Regeling vaststelling Aanwijzingen voor subsidieverstrekking

Eerste lid

Deze aanwijzingen vloeien voort uit het uniforme kader voor een eenvoudiger uitvoering en beheer van subsidies (Kamerstukken II 2008/09, 31 865, nr. 5).

Aangezien de aanwijzingen betrekking hebben op ‘het verstrekken van subsidies’, hebben deze betekenis zowel voor de regelingen op grond waarvan de subsidies worden verstrekt (en voor de daarop gebaseerde beschikkingen), als voor het financieel beheer en de uitvoering van verstrekte subsidies. Onder ‘regelingen’ vallen in dit kader, conform de betekenis die daaraan wordt toegekend op grond van de Aanwijzingen voor de regelgeving1 , niet alleen alle algemeen verbindende voorschriften inzake subsidieverstrekking (wetten, algemene maatregelen van bestuur en ministeriële regelingen), maar eveneens beleidsregels en interne regels die betrekking hebben op subsidieverstrekking. Daarnaast gelden de aanwijzingen voor de totstandkoming en de inhoud van afzonderlijke subsidiebeschikkingen in geval een wettelijk voorschrift inzake het verstrekken van de subsidie ontbreekt. Als voorbeeld kunnen genoemd worden subsidies die worden verstrekt in afwachting van een wettelijk voorschrift (zie artikel 4:23, derde lid, onder a, Algemene wet bestuursrecht, hierna: Awb) en zogeheten ‘incidentele’ subsidies (zie artikel 4:23, derde lid, onder d, Awb). Tot slot hebben de aanwijzingen ook betekenis voor de uitvoeringspraktijk inzake en het financieel beheer van subsidieverstrekking, o.a. op het terrein van het tegengaan van misbruik en oneigenlijk gebruik.

Door de beperking tot subsidies die onder ministeriële verantwoordelijkheid worden verstrekt, met andere woorden subsidies van de centrale overheid (de rijkssubsidies), geldt de verplichting tot het volgen van deze aanwijzingen niet voor de subsidies van de decentrale overheden en zelfstandige bestuursorganen. Zie echter ook de aanwijzingen 2 en 3.

Tweede lid

Om zo helder mogelijk aan te geven in hoeverre de aanwijzingen voor subsidieverstrekking dienen te worden toegepast in relatie tot de in artikel 4:21, tweede, derde en vierde lid, Awb opgenomen bepalingen inzake het niet dan wel van overeenkomstige toepassing zijn van de subsidietitel van de Awb op bepaalde subsidies, is gekozen voor zelfstandig uitgeschreven bepalingen in plaats van verwijzingen naar de in genoemd artikel van de Awb opgenomen bepalingen ter zake. Met betrekking tot de in onderdeel a genoemde aanspraken of verplichtingen ingevolge de belastingwetten, de Wet financiering sociale verzekeringen en de Zorgverzekeringswet is bepaald dat deze niet onder de reikwijdte van deze aanwijzingen vallen. Wat betreft de in onderdeel b genoemde uitkeringen op grond van een wettelijk voorschrift dat voorziet in verstrekking aan publiekrechtelijke rechtspersonen (zogenoemde specifieke uitkeringen), geldt eveneens dat deze aanwijzingen daarop niet van toepassing zijn. Met betrekking tot de bekostiging van het onderwijs en onderzoek geldt op grond van onderdeel c dat de aanwijzingen niet van toepassing zijn op de reguliere bekostiging van onderwijs en onderzoek op grond van de onderwijswetgeving. Aanvullende subsidies voor specifiek omschreven doelen die naast de reguliere bekostiging worden toegekend aan onderwijs- en onderzoeksinstellingen, vallen wel onder de reikwijdte van de aanwijzingen.

Als zelfstandige bestuursorganen subsidies verstrekken op grond van een aan hen opgedragen taak of toegekende bevoegdheid van de rijksoverheid, zijn de aanwijzingen ook van toepassing op subsidieverstrekking door die bestuursorganen indien de betreffende minister dat heeft voorgeschreven op grond van een hem toekomende wettelijke bevoegdheid. Daar waar momenteel een dergelijk voorschrift en/of de wettelijke bevoegdheid daartoe ontbreekt, zal daarin in principe alsnog worden voorzien. Overigens wordt opgemerkt dat ook indien een verplichte toepassing voor een zelfstandig bestuursorgaan nog niet geldt, het uit een oogpunt van uniformiteit en vereenvoudiging aanbeveling verdient om deze aanwijzingen na te leven. Zie ook aanwijzing 3.

Deze aanwijzingen kunnen andere participanten in het proces van totstandkoming en verstrekken van subsidies (zoals decentrale overheden, adviescolleges, zelfstandige bestuursorganen die geen voorschrift inzake het naleven van deze aanwijzingen van de minister hebben, organen van de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie en ook de Tweede Kamer) niet binden. De lasten van subsidies worden echter niet alleen veroorzaakt door het Rijk, maar ook door medeoverheden. Toepassing van het subsidiekader op alle subsidies, dus ook op die van de medeoverheden kan mogelijk tot aanzienlijke extra lastenbesparingen leiden vanwege de grote aantallen subsidieverleningen. Daarom verdient het aanbeveling dat ook die participanten met de aanwijzingen rekening houden. Daarbij wordt er op gewezen dat overleg met decentrale overheden over een gezamenlijke aanpak bij de vereenvoudiging van subsidieverstrekking door de centrale overheid en van decentrale overheden nuttig kan zijn. Inmiddels heeft overleg met de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) er al toe geleid dat een model Algemene subsidieverordening is ontwikkeld, gebaseerd op het rijksbrede uniform subsidiekader.

Bij subsidies vanuit Europese fondsen zullen de daarvoor geldende Europese voorschriften moeten worden nageleefd. Uiteraard moet dan worden uitgegaan van de voorschriften die voor de subsidie en met name inzake de verantwoording door de subsidieontvanger, zijn opgesteld door de Europese instantie die de gelden (mede) ter beschikking heeft gesteld. Voor zover geen van de aanwijzingen afwijkende Europese voorschriften gelden en de aanwijzingen dus zonder conflict met en aanvullend op Europese voorschriften kunnen worden toegepast, dient dat ook te gebeuren.

In gevallen waarin sprake is van een subsidie die is aan te merken als staatssteun zijn er drie wegen om de subsidie toch met inachtneming van de Europeesrechtelijke verplichtingen te kunnen verlenen. De subsidie kan ten eerste worden gemeld aan Brussel met verzoek om deze aan te merken als goedgekeurde staatssteun. De andere twee mogelijkheden zijn het verstrekken van de subsidie met inachtneming van hetzij een vrijstellingsverordening of -beschikking hetzij een de-minimisverordening (zie ook aanwijzing 11). Uiteraard zal dan de vormgeving van de subsidie zodanig moeten zijn dat deze in overeenstemming is met de ter zake geldende Europese voorschriften. Onder omstandigheden zou het volgen van een of meer aanwijzingen in de weg kunnen staan aan het verkrijgen van goedkeuring van de Commissie van de Europese Gemeenschappen voor die staatssteun, dan wel aan het verstrekken van die staatssteun met toepassing van een vrijstellingsverordening of -beschikking of een de-minimisverordening. Alsdan blijft toepassing van dergelijke aanwijzingen achterwege zodat de subsidie in overeenstemming met de Europese vereisten verstrekt kan worden.

De aanwijzingen hebben voor de in aanwijzing 3 genoemde personen en diensten bindende kracht. Er kunnen zich echter uitzonderlijke gevallen voordoen waarin toepassing van een aanwijzing uit een oogpunt van goede regelgeving of goed bestuur niet tot aanvaardbare resultaten leidt. Daartoe is in de onderhavige aanwijzing een geclausuleerde afwijkingsmogelijkheid opgenomen.

De Minister van Financiën heeft, als verantwoordelijke voor het rijksbrede uniforme subsidiekader, de taak om erop toe te zien dat van deze mogelijkheid zeer terughoudend en gemotiveerd gebruik wordt gemaakt. Voor zelfstandige bestuursorganen waarvoor de betrokken minister op grond van een wettelijke bevoegdheid heeft bepaald dat deze aanwijzingen ook door hen dienen te worden nageleefd, geldt dat over een eventuele afwijking eerst wordt overlegd met de desbetreffende bewindspersoon en dat vervolgens door deze laatste zonodig wordt overlegd met de minister van Financiën.

Indien in het overleg met de Minister van Financiën over de noodzaak tot afwijking verschil van inzicht bestaat, wordt dit besproken in de ministerraad, waarna de desbetreffende bewindspersoon een beslissing neemt met inachtneming van het gevoelen van de ministerraad. Afwijkingen zullen overigens centraal worden verzameld, zodat bij de toekomstige evaluatie van de werking van de aanwijzingen een overzicht beschikbaar is.

Een afwijking van de aanwijzingen waarmee de Minister van Financiën kan instemmen, geldt de uitzondering op de ingevolge aanwijzing 11 verplichte toepassing van een de minimisverordening bij als staatsteun te kwalificeren subsidies aan visserij- en primaire landbouwondernemingen. Gelet op het lage steunplafond dat voor aan dergelijke ondernemingen verstrekte subsidies wordt gehanteerd (€ 30 000 respectievelijk € 7 500 in plaats van het algemene plafond van € 200 000), wordt voor dergelijke subsidies, indien de aanvrager van de subsidie dat verzoekt, niet de eis gesteld dat deze met toepassing van de minimisverordeningen worden verleend.

Kenmerkend voor subsidies van minder dan € 25 000 is dat een vast bedrag (lump sum) wordt verstrekt en dat de subsidieontvanger achteraf in beginsel geen verantwoording hoeft af te leggen aan de subsidieverstrekker (zie aanwijzing 9, onderdeel b).

Het bedrag van € 25 000 moet worden gerelateerd aan de subsidiebeschikking (de direct gegeven vaststellingsbeschikking dan wel de verleningsbeschikking). Indien een beschikking voorziet in vier jaarlijkse betalingen van € 20 000, dan bedraagt de subsidie € 80 000 en is toepassing van aanwijzing 7 daarop niet verplicht. Wordt er echter gedurende vier jaar elk jaar een afzonderlijke beschikking gegeven van € 20 000, dan is toepassing van aanwijzing 7 wel verplicht.

Een subsidie kan worden verstrekt na afloop van of voorafgaand aan de subsidiabele activiteiten. Indien de subsidie na afloop van de subsidiabele activiteiten worden verstrekt moet rekening gehouden worden met het stimulerend effect van de subsidieregeling. In verband met subsidies waarop EU-regelgeving van toepassing is van belang te vermelden dat op grond van Europese jurisprudentie slechts sprake is van een stimulerend effect indien er vooraf contact is geweest tussen subsidieontvanger en subsidieverlener en er volledige zekerheid bij de subsidieontvanger bestaat dat ze de subsidie daadwerkelijk achteraf zal ontvangen. Dan kan onderdeel a worden toegepast en worden de bewijsstukken van de activiteiten direct met de aanvraag meegestuurd. In dit geval kan ook gevraagd worden om opgave van het totaal van de kosten. Dit kan van belang zijn voor subsidies waarvoor maximaal toegestane EU-steunpercentages gelden die niet overschreden mogen worden.

Ook indien de activiteiten nog niet hebben plaatsgevonden, kan onderdeel a worden toegepast. De toepassing is dan onder meer afhankelijk van een risicoafweging vooraf door de subsidieverstrekker, omdat na de vaststelling geen verantwoording meer mag worden gevraagd. Dit onderdeel kan bijvoorbeeld worden toegepast wanneer het risico laag wordt ingeschat. Controle na de vaststelling is mogelijk en kan in situaties zoals beschreven in art 4:49 Awb tot terugvordering leiden.

Bij toepassing van onderdeel b wordt in de subsidiebeschikking vermeld wanneer de gesubsidieerde activiteiten moeten zijn verricht. De subsidie wordt vervolgens, uiterlijk na verloop van een in de beschikking aan te geven termijn na de datum waarop de activiteiten moeten zijn verricht, ambtshalve vastgesteld door de subsidieverstrekker. De subsidieontvanger hoeft dus geen aanvraag voor subsidievaststelling aan de hand van een verantwoording te doen. De ambtshalve vaststelling kan al vóór het verstrijken van de termijn plaatsvinden, bijvoorbeeld als het vanuit een oogpunt van een efficiënte werkwijze wenselijk wordt geacht dat dergelijke vaststellingsbeschikkingen op een vaste datum worden genomen. Voorts zal ook van een eerdere vaststelling sprake kunnen zijn indien na een melding als bedoeld in aanwijzing 8, onder a, wordt vastgesteld of als, indien er niet gemeld is, na een verantwoording als bedoeld in aanwijzing 8, onder b, een vaststelling op nihil plaatsvindt (zie hierna bij aanwijzing 8).

Uiteraard laten deze aanwijzingen onverlet, dat (ingevolge artikel 4:47 Awb) een ambtshalve beschikking ook rechtstreeks op een subsidieregeling (dus zonder dat daartoe een aanvraag hoeft te worden gedaan) kan berusten.

In het derde lid is voor alle duidelijkheid expliciet verwoord dat onder omstandigheden ook voor hogere subsidies dan die tot € 25 000 het meest eenvoudige arrangement kan worden toegepast. Het zal daarbij gaan om subsidies waarbij, gelet op de geringe risico’s (bij voorbeeld vanwege de bekendheid van of ervaring met de subsidieontvanger in het verleden), volstaan kan worden met een directe vaststelling van de subsidie dan wel met het verlenen, gevolgd door een ambtshalve vaststelling.

Er wordt voorzien in een meldingsplicht van de subsidieontvanger. Zodra het aannemelijk is dat de gesubsidieerde activiteiten niet geheel, niet tijdig of niet volgens alle daaraan verbonden verplichtingen zullen worden verricht, moet de subsidieontvanger dit zo snel mogelijk melden bij de verstrekkende instantie. In dat geval zal de subsidie lager of op nihil worden vastgesteld of zullen nadere afspraken worden gemaakt over het aanpassen van de verplichtingen, bijvoorbeeld het geven van meer tijd voor de uitvoering van de activiteiten. Bij het niet voldoen aan deze meldingsplicht kan, indien dat achteraf mocht blijken, met toepassing van artikel 4:49 Awb alsnog de subsidievaststelling worden ingetrokken omdat de ontvanger wist en behoorde te weten dat de vaststelling onjuist was. Een op nihil stellen van de subsidies en dus terugvordering inclusief wettelijke rente van het hele subsidiebedrag kan in een dergelijk geval proportioneel worden geacht, omdat de ontvanger dan, door niet te melden, misbruik maakte van de high trust, die ten grondslag ligt aan het subsidiekader.

Voor de volledigheid wordt opgemerkt dat de meldingsplicht uiteraard niet geldt voor wijzigingen waarmee de subsidieverlener op verzoek van de ontvanger eerder heeft ingestemd.

Aan de subsidieontvanger dient voorts de verplichting te worden opgelegd om, als de subsidieverstrekker dat vraagt, aan te tonen dat de gesubsidieerde activiteiten zijn uitgevoerd en dat aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen is voldaan. De subsidieverstrekker zal slechts steekproefsgewijs van deze bevoegdheid gebruik maken. Het begrip ‘aantonen’ houdt in dat meer gevraagd wordt dan ‘aannemelijk maken’. Het bestuursorgaan dient ervan overtuigd te zijn dat daadwerkelijk uitvoering is gegeven aan de activiteiten en dat is voldaan aan de verplichtingen. Daarbij moet vooraf in de beschikking of de regeling door de subsidieverstrekker al zijn aangegeven op welke manieren het aantonen van het verricht zijn van de prestatie dan wel het voldaan hebben aan de verplichtingen kan gebeuren: door het overleggen van een factuur, een congresprogramma, e.d. Eventueel voert de subsidieverstrekker ter plekke een controle uit. De afweging of hiertoe wordt overgegaan geschiedt op basis van risicoanalyse. Wanneer in een dergelijk geval, waarin dus niet gemeld is, niet kan worden aangetoond dat de gesubsidieerde activiteiten voldoende zijn uitgevoerd of dat aan alle aan de subsidie verbonden verplichtingen is voldaan, zal in de regel de subsidie op nihil worden vastgesteld. Zoals eerder vermeld kan een op nihil stellen van de subsidies en dus terugvordering inclusief wettelijke rente van het hele subsidiebedrag in een dergelijk geval proportioneel worden geacht.

De onderdelen a en b van het eerste lid betreffen twee in de Awb geregelde ‘facultatieve’ verplichtingen (dat wil zeggen, verplichtingen die het bestuursorgaan naar keuze kan toepassen), die zich niet verhouden met de principes inzake de beperking van administratieve lasten die ten grondslag liggen aan aanwijzing 7 ten aanzien van subsidies tot € 25 000. Voor het hier gebruikte begrip ‘uitgaven en inkomsten’ is aangesloten bij de terminologie zoals deze in de Awb gebruikt wordt. Daarmee wordt hetzelfde bedoeld als de in veel subsidieregelingen voorkomende andere begrippen, zoals ‘kosten en opbrengsten’ en ‘lasten en baten’. In het vervolg van deze aanwijzingen zullen steeds alleen de – bedrijfseconomisch juistere – begrippen ‘kosten en opbrengsten’ worden gebruikt, waarvoor dan echter ook steeds gelezen mag worden ‘uitgaven en inkomsten’ of ‘lasten en baten’.

Het niet opnemen van de twee in de Awb geregelde ‘facultatieve’ verplichtingen bij de verstrekking van subsidies lager dan € 25 000, laat overigens de algemene administratieverplichting van het Burgerlijk Wetboek in artikel 2:10 lid 1 (voor rechtspersonen) en artikel 3:15a (voor ondernemingen en vrije beroepsbeoefenaren) en de daaraan gekoppelde algemene bewaarplicht onverlet. Zie de toelichting bij aanwijzing 11. Ook het vragen van een door een accountant opgesteld stuk wordt bij subsidies lager dan € 25 000 niet als verplichting opgelegd (eerste lid, onderdeel c), aangezien de kosten hiervan kunnen leiden tot disproportionele lasten. Onder een door een accountant opgesteld stuk wordt elk product van een accountant begrepen. Naast de goedkeurende verklaring en het rapport van bevindingen, valt ook te denken aan het zogenoemde ‘assurance-rapport’. Dit is een door een accountant opgesteld rapport met conclusies, dat aanvullende zekerheid biedt over de niet-financiële informatie op basis waarvan de subsidie wordt bepaald.

In het tweede lid wordt uitgesloten dat er bij subsidies tot € 25 000 tussentijdse voortgangsverslagen kunnen worden verlangd.

Afdeling 4.2.8 Awb, een facultatieve afdeling, bevat voor subsidies die per boekjaar worden verstrekt aan rechtspersonen ter bekostiging van hun structurele activiteiten een uitgeschreven regeling. Daarin zijn o.a. verantwoordingsverplichtingen opgenomen die niet stroken met de uitgangspunten die ingevolge deze aanwijzingen gelden voor kleine subsidies. Daarom wordt van de mogelijkheid om de gehele afdeling van toepassing te verklaren geen gebruik gemaakt. Afzonderlijke bepalingen uit afdeling 4.2.8 Awb kunnen worden voorgeschreven indien deze niet in strijd zijn met de aanwijzingen voor de subsidieverstrekking.

Subsidies kunnen leiden tot staatssteun als bedoeld in artikel 87 en 88 EG-Verdrag. Dat is alleen aan de orde indien het gaat om subsidies die verstrekt worden aan ondernemers ten behoeve van hun economische activiteiten (dus niet bij subsidies aan burgers, en ook niet bij subsidies aan instellingen, verenigingen en stichtingen als deze geen economische activiteiten uitvoeren). Als sprake is van staatssteun gelden Europese regels die leiden tot extra voorwaarden en daarmee administratieve lasten. Deze aanwijzing strekt ertoe om ook staatssteunsubsidies zo eenvoudig mogelijk te kunnen verstrekken. Door het toepassen van de de-minimisverordeningen wordt de ruimte die de Europese Commissie biedt om subsidies lastenarm te verstrekken optimaal benut.

Een staatssteunsubsidie dient in beginsel gemeld te worden bij de Europese Commissie, die vervolgens kan goedkeuren dat de subsidie - onder voorwaarden en binnen bepaalde grenzen - toch ten uitvoer kan worden gelegd. Veelal wordt een financiële verantwoording door de subsidieontvanger gevraagd om inzicht te geven in de werkelijk gemaakte kosten door de subsidieontvanger (om zeker te stellen dat het subsidiebedrag niet boven de toegestane steun uitkomt). Hierdoor is het niet altijd mogelijk om in de gevallen van goedgekeurde steun de aanwijzingen 7 tot en met 10 onverkort toe te passen, aangezien daarin uitdrukkelijk wordt bepaald dat wordt afgezien van een financiële verantwoording.

Op de meldingsplicht bij de Europese Commissie bestaat een uitzondering. Er hoeft niet bij de Europese Commissie gemeld te worden indien de subsidie voldoet aan één van de de-minimisverordeningen (de algemene verordening en de specifiek voor de landbouw geldende verordeningen2 of aan een vrijstellingsverordening (al dan niet opgenomen in de Algemene Groepsvrijstellingsverordening3 of de beschikking van de Europese Commissie in verband met compensatie van diensten van algemeen economisch belang4 . De de-minimisverordeningen hebben betrekking op steun die zo gering is dat deze niet van invloed is op het handelsverkeer tussen lidstaten. Dergelijke steunmaatregelen hoeven niet te worden aangemeld indien zij de in deze verordeningen opgenomen steunplafonds niet te boven gaat. Het steunplafond is het maximale bedrag aan steun dat een ondernemer in drie jaren mag ontvangen zonder dat sprake is van een noodzaak om de subsidie aan de Europese Commissie te goedkeuring voor te leggen. De steunplafonds5 mogen over een periode van drie jaar niet overschreden worden. Het gaat daarbij om het totaal van alle door de betrokken subsidieontvanger ontvangen overheidssubsidies (Rijk en decentrale overheden).

De subsidieverstrekker dient uiteraard in alle gevallen waarin Europese regels van toepassing zijn de nodige maatregelen te nemen om te waarborgen dat die regels (hetzij op het gebied van goedgekeurde staatssteun, hetzij op het gebied van de eventueel toegepaste de-minimis- of groepsvrijstellingsverordeningen) worden nageleefd. Daarom zal ook als een subsidie als de-minimissteun wordt verleend, door de subsidieverstrekker worden gewezen op de mogelijkheid dat de Europese Commissie naderhand – naar aanleiding van een klacht of in het kader van een controle – nog informatie opvraagt over de aanwending van de subsidie. De subsidieontvanger zal daarbij worden geattendeerd op de mogelijkheid dat de Europese Commissie onrechtmatige steun nog gedurende tien jaar na de verlening daarvan kan terugvorderen en in dat kader door tussenkomst van de subsidieverstrekker kan vragen om documenten waarmee kan worden aangetoond dat de subsidie aan de gesubsidieerde activiteiten is besteed. Dit gebeurt dan op grond van de algemene administratie- en bewaarverplichting die ingevolge het Burgerlijk Wetboek gelden voor ondernemers (zie de toelichting op aanwijzing 9).

Gelet op deze uitgangspunten is ervoor gekozen om toepassing van een de-minimisverordening dwingend voor te schrijven voor subsidies tot € 25 000. Dit uiteraard voor zover mogelijk, dat wil zeggen voor zover het steunplafond daaraan niet in de weg staat. Voorts wordt verwezen naar de in de toelichting op aanwijzing 6 vermelde uitzondering op de verplichte toepassing van de de-minimisverordening voor subsidieverstrekkingen aan visserijondernemingen en primaire landbouwondernemingen.

Om de lasten die een verplichte toepassing van de de-minimisverordening meebrengt voor de subsidieontvanger en de subsidieverstrekker zo laag mogelijk te houden, zal een standaard de-minimisverklaring worden ontwikkeld, die rijksbreed kan worden toegepast.

In het tweede lid is voorzien in een bepaling dat de verplichte toepassing van een de-minimisverordening niet geldt indien een subsidie(regeling) die voldoet aan de aanwijzingen voor subsidies tot € 25 000 door de Commissie is goedgekeurd of indien een dergelijke subsidie met toepassing van een vrijstellingsverordening kan worden verstrekt. In zulke gevallen behoeft de subsidie niet als de-minimis te worden verstrekt, maar kan deze als goedgekeurde of vrijgestelde steun worden verstrekt.

Kenmerkend voor subsidies van € 25 000 tot € 125 000 is dat een vast bedrag (lump sum) of een vast bedrag per prestatie-eenheid wordt verstrekt. Daarbij moet de subsidieontvanger standaard aantonen dat de activiteiten waarvoor de subsidie is verleend, zijn uitgevoerd. De verantwoording geschiedt over de uitgevoerde activiteiten (bijvoorbeeld een congres of onderzoeksrapport) of over een vooraf bepaalde meetbare prestatie-eenheid (bijvoorbeeld het aantal bezoekers). Daarbij zal vooraf door de subsidieverstrekker al moeten zijn aangegeven op welke manieren het aantonen kan plaatsvinden. Er kunnen daarbij verschillende stukken worden gebruikt, zoals bestuurs- en activiteitenverslagen, een managementverklaring of andere bewijsstukken (bijvoorbeeld een publicatie). Op basis van een risicoanalyse kan de subsidieverstrekker besluiten om een controle ter plekke uit te voeren. Er wordt geen bijkomende financiële verantwoording en geen door een accountant opgesteld stuk gevraagd (zie aanwijzing 13, eerste lid, in samenhang met aanwijzing 9, eerste lid). Wanneer niet kan worden aangetoond dat de gesubsidieerde activiteiten voldoende zijn uitgevoerd of dat voldoende aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen is voldaan, zal de subsidie op een lager bedrag of op nihil worden vastgesteld.

In gevallen waarin duidelijk wordt dat de activiteiten waarvoor de subsidie is verleend niet of niet geheel, niet tijdig dan wel niet (geheel) volgens de aan de subsidie verbonden verplichtingen uitgevoerd zullen worden, is, net als bij subsidies tot € 25 000, voorzien in een meldingsplicht van de subsidieontvanger.

Ingevolge het derde lid, dat overeenkomt met het derde lid van aanwijzing 7, is het duidelijk dat ook bij subsidies die meer dan € 125 000 bedragen een eenvoudiger arrangement kan worden toegepast Het zal daarbij gaan om subsidies waarbij, gelet op de geringe risico’s (bij voorbeeld vanwege de bekendheid van of ervaring met de subsidieontvanger in het verleden), volstaan kan worden met een lastenarmer arrangement.

De verplichtingen die ingevolge aanwijzing 13 niet aan een subsidie worden verbonden, komen overeen met de in aanwijzing 9 voor subsidies tot € 25 000 uitgesloten verplichtingen. Deze op grond van de Awb facultatief op te leggen verplichtingen worden, vanwege de relatief hoge kosten daarvan, ook bij subsidies tussen € 25 000 en € 125 000 niet aan de subsidie verbonden. Op grond van aanwijzing 12 geldt wel de verplichting dat de activiteiten (dus niet de kosten en opbrengsten) verantwoord worden. Er wordt evenmin een door een accountant opgesteld stuk gevraagd. Aanwijzing 9, eerste lid, onderdeel a, inzake het verbod om een administratieplicht op te leggen of om overlegging van de administratie te vragen, vindt geen toepassing als er in het kader van de subsidie wordt gevraagd om een verklaring inzake werkelijke kosten en opbrengsten. Om een dergelijke werkelijke verklaring te kunnen controleren is het noodzakelijk dat kan worden teruggevallen op een administratie. Ten aanzien van niet-ondernemers kan het daarom nodig zijn de bevoegdheid te hebben om een administratieplicht op te leggen.

Indien met de uitvoering van de gesubsidieerde activiteiten meer dan 12 maanden is gemoeid, mag, anders dan bij subsidies lager dan € 25 000 (zie aanwijzing 9, tweede lid), een tussentijds voortgangsverslag worden gevraagd, maar niet vaker dan één keer per periode van 12 maanden. Bij een uitvoeringsduur van subsidiabele activiteiten van bij voorbeeld 19 maanden, mag dan maximaal een maal een voortgangsverslag worden gevraagd (bij voorbeeld over de eerste 12 maanden). Daarnaast is er dan alleen nog ruimte voor de eindverantwoording, inhoudende dat de subsidieontvanger dient aan te tonen dat de activiteiten zijn uitgevoerd.

Zie de toelichting op de overeenkomstige aanwijzing 10.

Soms blijkt het niet mogelijk om vooraf de kosten en opbrengsten van de prestatie realistisch te begroten. Dat kan bijvoorbeeld het geval zijn bij innovatieve activiteiten, als er nog geen standaard voor de daarmee samenhangende kosten en opbrengsten voorhanden is. In dergelijke gevallen is het mogelijk om af te rekenen op basis van een opgave van de totale werkelijke kosten en opbrengsten. De afrekening vindt plaats op basis van een verklaring van de subsidieontvanger over de totaal gerealiseerde kosten en opbrengsten. Bij toepassing van deze variant komt een afzonderlijke prestatieverantwoording te vervallen; een verklaring zoals omschreven in het tweede lid van aanwijzing 15, volstaat.

De opgave van de gerealiseerde kosten en opbrengsten vormt de grondslag voor de berekening van het subsidiebedrag. Hierdoor worden detaildiscussies over onderliggende financiële posten voorkomen. Indien de subsidiabele kosten, na aftrek van de gerealiseerde opbrengsten (inclusief gerealiseerde bijdragen van derden) en de gerealiseerde eigen bijdrage, lager zijn dan begroot wordt de subsidie lager vastgesteld, tenzij rekening dient te worden gehouden met een in de van toepassing zijnde regelgeving geboden mogelijkheid tot het vormen van een egalisatiereserve. Indien de subsidiabele kosten hoger uitvallen dan begroot, wordt ten hoogste het verleende subsidiebedrag uitgekeerd. Steekproefsgewijs kan de subsidieverstrekker de opgegeven totalen controleren.

In het eerste lid wordt ook voor de subsidies van € 125 000 of meer voorzien in een meldingsplicht. Deze meldingsplicht is nodig omdat op grond van het tweede lid niet langer mag worden gevraagd om tussentijdse voortgangsverslagen (bij langer lopende subsidies) en omdat de bevoorschottingssystematiek is vereenvoudigd zie aanwijzing 18).

Zie voor het tweede lid de toelichting op het gelijkluidende tweede lid van aanwijzing 13.

Voor de volledigheid wordt opgemerkt dat waar dat op basis van een risicoanalyse mogelijk wordt geacht, toepassing van een eenvoudiger arrangement, te weten dat van hoofdstuk 2 – voor subsidies van minder dan € 25 000 – dan wel dat van hoofdstuk 3 – voor subsidies van € 25 000 tot € 125 000 –, tot de mogelijkheden behoort. Verwezen wordt naar (de toelichting op) artikel 7, derde lid, onderscheidenlijk artikel 12, derde lid.

De subsidieverstrekker dient de beschikking voor subsidieverlening en subsidievaststelling binnen de gestelde maximumtermijn te geven. De genoemde termijnen dienen te worden opgenomen in de subsidieregelgeving, en vormen daarmee een invulling van de ‘redelijke termijn’ die de Awb als algemene termijn voor beslissingen van de overheid voorschrijft. Voor afzonderlijke subsidiebeschikkingen – in geval een wettelijk voorschrift inzake het verstrekken van de subsidie ontbreekt – gelden de termijnen als een richtlijn. Uiteraard verdient het uit een oogpunt van voortvarend bestuur aanbeveling om waar mogelijk kortere termijnen te hanteren. Dit geldt zeker voor de termijnen die worden gehanteerd bij beschikkingen waarvoor een wettelijk voorschrift ontbreekt. Indien de subsidieverstrekker het in zo'n geval niet uitgesloten acht dat hantering van de in aanwijzing 16 genoemde termijnen de toetsing door de rechter niet zou doorstaan (omdat de termijn in het specifieke geval niet als ‘redelijk’ zou zijn te kwalificeren), staat niets hem in de weg om een kortere termijn te bepalen. Indien een beschikking niet binnen de termijn kan worden gegeven, deelt de subsidieverstrekker dit aan de aanvrager mede en noemt hij daarbij een zo kort mogelijke termijn waarbinnen de beschikking wel tegemoet kan worden gezien (artikel 4:14 van de Awb).Daarnaast kan de subsidieverstrekker in de toekomst ook een dwangsom opgelegd krijgen bij niet tijdig beslissen. Op 1 oktober 2009 is de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen6 in werking getreden. Op grond van het bepaalde in deze wet kan de subsidieverstrekker een dwangsom opgelegd krijgen (van ten hoogste € 1 260) indien een beschikking op aanvraag niet op tijd is gegeven. De ambtshalve vaststellingsbeschikking valt overigens, net als andere ambtshalve beschikkingen, niet onder de dwangsomregeling van de Wet dwangsom.

Bij de termijnen die in de aanwijzingen zijn opgenomen geldt uiteraard dat deze op basis van de Awb worden opgeschort met de duur van een eventuele reactietermijn voor de aanvrager c.q. subsidieontvanger voor het aanleveren van door de subsidieverstrekker gevraagde extra informatie.

Gekozen is voor een drietal termijnen; 13, 22 of 40 weken. De termijn van 13 weken is van toepassing op standaardsituaties. Op basis van de subsidiepraktijk kan in een aantal gevallen de langere termijn van 22 weken worden toegepast. Voor wat betreft de termijn voor verlening van een subsidie geldt de standaardregel van 13 weken. In geval van EU-cofinanciering, inschakeling van een commissie en nadere controle7 heeft de subsidieverstrekker meer tijd nodig om een verleningsbeschikking af te kunnen geven en kan de termijn van maximaal 22 weken worden toegepast. In uitzonderlijke gevallen (als de toekenning afhankelijk is van internationale werkzaamheden) bedraagt de termijn maximaal 40 weken. Wat betreft de termijn voor directe vaststelling (aanwijzing 7, onderdeel a) geldt de standaardregel van 13 weken. In de overige gevallen, wanneer de subsidie wordt vastgesteld op basis van een uitgevoerde activiteit of wanneer er sprake is van vaststelling op basis van een kostenverantwoording is gekozen voor de maximale termijn van 22 weken. Hier wordt rekening gehouden met het feit dat in de realiteit van de uitvoering voor het vaststellen van de uitgevoerde activiteiten in sommige gevallen een (steekproefsgewijze) verantwoording en/ of extra controle noodzakelijk is.

Voor de subsidieaanvrager is er een maximale termijn van 13 weken opgenomen voor het aanvragen van een vaststellingsbeschikking. Er kan echter voorzien worden, hetzij in de regeling, hetzij in de beschikking, in een afwijkende termijn. Daardoor is het mogelijk om, indien dat noodzakelijk is, een langere termijn vast te stellen. Dat zal met name spelen in gevallen waarin de verantwoording van de subsidie plaatsvindt in de jaarrekening of gezamenlijk met andere subsidies volgens het Single Information Single Audit principe.

In onderstaand schema is aangegeven welke termijnen voor de subsidieverstrekker en de subsidieaanvrager gelden voor de verschillende situaties:

Overzicht standaardtermijnen

Voorschotten worden automatisch (ambtshalve) verstrekt volgens het in de subsidieregeling of de verleningsbeschikking opgenomen bevoorschottingsritme. De subsidieaanvrager hoeft geen aanvra(a)g(en) voor bevoorschotting in te dienen (de bevoorschottingsbeschikking wordt ambtshalve gegeven op het moment van de verleningsbeschikking) of tussentijdse overzichten van prestaties of kosten en opbrengsten te overleggen. De subsidieontvanger is verplicht te melden indien er omstandigheden zijn die van invloed zijn op de hoogte van het verleende bedrag. De subsidieverstrekker kan vervolgens, indien nodig door een wijziging van de verleningsbeschikking het bevoorschottingsritme en de hoogte van de voorschotten aanpassen. Na vaststelling van de subsidie wordt het resterende bedrag (het vastgestelde bedrag verminderd met de verleende voorschotten), uitgekeerd aan de subsidieontvanger.

In schema zien de regels voor bevoorschotting er als volgt uit:

Een veelgebruikte methode voor de bepaling van de omvang van het subsidiebedrag is de berekening van de (gedeeltelijke) bijdrage aan de werkelijke kosten van subsidiabele activiteiten. Hierbij is een belangrijke basis voor de financiering/subsidie (kostengrondslag) de inzet van personeel. De subsidieontvanger moet zich dan verantwoorden over het aantal subsidiabele uren en de totstandkoming van de uurtarieven. Dit brengt hoge lasten met zich mee. Vooral de verschillende uitgangspunten en definities per subsidie ten aanzien van de berekening van de uurtarieven leggen een grote (lasten)druk op de administratieve systemen van subsidieontvangers.

Forfaitaire elementen zijn een hulpmiddel om de bepaling van de subsidiabele kosten, en daarmee van het subsidiebedrag, te vereenvoudigen en te uniformeren. Voorbeelden van forfaitaire elementen zijn: de urenbasis, het uurtarief voor kosten van eigen arbeid (niet zijnde loonkosten) en het uurtarief voor categorieën van loonkosten. Een belangrijke basis voor het vaststellen en verder uitwerken van forfaitaire elementen is de Handleiding Overheidstarieven.

Inleiding

Om misbruik8 tegen te gaan en de rechtmatigheid van subsidies op artikelniveau te borgen wordt een sluitend systeem van eigen verantwoordelijkheid, (steekproefsgewijze) verantwoording, risicogerichte controle en een actieve en consistente aanpak van misbruik geïntroduceerd (zie figuur a). Een uitwerking van de verschillende uitgangspunten en randvoorwaarden bij het tegengaan van misbruik zal worden opgenomen in een leidraad om misbruik tegen te gaan. Departementen zijn vrij om als ze dat nodig achten bovenop dit beleid aanvullende maatregelen te treffen en sancties te ontwikkelen. Eventuele ervaringen worden meegenomen in de evaluatie waarbij de toereikendheid van het beschikbare sanctie-instrumentarium expliciet zal worden bezien.

Figuur a Tegengaan misbruik in subsidieproces

Toelichting figuur

Bij het opstellen van de regeling (I), is er aandacht voor (uitvoerings-)risico’s en het formuleren van heldere en controleerbare voorwaarden. De subsidieaanvragen (II) die op basis van de regeling worden ingediend zullen kritisch worden beoordeeld. Als op basis van objectieve gronden de risico’s van een subsidieaanvraag hoog worden ingeschat is het mogelijk een nadere controle uit te voeren, de aanvrager bij de verantwoording intensiever te controleren of de subsidie preventief te weigeren. De uitvoering (III) van de subsidie wordt gekenschetst door meer vertrouwen in de subsidieontvanger en minder lasten (o.a. minder tussenrapportages, steekproefsgewijze verantwoording bij kleine subsidies). Daartegenover staat meer verantwoordelijkheid voor de subsidieontvanger, die verplicht wordt te melden wanneer zaken anders lopen dan vooraf afgesproken (meldingsplicht). Bij de (steekproefsgewijze) verantwoording (IV) beoordeelt de subsidieverstrekker of deze voldoet aan de door de subsidieverstrekker gestelde voorwaarden. Eventueel vindt er een administratieve of fysieke controle plaats. Deze controle (V) richt zich op risicogroepen. Dit zal betekenen dat bij sommige regelingen en doelgroepen met een hoger risicoprofiel de controle wordt geïntensiveerd, terwijl bij subsidieontvangers met een lager risico juist het tegenovergestelde het geval is. Wanneer misbruik wordt geconstateerd zal dit consequent leiden tot sancties (VI). Het sanctie-instrumentarium is uitgebreid met de mogelijkheid tot het vorderen van wettelijke rente. Ook wordt met de introductie van een departementale registratie van misbruik (VII) een veel beter inzicht verkregen in de mate van misbruik en risicogroepen. Deze informatie wordt ingezet bij de risicoanalyses bij de totstandkoming van nieuwe regelingen en kan een rol spelen bij de beoordeling van toekomstige aanvragen; de (steekproefsgewijze) verantwoording en eventuele controles en bij evaluatie (VIII) van subsidieregelingen.

Risicoanalyse bij de totstandkoming van een subsidieregeling (aanwijzing 20.1)

De eerste randvoorwaarde houdt in dat mogelijke risico’s bij de totstandkoming van de subsidieregeling in beeld worden gebracht, worden afgewogen en dat hierop wordt geanticipeerd. Deze risicoanalyse wordt schriftelijk vastgelegd. Bij deze risicoanalyse zijn aspecten ten aanzien van de voorwaarden, de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid, de organisatie van controle en handhaving en sanctiemogelijkheden binnen een subsidieregeling relevant. Bij de risicoanalyse kunnen onder meer de doelgroep van subsidieontvangers, het type regeling en de hoogte van het subsidiebedrag in beschouwing worden genomen.

Uiteraard speelt risicoanalyse, net als in de huidige situatie, ook een rol bij de afweging voorafgaand aan de subsidieverlening en in het uitvoeringsproces.

Risicobeheer is primair een verantwoordelijkheid van het (subsidieverlenende) departement (of uitvoeringsinstantie) en dient dus in de lijn (beleidsafdeling) belegd te worden. De departementale auditdiensten en directies Financieel Economische Zaken vervullen, aan de voorkant van het proces, een adviesrol ten aanzien van deze risico-inschatting en de controleaspecten.

Controle (aanwijzing 20.2)

Een tweede voorwaarde is dat de subsidieverstrekker altijd beoordeelt of de (steekproefsgewijze) verantwoording voldoet aan de voorwaarden die hieraan zijn gesteld. Op basis van risicoanalyses voert de subsidieverstrekker eventueel aanvullende administratieve of fysieke controles uit.

Controle heeft tot doel het verkrijgen van een redelijke mate van zekerheid dat de subsidievoorwaarden zijn nageleefd. Waar de risicogeoriënteerde controle zich op richt is dan ook afhankelijk van de voorwaarden die aan een subsidie worden gesteld. Als deze voorwaarden gericht zijn op het behalen van een prestatie dan richt de controle zich op de vraag of deze prestatie wel of niet is geleverd. De uitkomsten van de verantwoording en/of controle kunnen er toe leiden dat de subsidie niet of slechts gedeeltelijk wordt uitgekeerd of dat de subsidie wordt teruggevorderd met wettelijke rente.

De aandacht in de controle verschuift naar de risicogebieden en -groepen, en naar de uitzonderingen. Bij de risicoanalyse kunnen onder meer de doelgroep van subsidieontvangers, het type regeling en de hoogte van het subsidiebedrag in beschouwing worden genomen.

Actieve en consistente handhaving (aanwijzing 20.3)

Een derde randvoorwaarde is dat actief en consistent wordt opgetreden wanneer het vertrouwen wordt beschaamd. De volgende sanctiemogelijkheden zijn hiervoor beschikbaar:

• a. preventief weigeren van een (toekomstige) subsidie;

• b. de subsidie lager of op nihil vaststellen;

• c. terugvorderen van de subsidie inclusief wettelijke rente; en

• d. in geval van valsheid in geschrifte, aangifte bij openbaar ministerie.

Gedurende het subsidieproces (aanvraag, uitvoering, verantwoording en controle) zal hierover worden gecommuniceerd richting de subsidieontvanger.

Er wordt vooralsnog vanuit gegaan dat dit instrumentarium (waaronder de punitieve component hiervan) misbruik op een toereikende wijze zal tegengaan. Bij de evaluatie zal deze toereikendheid nadrukkelijk worden bezien, ondermeer op basis van de registratie van misbruik.

Registratie misbruik (aanwijzing 20.4)

Een vierde voorwaarde is dat subsidieontvangers die misbruik maken van de subsidie departementaal worden geregistreerd. Deze registratie kan input geven voor de risicoanalyse die ten grondslag ligt aan een subsidieregeling of een individuele subsidietoekenning. Zonodig kan een volgende aanvraag van dezelfde ontvanger preventief worden geweigerd op basis van artikel 4:35 Awb. Dit zal van geval tot geval worden bezien. Daarnaast kan de registratie gebruikt worden bij de risicoafweging ten aanzien van de steekproefsgewijze verantwoording en controle. Ten slotte biedt de registratie op departementaal niveau inzicht in de aard en omvang van misbruik. Deze informatie kan gebruikt worden bij het ontwerpen en bijstellen van subsidieregelingen.

Daar waar sancties worden opgelegd, wordt het volgende vastgelegd:

• 1. beschrijving van het misbruik, het betreffende subsidiebedrag en welke eindbegunstigden het betreft; en

• 2. de vervolgstappen (sancties) die naar aanleiding van het misbruik zijn genomen.

In eerste instantie dienen deze zaken vastgelegd te worden in het individuele subsidiedossier. Tevens dient het mogelijk zijn om de informatie integraal, ‘over de subsidiedossiers heen’ te genereren. Op het verwerken van een persoonsgegeven9 is de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp) van toepassing. De organisatie van de registratie, en de daarmee samenhangende bescherming van de persoonsgegevens zijn de verantwoordelijkheid van het departement.

Evaluatie (aanwijzing 20.5)

Een vijfde randvoorwaarde is een periodieke evaluatie van subsidieregelingen. Hierbij wordt ook gekeken naar eventueel oneigenlijk gebruik van de subsidieregeling en de verbeterpunten die blijken uit de registratie van het misbruik.

Borging rechtmatigheid

In algemene zin moeten de beheersprocessen van het departement leiden tot de uitkomst in de financiële verantwoording dat aan rechtmatigheidseisen is voldaan, met inachtneming van de geldende betrouwbaarheids- en nauwkeurigheidseisen op artikelniveau. Het subsidiebeheer moet daarbij van kwalitatief goed niveau zijn. Daarbij zijn de bepalingen van dit subsidiekader leidend. Als bijvoorbeeld in de subsidieregeling is opgenomen dat bij bedragen tot € 25 000 «verlenen is vaststellen», is dat bij het controlebeleid het uitgangspunt. Zekerheid ten aanzien van de uitgaven en beheer wordt slechts verlangd ten aanzien van eisen die in wet- en regelgeving zijn opgenomen. Indien de regeling minimale eisen stelt, betekent dit ook toetsing aan deze minimale eisen. In het kader van beleid om misbruik te voorkomen worden dan nog steekproeven getrokken en eventueel sancties opgelegd.

De met de controle van het jaarverslag van het ministerie belaste accountant zal vaststellen aan welke eisen het toezicht door de directie moet voldoen wil de betrokken accountant daarop kunnen steunen voor diens oordeel over de rechtmatigheid van de subsidiestromen. Dat betekent eigenlijk dat de accountant dus een vertaling maakt van dit deel van het financieel beheer naar zekerheid over de gelden op artikelniveau, inclusief een vertaling van de betrouwbaarheids- en nauwkeurigheidseisen. Deze vertaling is een kwalitatief afwegingsproces, waarbij uiteindelijk de rechtmatigheid op artikelniveau moet zijn geborgd. Hierbij worden, mede met het oog op de doelmatigheid, het totaal van de subsidieuitgaven en de risico-inschattingen binnen een artikel in aanmerking genomen. Als de (Rijks)auditdienst van mening is dat het subsidiebeheer niet toereikend is zal dat aanleiding zijn tot extra werkzaamheden (bijvoorbeeld steekproeven). Het is raadzaam de inrichting van het subsidiebeheer vooraf af te stemmen met de (Rijks)auditdienst om problemen achteraf, zoals tekortkomingen in financieel beheer, onrechtmatigheden of aanvullende informatievragen naar het veld, te voorkomen.