§ 1. Algemene bepalingen
Aanwijzing 1
Deze aanwijzingen worden in acht genomen door de ministers en staatssecretarissen
en de onder hun gezagsbereik werkzame personen.
Toelichting:
Deze aanwijzingen zijn in verband met het beperkte gezagsbereik van de ministers
uitsluitend van toepassing op personen die werkzaam zijn onder (volledige) ministeriële
verantwoordelijkheid. De aanwijzingen gelden dus, gelet op de bijzondere positie in
het staatsbestel van de desbetreffende ambtsdragers, organen en colleges, niet voor
rechters, ambtenaren als bedoeld in artikel 1 van het Ambtenarenreglement Staten-Generaal, ambtenaren die werkzaam zijn bij het bureau van de Nationale ombudsman, bij de Raad
van State, bij de Algemene Rekenkamer of ten behoeve van adviescolleges als bedoeld
in de Kaderwet adviescolleges. De aanwijzingen gelden voorts niet voor personen die werkzaam zijn bij decentrale
overheden en zelfstandige bestuursorganen.
Aanwijzing 2
In deze aanwijzingen wordt verstaan onder:
-
a.
de Staten-Generaal: de beide kamers der Staten-Generaal of commissies uit die kamers;
-
b.
kamerlid: lid van een van beide kamers der Staten-Generaal;
-
c.
de minister: de minister wie het aangaat en in voorkomende gevallen de staatssecretaris wie het
aangaat;
-
d.
ambtenaren: personen die werkzaam zijn onder het gezagsbereik van een minister.
Toelichting:
Onderdeel d: Aan het begrip ’ambtenaren’ wordt in deze aanwijzingen een ruime betekenis
toegekend. Het gaat hierbij om alle personen die vallen onder het gezagsbereik van
een minister. Daarbij gaat het niet alleen om ambtenaren die werkzaam zijn voor de
ministers en de staatssecretarissen of voor een van de onder hen ressorterende ambten,
instellingen of diensten. Onder het gezagsbereik van een minister of staatssecretaris
vallen bij voorbeeld ook militaire ambtenaren, de als regeringscommissarissen aangestelde
personen, medewerkers van de planbureau’s, medewerkers van de belastingdienst en leden
van het openbaar ministerie. Deze aanwijzingen gelden voorts ook voor de interim-manager
of de ’ingehuurde’ externe adviseur die ingevolge een privaatrechtelijke overeenkomst
(detacheringsovereenkomst, overeenkomst inzake uitzendarbeid e.d.) in ondergeschiktheid
voor een minister werkzaam is - als ware hij een in de desbetreffende functie benoemde
ambtenaar. In voorkomende gevallen kan het zinvol zijn om expliciet in de desbetreffende
overeenkomst zijn gebondenheid aan deze aanwijzingen op te nemen.
§ 2. Functionele contacten met de Staten-Generaal en individuele kamerleden
Aanwijzing 3
Toelichting:
In het algemeen vinden geen rechtstreekse contacten plaats tussen de beide kamers
der Staten-Generaal en ambtenaren. De minister is degene die in het Nederlandse staatsbestel
aan de Staten-Generaal inlichtingen verstrekt en verantwoording aflegt over het gevoerde
beleid (vgl. de artikelen 42, tweede lid, en 68 van de Grondwet). Deze aanwijzing sluit niet uit dat een minister kan beslissen dat aan een verzoek
om schriftelijke of mondelinge contacten namens hem direct door een door hem aan te
wijzen ambtenaar zal worden voldaan. Ten aanzien van het optreden van een ambtenaar
geldt in eventuele contacten met de Staten-Generaal, dat waar deze plaatsvinden in
het kader van de functievervulling door de ambtenaar, de betrokkene handelt onder
volledige ministeriële verantwoordelijkheid: de verantwoordelijkheid voor deze contacten
berust bij de minister onder wie de ambtenaren ressorteren. Dat brengt mee dat de
ambtenaar de toestemming van de betrokken bewindspersoon behoeft voor contacten met
leden van de Staten-Generaal in het kader van zijn functievervulling. Artikel 42 van het Reglement van Orde van de Tweede Kamer sluit daarbij aan voor het geval een kamercommissie ambtenaren wil horen. Deze aanwijzing
ziet op alle ’vanwege’ de kamers gedane verzoeken: dus op een verzoek van de voorzitter
van een van beide kamers of van een voorzitter of griffier van een kamercommissie,
namens die commissie.
Aanwijzing 4
Contacten tussen de Staten-Generaal en ambtenaren in persoon verlopen zoveel mogelijk
in aanwezigheid van de minister.
Toelichting:
In beginsel dient de minister zoveel mogelijk aanwezig te zijn bij het contact tussen
zijn ambtenaren in persoon en de Staten-Generaal. Het spreekt voor zich dat bij de
(reguliere) mondelinge contacten van de minister met de Staten-Generaal, zoals bij
een algemeen overleg met een kamercommissie of een wetgevingsoverleg, de minister
bepaalt welke ambtenaren hem daarbij zullen ondersteunen.
Aanwijzing 5
De ambtenaren beperken zich in alle gevallen tijdens het contact met de Staten-Generaal
tot het verstrekken van de gevraagde inlichtingen van feitelijke aard.
Toelichting:
Ambtenaren onthouden zich in het contact met de Staten-Generaal in beginsel van het
uitdragen van persoonlijke beleidsopvattingen; zij leggen ook geen verantwoording
af over het gevoerde beleid. Overigens dienen ambtenaren zich in de contacten met
de Staten-Generaal aan hun wettelijke geheimhoudingsplicht te houden. In algemene
zin kan worden gewezen op de voor de ambtenaar geldende verplichting tot geheimhouding
van gegevens waarvan hij het vertrouwelijke karakter kent of redelijkerwijs moet vermoeden
(zie artikel 2:5 van de Algemene wet bestuursrecht en artikel 125a, derde lid, van de Ambtenarenwet). Een en ander laat onverlet dat in specifieke gevallen bovendien bijzondere bepalingen
gelden ten aanzien van de geheimhouding (zie bij voorbeeld artikel 67 van de Algemene wet inzake rijksbelastingen) of openbaarmaking van gegevens (zie ook aanwijzing 8 m.b.t. over het horen in een
parlementaire enquête).
Aanwijzing 6
-
1 Aan een verzoek vanwege de Staten-Generaal of een kamerlid om toezending van openbare
rapporten en andere openbare documenten wordt in beginsel door het desbetreffende
dienstonderdeel voldaan. Een verzoek om andere schriftelijke inlichtingen, waaronder
ook een verzoek om een rapport of document dat naar het oordeel van de betrokken ambtenaar
niet openbaar is, wordt doorgeleid naar de minister.
Toelichting:
Documenten die op grond van de Wet openbaarheid van bestuur of op grond van andere
specifieke wettelijke bepalingen inzake openbaarheid openbaar zijn, kunnen worden
aangemerkt als openbare documenten in de zin van deze aanwijzing. In concreto zal
de betrokken ambtenaar zich hiervan dienen te vergewissen, bijvoorbeeld door na te
gaan of het desbetreffende document reeds eerder door of vanwege de minister openbaar
is gemaakt. Bij verzoeken om andere schriftelijke inlichtingen, waaronder ook een
verzoek om een rapport of document dat naar het oordeel van de betrokken ambtenaar
niet openbaar is, wordt het verzoek voorgelegd aan de minister. Immers hier is de
relatie regering - Staten-Generaal aan de orde (en mogelijk de toepassing van artikel 68 Grondwet). Voor planbureaus geldt volgens het tweede lid een ruimere regeling. In beginsel
worden de bij het planbureau berustende gegevens door het planbureau zelf openbaar
gemaakt.
Aanwijzing 7
-
2 Indien het in het eerste lid bedoelde verzoek een ander doel heeft, wordt de minister
onmiddellijk geïnformeerd. Aanwijzing 3, tweede en derde lid, is daarbij van overeenkomstige
toepassing.
Toelichting:
Eerste lid: Het aan kamerleden verstrekken van openbare, feitelijke informatie door
ambtenaren is niet bezwaarlijk; het is in het belang van een goede en democratische
bestuursvoering zelfs gewenst dat kamerleden toegang hebben tot de door hen gewenste
openbare, feitelijke informatie. Afhankelijk van de omstandigheden van het geval zal
het overigens veelal raadzaam zijn om de minister over het desbetreffende contact
in te lichten, bij voorbeeld omdat het een signaal is van een voor de minister relevante
politieke ontwikkeling. Met een verzoek van een kamerlid wordt in deze aanwijzingen
overigens ook gedoeld op een namens een kamerlid gedaan verzoek, bij voorbeeld gedaan
door een fractiemedewerker of de persoonlijk medewerker van het kamerlid. Tweede lid:
Indien het betrokken kamerlid (of zijn medewerker of een fractiemedewerker) contact
zoekt om met de ambtenaar te spreken over beleidsmatige aangelegenheden, dient primair
de minister over het toestaan van het gevraagde contact te beslissen. De minister
wordt in deze gevallen dan ook onmiddellijk geïnformeerd.
Derde lid: Het initiatief voor het contact met kamerleden dient - behoudens aanwijzing
van de minister - niet bij ambtenaren te liggen.
Aanwijzing 8
De aanwijzingen 3 tot en met 7 gelden niet indien de ambtenaar in het kader van een
parlementaire enquête als getuige of deskundige is gedagvaard.
Toelichting:
Ingevolge de artikelen 20 e.v. van de Wet op de Parlementaire Enquête dient de ambtenaar ook zonder toestemming van de betrokken minister mee te werken
aan het verhoor door de enquêtecommissie. Zie voor het geval dat de door de enquê-tecommissie
verlangde openbaarmaking door de ambtenaar in strijd met het belang van de Staat wordt
geacht: artikel 20, tweede en derde lid, van de Wet op de Parlementaire Enquête. De
aanwijzingen 3 tot en met 7 zijn wel van toepassing op de medewerking van een ambtenaar
aan een parlementair onderzoek welke niet zijn basis vindt in de Wet op de Parlementaire enquête.
Aanwijzing 9
Voor het verlenen van bijstand aan leden van de Tweede Kamer bij het formuleren van
amendementen of initiatiefwetsvoorstellen zijn, in afwijking van de aanwijzingen 3
en 4, de aanwijzingen 294, 298, 300, derde lid, van de Aanwijzingen voor de regelgeving van toepassing.
Toelichting:
De genoemde aanwijzingen voor de regelgeving gaan er vanuit dat dergelijke juridische
en wetgevingstechnische bijstand in beginsel zoveel mogelijk wordt verleend. Deze
bijstand kan rechtstreeks aan ambtenaren worden verzocht. Dezen informeren hun minister.
Voor het verlenen van bijstand bij een initiatiefvoorstel behoeft een ambtenaar volgens
genoemde aanwijzingen toestemming van zijn minister. In het Draaiboek voor de wetgeving
wordt bij genoemde aanwijzingen aangesloten (zie daarin de punten 69, 131 en 132).
§ 3. Functionele contacten met derden
Aanwijzing 10
De in deze paragraaf opgenomen aanwijzingen gelden voor andere functionele contacten
dan die met de Staten-Generaal of met kamerleden.
Aanwijzing 11
Toelichting:
Eerste lid: Ambtenaren zijn bij de uitoefening van hun functie altijd werkzaam voor
de betrokken minister. Zij vertegenwoordigen de minister in contacten met derden;
zij handelen of spreken als zodanig niet voor zichzelf. De ambtenaar dient zich van
zijn positie als zodanig bewust te zijn. Tweede lid: Van een ambtenaar kan worden
verlangd dat hij zich in contacten met derden net zo opstelt met betrekking tot zijn
eigen ministerie of dienstonderdeel als in het algemeen mag worden verwacht van een
werknemer ten aanzien van zijn werkverband (vgl. ook het begrip ’goed ambtenaar’ in
bij voorbeeld artikel 50, eerste lid, van het Algemeen Rijksambtenarenreglement).
Aanwijzing 12
Toelichting:
Voor het verstrekken van informatie aan derden is de Wet openbaarheid van bestuur en de daarop gebaseerde regelingen het wettelijk kader. Elk ministerie heeft een
eigen voorziening voor het behartigen van de communicatiefunctie. In de regel wenden
de media zich in eerste instantie tot de afdeling voorlichting van het ministerie.
In alle andere gevallen is het echter aangewezen de afdeling voorlichting op de hoogte
te stellen van door de media gedane verzoeken.
§ 4. Externe contacten van ambtenaren en de vrijheid van meningsuiting
Aanwijzing 13
Voor het openbaren van gedachten en gevoelens gelden voor ambtenaren de beperkingen
die zijn neergelegd in artikel 125a, eerste en derde lid, Ambtenarenwet, dan wel artikel 12a, eerste en derde lid, van de Militaire Ambtenarenwet 1931.
Toelichting:
Artikel 125a, eerste lid, van de Ambtenarenwet bepaalt voor wat betreft de vrijheid van meningsuiting dat de ambtenaar zich dient
te onthouden van het openbaren van gedachten of gevoelens, indien door de uitoefening
van dit recht ’de goede vervulling van zijn functie of de goede functionering van
de openbare dienst, voor zover deze in verband staat met zijn functievervulling, niet
in redelijkheid zou zijn verzekerd’. Deze norm geldt voor de openbaring van persoonlijke
opvattingen van de ambtenaar. Uitlatingen die de ambtenaar overeenkomstig de opdracht
van diens bevoegd gezag doet, vallen niet onder deze norm. Het zal niet altijd duidelijk
zijn of de ambtenaar zijn uitlatingen heeft gedaan binnen diens functievervulling,
dan wel daarbuiten. Indien de ambtenaar hierover zelf onduidelijkheid laat bestaan,
kan dit een factor zijn die meeweegt bij de beoordeling of de norm is overschreden
(zie ook aanwijzing 15 en de toelichting daarbij). Artikel 125a, derde lid, van de
Ambtenarenwet luidt: ’De ambtenaar is verplicht tot geheimhouding van hetgeen hem
in verband met zijn functie ter kennis is gekomen, voor zover die verplichting uit
de aard der zaak volgt.’ Voor militaire ambtenaren geldt artikel 12a van de Militaire Ambtenarenwet 1931, welk artikel overeenkomstig artikel 125a van de Ambtenarenwet is geformuleerd. De
ambtenaar die deze wettelijke normen overtreedt, maakt zich schuldig aan plichtsverzuim.
Het moge duidelijk zijn dat deze aanwijzing alleen van toepassing is op personen voor
wie artikel 125a van de Ambtenarenwet of artikel 12a van de Militaire Ambtenarenwet
1931 geldt (zie hiervoor de artikelen 2 en 134 van de Ambtenarenwet en artikel 1 van de Militaire Ambtenarenwet 1931).
Ten aanzien van de interimmanagers of uitzendkrachten die op detacheringsovereenkomst
of overeenkomst inzake uitzendarbeid werkzaam zijn, is deze bepaling derhalve niet
recht-streeks van toepassing. In voorkomende gevallen dient de daarin neergelegde
norm evenwel ook voor deze personen naar analogie te gelden. Om dit te waarborgen
is het aan te bevelen hiertoe een verzoek te doen aan het betreffende bureau. Het
tweede lid van artikel 125a van de Ambtenarenwet en van artikel 12a Militaire Ambtenarenwet betreft het lidmaatschap van een politieke groepering, waarvan de aanduiding is ingeschreven
overeenkomstig de Kieswet, of een vakvereniging. Ten aanzien van het lidmaatschap
daarvan kunnen de ambtenaar geen beperkingen worden opgelegd.
Aanwijzing 14
In voorkomende gevallen toetst het bevoegd gezag achteraf of door de uitlatingen van
de ambtenaar diens functievervulling of de goede functionering van de openbare dienst,
voorzover deze in verband staan met diens functievervulling, niet meer in redelijkheid
zal zijn verzekerd.
Toelichting:
De normen, neergelegd in artikel 125a, eerste lid, Ambtenarenwet en in artikel 12a, eerste lid, Militaire Ambtenarenwet, richten zich tot de ambtenaar. Artikel 7 van de Grondwet verbiedt te allen tijde preventieve toetsing van een uiting. Het gaat derhalve steeds
om toetsing achteraf van reeds gedane uitingen. Dit neemt niet weg dat de ambtenaar
zelf, zo hij daartoe behoefte voelt, voorgenomen uitingen aan zijn bevoegd gezag kan
voorleggen. Het bevoegd gezag is verantwoordelijk voor de handhaving van de normen.
Aanwijzing 15
Factoren die een rol kunnen spelen bij de beoordeling door het bevoegd gezag of de
normen, neergelegd in artikel 125a, eerste lid, Ambtenarenwet en artikel 12a, eerste lid, Militaire Ambtenarenwet, zijn overschreden, zijn:
-
a) de afstand tussen de functie van de betrokken ambtenaar en het beleidsterrein waarover
de uitlatingen zijn gedaan;
-
b) de politieke gevoeligheid van de materie;
-
c) het tijdstip waarop de uitspraken worden gedaan;
-
d) de wijze waarop de uitspraken zijn gedaan;
-
e) de voorzienbaarheid van de schadelijkheid ten tijde van de uitspraken;
-
f) de ernst en de duur van de door de uitspraken ontstane problemen voor de dienstvervulling
van de betrokken ambtenaar of het functioneren van de openbare dienst, voor zover
deze in verband staat met diens dienstvervulling.
Toelichting:
Of de normen van 125a, eerste lid, Ambtenarenwet en artikel 12a, eerste lid, Militaire Ambtenarenwet zijn overschreden, dient te worden beoordeeld aan de hand van verschillende factoren,
die in samenhang met elkaar tot die conclusie kunnen leiden. De onder a tot en met
f genoemde factoren kunnen bij die beoordeling als leidraad worden gehanteerd. Voor
wat betreft de onder a) genoemde factor geldt dat hoe verder het beleidsterrein van
de ambtenaar verwijderd ligt van het beleidsterrein waarover hij zich heeft uitgelaten,
hoe minder snel kan worden aangenomen dat voornoemde normen zijn overschreden. Indien
de ambtenaar onder de verantwoordelijkheid van de minister valt en diens beleid aanvalt,
maar met het desbetreffende beleidsterrein in zijn hoedanigheid van ambtenaar geen
enkele bemoeienis heeft, geldt voor wat zijn recht op vrijheid van meningsuiting betreft
geen andere beperking dan die voor iedere andere burger geldt. Naarmate het terrein
van de betrokken ambtenaar dichter bij het terrein ligt, waarover hij zich uitlaat,
kan de maatschappelijke impact van die uitspraken groter zijn en zal hij daarmee zijn
eigen functioneren of de goede functionering van de openbare dienst kunnen schaden.
De factor, genoemd onder d, betreft onder andere de bewoordingen waarin de uiting
is gedaan, het middel waarmee de uitlating is gedaan, of in hoeverre de betrokken
ambtenaar duidelijk heeft gemaakt in welke hoedanigheid hij de uitingen heeft gedaan
(zie ook de toelichting bij aanwijzing 13). De onder f) genoemde factor brengt met
zich dat niet elke belemmering of elke complicatie met betrekking tot de goede functionering
leidt tot overtreding van de norm. De belemmering of complicatie van de goede functionering
moet naar objectieve maatstaven gemeten een zekere ernst en bestendigheid hebben:
de problemen met betrekking tot de functievervulling en de functionering van de openbare
dienst moeten uit de gedragingen van de betrokkene zelf voortvloeien; zij mogen niet
primair te wijten zijn aan eventuele subjectieve negatieve reacties van derden.
Aanwijzing 16
Het bevoegd gezag toetst in voorkomende gevallen of de ambtenaar zijn geheimhoudingsplicht
niet heeft geschonden.
Toelichting:
Wanneer geheimhouding uit de aard der zaak volgt, valt niet in algemene termen aan
te geven. Dit zal van geval tot geval dienen te worden bezien. Gewezen zij op de samenhang
met de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) in die zin dat voor hetgeen op grond van de Wob openbaar is uiteraard geen
geheimhoudingsplicht geldt. Ten aanzien van de interimmanager die op detacheringsovereenkomst
of overeenkomst inzake uitzendarbeid werkzaam is, geldt artikel 2:5 Algemene wet bestuursrecht. Deze bepaling legt een geheimhoudingsplicht op aan een ieder die betrokken is bij
de uitvoering van de taak van een bestuursorgaan. In artikel 272 van het Wetboek van Strafrecht is het opzettelijk schenden van een geheimhoudings-plicht strafbaar gesteld.
§ 5. Disciplinaire maatregelen
