Richtlijnen aanmelding en afhandeling fiscale delicten, douane- en toeslagendelicten (Richtlijnen AAFD)

Alle handhavingsinspanningen zijn gericht op de naleving van wet- en regelgeving en het bevorderen van compliant gedrag. Hiertoe zijn diverse handhavinginstrumenten beschikbaar, waaronder het strafrecht. De inzet van bestuursrecht of strafrecht wordt bepaald aan de hand van de vraag welk instrument het meest efficiënt en effectief is.

Zo zal het strafrecht worden ingezet ter correctie van die gevallen waarin sprake is van flagrante schendingen van de rechtsorde, waardoor grote schade aan de belangen van burger en staat kunnen ontstaan. Het strafrecht is daarbij onderdeel van de totale handhavingsketen. Maar het strafrecht dient een breder doel. De meerwaarde van het strafrecht zit ook in de normstellende en normbevestigende werking ervan en het preventieve effect dat ervan uitgaat. Door het strafrecht als integraal onderdeel van de handhaving in te zetten kan het benut worden om als totale keten proactief op te treden en brede maatschappelijke effecten te sorteren.

In lijn met deze koers zal het strafrecht steeds meer worden ingezet ter ondersteuning van en in wisselwerking met het toezicht om zo de rechtshandhaving te stimuleren en compliance te bevorderen.

De Richtlijnen AAFD zijn geschreven om de inzet van het strafrecht te concentreren op die zaken die een maatschappelijk effect hebben (bijvoorbeeld gevallen waarin de rechtsorde in ernstige mate is geschokt). Deze richtlijnen leiden er dus toe dat de fiscale, douane en/of toeslagenfraudezaken met minder of geen maatschappelijk effect vaker bestuurlijk zullen worden afgedaan. In deze richtlijnen wordt, op grond van de omvang van het fiscaal nadeel, aangegeven of in beginsel voor bestuurlijke - dan wel strafrechtelijke afdoening wordt gekozen. Afhankelijk van de in hoofdstuk 5 beschreven aspecten wordt in het tripartiete overleg (TPO) besloten welke afdoening voor een concrete zaak is aangewezen.

Van de richtlijnen kan worden afgeweken in geval van bestuursondersteunende inzet van het strafrecht. Hierbij valt te denken aan bijzondere acties van de Belastingdienst, gericht op specifieke groepen belanghebbenden en specifieke acties met betrekking tot bepaalde delicten, bijvoorbeeld de omissiedelicten. Over zulke acties maakt de Belastingdienst vooraf afspraken met het Openbaar Ministerie om de handhavingsinspanningen op elkaar af te stemmen.

Bij de douanedelicten ontbreekt veelal de mogelijkheid om een bestuurlijke boete op te leggen. Daardoor bestaat er bij douanedelicten vaak uitsluitend de keuze tussen een strafbeschikking of het voorleggen aan de strafrechter. Voor deze douanedelicten gelden specifieke richtlijnen voor de strafbeschikking. Deze zijn te vinden in het Handboek Douane van het Ministerie van Financiën.

De Richtlijnen AAFD beschrijven welke fiscale douanedelicten voor strafrechtelijke vervolging in aanmerking kunnen komen. De aanpak van niet-douane delicten, de zogenaamde VGEM-delicten (delicten op het gebied van veiligheid, gezondheid, economie en milieu) wordt geregeld in het handboek VGEM.

Hiermee wordt gedoeld op situaties waarin verdachte regionaal of landelijk een maatschappelijk aansprekende/bekende persoon is. Verder zou gedacht kunnen worden aan personen die een openbaar ambt bekleden (burgemeesters, wethouders of politieke vertegenwoordigers) of aan personen die beroepsmatig invloed hebben op het handelen van derden of op de financiële integriteit van geldstromen (rechters, advocaten, adviseurs, notarissen, bankiers, effectenhandelaars). Er dient een relatie te zijn tussen de status en het gepleegde strafbare feit. Tevens moet het gaan om de actuele status ten tijde van de beslissing in het TPO. Als sprake is van samenloop tussen de aspecten ‘status verdachte’ als adviseur en ‘medewerking adviseur’ dan kan slechts één aspect worden meegewogen.

Er is sprake van recidive indien de verdachte reeds eerder in de afgelopen vijf jaar wegens een fiscaal, toeslagen- of douanedelict, dan wel een financieel (niet-belastingdienst gerelateerd) delict is veroordeeld, aan hem ter zake van een dergelijk delict een strafbeschikking is opgelegd die daadwerkelijk is geëffectueerd of hij een vergrijpboete heeft gekregen. Het gaat daarbij om de tijd tussen het onherroepelijk worden van de sanctie en de vermoedelijke datum van het plegen van het nieuwe strafbare feit.

Het opleggen van een bestuurlijke boete is geen adequaat alternatief voor het strafrecht indien deze boete, anders dan door verjaring, niet geïnd kan worden. Dit aspect moet daarom meewegen bij de beslissing of een zaak strafrechtelijk aangepakt moet worden. Strafrechtelijke aanpak zal vooral geïndiceerd zijn bij een verdachte die zich heeft ingespannen om verhaal onmogelijk te maken.

Vanuit de gedachte dat de rechtsorde meer zal zijn geschokt indien naast fiscale fraude of fraude met toeslagen ook andere delicten zijn gepleegd, wordt de combinatie van fiscale – of toeslagenfraude, economische – en commune delicten meegewogen bij de beoordeling of een zaak strafrechtelijk dient te worden aangepakt. Hierbij wordt gedacht aan een breed scala van economische – en commune delicten die de wetgever strafbaar heeft gesteld om andere rechtsbelangen te beschermen. Voorbeelden zijn de delicten die betrekking hebben op steekpenningen, omkoping, faillissementsfraude, verduistering, onttrekking aan het beslag, bedreiging personen/ambtenaren, handel in drugs, aantasting van het milieu, niet naleven ID-plicht (werken met illegalen), uitbuiting en de zogenaamde VGEM-delicten op het rechtsgebied van de douane. Ook de deelname aan een criminele organisatie valt hieronder.

Er is géén sprake van combinatie van art. 69 AWR met art. 225 WvSr als er valse facturen ten behoeve van de aangifte worden overgelegd. Maar wél als er bij boekencontrole valse facturen in de administratie aangetroffen worden.

Dit aspect is van groot belang, omdat het gaat om een situatie waarin het vertrouwen van de overheid wordt misbruikt. Een reden te meer om dit misbruik aan te pakken is dat de Belastingdienst adviseurs en douane-expediteurs faciliteiten toekent. Om te voorkomen dat te lichtvaardig wordt geoordeeld dat er sprake van dit aspect is moet door de Belastingdienst onderbouwd worden op grond van welke aanwijzingen hij van mening is dat de adviseur, deskundige derde of douane-expediteur van de fraude op de hoogte was én daar zijn medewerking aan heeft verleend. Als sprake is van samenloop tussen de aspecten ‘status verdachte’ als adviseur en ‘medewerking adviseur’ dan kan slechts één aspect worden meegewogen.

Strafrechtelijk optreden kan wenselijk zijn om de gestelde norm te handhaven of om een norm te bevestigen. Met een evenwichtige rechtshandhaving wordt gedoeld op rechtshandhaving in het kader van normhandhaving of normbevestiging met het oog op grotere achterliggende te beschermen rechtsbelangen. Bijvoorbeeld in het geval dat fiscale-, toeslagen- dan wel douanefraude maatschappelijke gevolgen heeft, zoals gevaar voor de volksgezondheid of veiligheid of aantasting van de integriteit van het financiële verkeer. Verder kan hierbij ook worden gedacht aan de mate waarin onschuldige of naïeve burgers worden geschaad (piramidespelen of uitbuiting van werknemers). Ook zal van dit aspect sprake zijn als de fraude ertoe leidt dat verdachte een concurrentievoordeel behaalt ten opzichte van fiscaal integere personen of de fraude een olievlekwerking binnen een branche heeft. Hierbij wordt ook rekening gehouden met het belang van de openbaarheid. In sommige gevallen moet in het openbaar verantwoording worden afgelegd van gepleegde strafbare feiten.

Het aspect ‘evenwichtige rechtshandhaving’ kan ook een rol spelen in situaties waarin ‘gewone’ strafvervolging als een te zwaar middel wordt beschouwd en de strafbeschikking die wordt uitgevaardigd door het Bestuur van ‘s Rijksbelastingen te licht is. In een dergelijk geval kan

worden overwogen om de strafbeschikking te laten uitvaardigen door het openbaar ministerie. Op termijn wordt het namelijk mogelijk om aan een dergelijke strafbeschikking het ondergaan van een taakstraf als sanctie4te verbinden. Dit is niet mogelijk wanneer de strafbeschikking, zoals gewoonlijk het geval zal zijn, wordt uitgevaardigd door het Bestuur van ‘s Rijksbelastingen.

Fiscale fraude en fraude met toeslagen kan in het merendeel van de gevallen met een bestuurlijke boete worden bestraft. Dit geldt echter niet voor het gros van de douanezaken. In dergelijke gevallen zal dus eerder moeten worden gekozen voor een strafrechtelijke afhandeling. Dat is ook het geval wanneer een (mede)dader niet met een bestuurlijke boete kan worden gestraft terwijl het wel wenselijk is om deze dader een sanctie op te leggen.

Het kan voorkomen dat de bij de controle vastgestelde feiten en omstandigheden, die op zich een redelijk vermoeden van schuld aan een strafbaar feit opleveren, nog onvoldoende grond opleveren voor bestuurlijke afdoening. In dat geval kan het met het oog op een wenselijk geachte strafrechtelijke waarheidsvinding, met toepassing van opsporingsbevoegdheden nader strafrechtelijk onderzoek te verrichten naar die feiten en omstandigheden.

In sommige Categorie II-zaken is te voorzien dat een strafrechtelijk onderzoek dermate lang zal duren, dat het in het kader van een evenwichtige rechtsbedeling beter is een bestuurlijke boete op te leggen. Verder zal handhaving door middel van een bestuurlijke boete een adequate wijze van sanctioneren zijn als de verdachte een rechtspersoon is die over voldoende middelen beschikt om een dergelijke sanctie te voldoen. Gelet op het belang van openbaarheid van een strafrechtelijke vervolging alsmede de rechtsgelijkheid zal een dergelijke beslissing altijd worden gemotiveerd.