling en -verwerking van de gegevens.

• – Het treffen van een regeling voor de behandeling van klachten, met inachtneming van hetgeen hieromtrent is bepaald in van toepassing zijnde wet- en regelgeving.

• – De ordelijke, deugdelijke en controleerbare totstandkoming van de niet-financiële informatie.

In het specifieke deel van het protocol moet een duidelijke keuze worden gemaakt voor het gewenste product of de gewenste producten. Deze keuze is enerzijds afhankelijk van het object van onderzoek en anderzijds van de gewenste mate van zekerheid.

Staat het verkrijgen van assurance door de accountant centraal, dan moet gekozen worden voor een accountantsverklaring of een assurance-rapport. Een verklaring is alleen mogelijk als sprake is van historische financiële informatie. Bij andere informatie dan historische financiële informatie (bijvoorbeeld: aantallen) of bij andere aspecten dan alleen de getrouwheid en rechtmatigheid van de financiële informatie is een assurance-rapport op zijn plaats.

Als de bevindingen van de accountant belangrijker zijn dan het krijgen van assurance en de rapportage alleen bestemd is voor een beperkte kring, dan kan een rapport van feitelijke bevindingen een goede keuze zijn. Een accountantsverklaring biedt zekerheid, maar is niet bedoeld voor het vermelden van alle onderzoeksbevindingen. Rapportering vindt eerst plaats bij fouten in de verantwoording die de aangegeven toleranties overschrijden. Eventueel kan ook voor een combinatie van een assurance-rapport en een rapport van feitelijke bevindingen worden gekozen, als een combinatie van zekerheid en bevindingen wenselijk is, uiteraard met inachtneming van voor elk produkt zijn eigen bepalingen.

Het ministerie van Justitie kan reviews bij de externe accountant van de gesubsidieerde instelling laten uitvoeren teneinde na te gaan of de accountantscontrole voldoende en geschikt voor het oordeel alsmede met inachtneming van het controleprotocol is uitgevoerd. Voor een uitgebreide toelichting wordt verwezen naar bijlage 7 van het Handboek Auditing Rijksoverheid, reviews van de departementale auditdienst ten aanzien van instellingsaccountants. Voorts is van belang de brief van het ministerie van Financiën zoals vastgelegd in kamer stuk 28779 nummer 1.

Aan: Opdrachtgever

ACCOUNTANTSVERKLARING

Verklaring betreffende de jaarrekening

Wij hebben de (in dit verslag/rapport opgenomen) jaarrekening 2008 van ... (naam entiteit) te ... (statutaire vestigingsplaats) bestaande uit de balans per ... 2008 en de exploitatierekening over 2008 met de toelichting gecontroleerd.

Aan: Opdrachtgever ABC

ASSURANCE-RAPPORT

Afgegeven ten behoeve van Opdrachtgever ABC

Aan: Opdrachtgever

RAPPORT VAN FEITELIJKE BEVINDINGEN INZAKE ...............

Wij hebben met betrekking tot ... een aantal specifieke werkzaamheden verricht, zoals omschreven in ... Deze rapportage bevat de uitkomsten van onze werkzaamheden.

Onderstaand wordt een opsomming gegeven van algemene wet- en regelgeving die betrekking heeft op de subsidierelatie. Algemene van toepassing zijnde relevante regelgeving hoeft hierbij niet genoemd te worden. Voor wat betreft de specifieke regelgeving, deze wordt vermeld in de bijlage van het specifieke deel van de Aanwijzing controleprotocol subsidiëring.