Aanwijzing mensenhandel

Het oogmerk van mensenhandel is uitbuiting. Bij de strafbaarstelling van mensenhandel staat het belang van het individu op behoud van lichamelijke en geestelijke integriteit en persoonlijke vrijheid voorop. De staat dient dit belang te beschermen.

Prioriteit in de aanpak van mensenhandel hebben zaken waarbij het gaat om seksuele uitbuiting, minderjarige slachtoffers en verwijdering van organen.

Bij de aanpak van uitbuiting in arbeids- of dienstenrelaties richt het Openbaar Ministerie zich in het kader van de bestrijding van mensenhandel op excessen; namelijk op situaties waarbij sprake is van mensonterende omstandigheden en schending van de fundamentele rechten van mensen. In bijlage 3 worden kenmerken van dergelijke omstandigheden gegeven.

Gezien voornoemd belang en de ernst van het delict, dient de aanpak van mensenhandel conform het sturingsmodel van Informatie Gerichte Opsporing (IGO) te geschieden. De bestrijding van mensenhandel is gebaat bij de oprichting van multidisciplinair samengestelde opsporingsteams. Hierbij kan gedacht worden aan teams die zijn samengesteld uit de vreemdelingenpolitie en gebiedsgebonden politie (recherche en zeden) alsmede instanties als FIOD, SIOD en KMar.

Mensenhandel is vaak grensoverschrijdend en een vorm van georganiseerde criminaliteit. Door internationale samenwerking te zoeken kan meer zicht worden verkregen op de fases in het mensenhandeltraject die zich buiten Nederland hebben afgespeeld of afspelen. Zo kan de gehele mensenhandelketen worden doorbroken.

Er dient actief internationale samenwerking te worden gezocht. De mogelijkheden van internationale samenwerking dienen te worden benut. Hierbij valt te denken aan rechtshulpverzoeken, rogatoire commissies, parallel-onderzoeken of Joint Investigation Teams (JIT’s).

Wanneer in een Nederlands opsporingsonderzoek het gehele mensenhandeltraject in beeld kan worden gebracht door internationale samenwerking, dan moet het onderzoek zich hiertoe uitstrekken.

Signalen van mensenhandel moeten worden opgepakt en relevante aanknopingspunten voor onderzoek dienen te worden onderzocht en zo mogelijk te leiden tot vervolging.

Naar alle verschijningsvormen van daderschap dient strafrechtelijk onderzoek te worden verricht. Daarbij kan het gaan om de exploitant die uitbuit, maar ook om andere typen daders, zoals faciliteerders – personen die bemiddelen in de komst naar Nederland, opvang, huisvesting, identiteitspapieren, aanwerven en tewerkstellen van slachtoffers – en degenen die anderszins voordeel trekken uit mensenhandel (bijvoorbeeld chauffeurs of kamerverhuurders).

Georganiseerde illegale arbeid kan effectiever bestreden worden wanneer de verschillende toezichthoudende en handhavende instanties en opsporingsinstanties structureel informatie uitwisselen. Hierdoor kan de samenhang tussen de verschillende faciliteerders in kaart gebracht worden.

Bij mensenhandel gaat het de dader(s) bij uitstek om geldelijk gewin. Financieel rechercheren en ontnemingsonderzoeken behoren daarom deel uit te maken van een opsporingsonderzoek naar mensenhandel. Financieel rechtsherstel kan plaatsvinden door ontneming van het wederrechtelijk verkregen voordeel, geldboetes, verbeurdverklaring van door misdrijf verkregen goederen of geldbedragen en de vordering van de benadeelde partij.

Het Openbaar Ministerie heeft de bestrijding van mensenhandel tot prioriteit benoemd en richt daar de organisatie van de parketten en de sturing van de opsporing op in. Verder wordt een uniforme en kwalitatief hoogwaardige wijze van aanpak van mensenhandelzaken in het land beoogd. Daarnaast wil het Openbaar Ministerie relevante partijen zoals gemeenten, inspecties en bestuurlijk toezichthouders wijzen op de noodzaak tot samenwerking en informatie-uitwisseling in het belang van opsporing en vervolging.

Een en ander wordt in het vervolg van deze Aanwijzing nader beschreven.

• • Het beëindigen van uitbuitingssituaties en het beschermen van slachtoffers

• • Het blootleggen van criminele handelingen en motieven van mensenhandelaren alsmede het oprollen van de achterliggende (criminele) organisaties

• • Het opsporen en vervolgen van daders

• • Het inzichtelijk maken van verdiensten en bijbehorende geldstromen en het bewerkstelligen van financieel rechtsherstel

De Nationaal Rapporteur Mensenhandel (NRM) heeft tot taak informatie te verzamelen over de aard, omvang en mechanismen van mensenhandel en hierover te rapporteren en advies uit te brengen aan de Nederlandse regering. De rapporteur wordt hierin ondersteund door een bureau, het Bureau Nationaal Rapporteur Mensenhandel (BNRM).

De Task Force aanpak mensenhandel is ingesteld door de Minister van Justitie en heeft als taak om knelpunten bij de aanpak van mensenhandel te signaleren en oplossingen aan te dragen. De deelnemers dragen bij aan de oplossing van knelpunten vanuit de eigen verantwoordelijkheid en met het oog voor de maatschappelijke noodzaak tot een gemeenschappelijke aanpak van het fenomeen. Daarnaast zal de Task Force door middel van het volgen van zogenaamde voorbeeldzaken de programmatische aanpak ondersteunen en best practices verspreiden.

Verschillende organisaties kunnen in het kader van toezicht en handhaving stuiten op gedwongen arbeid of diensten, te denken valt aan de lokale politie, de Koninklijke Marechaussee (KMar), gemeenten, de havenpolitie en de bijzondere opsporingsdiensten (AI, AID, FIOD/ECD, SIOD en VROM/IOD4).

De KMar verricht in het kader van de binnenkomst van vreemdelingen grenscontroles.

Gemeenten beoordelen of panden veilig zijn, of duidelijk is wie er wonen en of de panden overeenkomstig de bestemming worden gebruikt.

De bijzondere opsporingsdiensten richten zich op werkverstrekkers. De Arbeidsinspectie is verantwoordelijk voor de controle op naleving van de Arbeidsomstandighedenwet, de Arbeidstijdenwet en de Wet Arbeid Vreemdelingen.

Het accent van de projectmatige bedrijfsbezoeken door de Arbeidsinspectie ligt bij de branches waar de meeste misstanden worden verwacht. Bij geconstateerde overtredingen kan zij handhavende instrumenten inzetten.

De AID behoort tot het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en controleert de naleving van wettelijke voorschriften in alle stadia van de productieketen van agrarische goederen.

De FIOD/ECD is onderdeel van de Belastingdienst en heeft als taken onder meer het strafrechtelijk tegengaan van fiscale en financieel-economische fraude.

De SIOD maakt onderdeel uit van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en richt zich onder andere op de aanpak van crimineel ondernemerschap op het gebied van sociale zekerheid en arbeidsmarkt.

De VROM/IOD treedt op namens het ministerie van VROM en heeft onder meer tot taak het controleren van naleving van wet- en regelgeving door bedrijven.

Het inzetten en versterken van inspecties en preventieve controles is belangrijk bij het opsporen van gedwongen arbeid. Inspecteurs dienen oog en oor te hebben voor de signalen van mensenhandel.

Zodra bij toezicht blijkt van serieus te nemen signalen van mensenhandel, dient door de betrokken instantie de contactofficier van het desbetreffende parket te worden ingelicht en daarnaast melding te worden gedaan aan het EMM. In de draaiboeken voor inspecties en preventieve controles moet standaard worden opgenomen dat mogelijke slachtoffers van mensenhandel de gelegenheid krijgen om hiervan aangifte te doen dan wel op andere wijze mee te werken aan opsporing en vervolging. Reeds bij de geringste aanwijzing dat er sprake is van mensenhandel, dient de vreemdeling te worden gewezen op deze mogelijkheid en te worden geïnformeerd over de (maximaal) drie maanden bedenktijd die hij kan gebruiken om zich te beraden of hij aangifte wil doen dan wel op andere wijze mee wil werken aan het opsporings- en vervolgingsonderzoek (zie hoofdstuk B9 van de Vreemdelingencirculaire).

Daar waar een ketengerichte aanpak vereist of gewenst is kan onder regie van de gemeente de bestuurlijke aanpak gecombineerd worden met de strafrechtelijke aanpak, waardoor optimaal gebruik kan worden gemaakt van de verschillende bevoegdheden van de opsporings- en controlediensten. Op deze wijze kan zowel de aanpak van uitbuiting door arbeid als uitbuiting door huisjesmelkers worden gecombineerd.

Voor een effectieve aanpak van mensenhandelaren is het van belang dat de verschillende organisaties onderling informatie uitwisselen5. Het sluiten van convenants hiertoe is noodzakelijk. Hierbij kan gebruik worden gemaakt van het bestuurlijk akkoord Informatie-uitwisseling. Dit landelijk akkoord is ondertekend door de betrokken ministers en voorzien van een modelconvenant voor lokaal / regionaal niveau.

Verder is het van belang om relevante informatie en op zichzelf staande signalen door te geleiden naar het EMM.

Functionarissen en instanties die een rol hebben in de fase voorafgaand aan de opsporing, zijn artsen, ziekenhuizen, GGD’en en de Inspectie voor de Volksgezondheid. Hoewel illegale orgaanverwijdering in West-Europa niet lijkt voor te komen6, kunnen genoemde personen/ instanties bij een consult door een patiënt, dan wel bij een controle van of een ingreep bij een patiënt een indicatie krijgen dat er sprake is geweest van gedwongen orgaanverwijdering bij de patiënt. Het is dan wenselijk dat zij de patiënt wijzen op de mogelijkheid om aangifte te doen en de mogelijkheden die de hulpverlening biedt. Ook kunnen zij zelf aangifte doen van geconstateerde misstanden.

De opsporing van mensenhandel kan – afhankelijk van de specifieke taakstelling en het niveau waarop de mensenhandel zich manifesteert – geschieden door diverse instanties, te weten de lokale politie, de regionale recherche, de bovenregionale recherche, de nationale recherche, de Koninklijke Marechaussee (KMar) en de bijzondere opsporingsdiensten.

Het oprichten van multidisciplinair samengestelde opsporingsteams verdient de voorkeur. Hierbij kan gedacht worden aan teams die bestaan uit de vreemdelingenpolitie en gebiedsgebonden politie (recherche en zeden) alsmede instanties als FIOD/ECD, SIOD en KMar. Indien dit niet mogelijk is, is structurele informatie-uitwisseling geboden. Relevante organisaties op dit punt zijn de KMar, de SIOD en de FIOD/ECD.

Het Operationeel Overleg Mensenhandel (OOM) van de politie is een landelijke overlegvorm tussen voormelde instanties, politie en OM.

Het spreken met en het horen van slachtoffers dient te geschieden door verhoorders die competent zijn en scholing hebben gehad in het horen van mensenhandelslachtoffers. Omdat het kan gaan om schrijnende en ernstige situaties moet rekening worden gehouden met het feit dat het misdrijf mogelijk psychische gevolgen heeft voor het slachtoffer. Daarom is certificering voor het verhoren van slachtoffers van gedwongen prostitutie zeer gewenst, evenals voor het verhoren van slachtoffers van andere vormen van uitbuiting. De in het politieonderwijs opgenomen opleiding voor het horen in mensenhandelzaken zal zich derhalve ook op de overige vormen van uitbuiting moeten richten7.

Naast de klassieke methoden van rechercheren is binnen de rechercheorganisatie het sturingsmodel Informatie Gestuurde Opsporing (IGO) ingevoerd. Gelet op het belang van opsporing, de risico’s voor het slachtoffer en het belang om rechtmatig verkregen (rest)informatie niet verloren te laten gaan, dienen mensenhandelonderzoeken zoveel mogelijk informatiegestuurd te verlopen. Daarnaast dient internationale samenwerking in de opsporing te worden gezocht, zoals in de aanvang van deze Aanwijzing is beschreven.

Het is van belang dat opsporingsambtenaren signalen van mensenhandel herkennen, hier alert op reageren en deze adequaat vastleggen. Bij mensenhandel is het noodzakelijk om gericht informatie te verzamelen8 om zo nodig ook zonder aangifte het feit te kunnen vervolgen.

Voor de opsporing van mensenhandel is het van belang dat de opsporingsinstantie gebruik kan maken van informatie die beschikbaar is bij onder andere bestuurlijke toezichthouders, de Arbeidsinspectie, de Belastingdienst, ambassades, IND, Kamer van Koophandel, MOT/BLOM9, BIBOB10, sociale recherche-afdelingen van gemeenten, woningbouwverenigingen, UWV11 en SVB12.

Ook zonder dat het betrokken slachtoffer aangifte wil of durft te doen kan opsporing plaats hebben..13 Het toepassen van het IGO-model kan ertoe bijdragen dat men voor een succesvolle opsporing niet exclusief afhankelijk is van de verklaring van het slachtoffer. Personen, hulpverleningsinstanties en andere organisaties in de omgeving van het slachtoffer kunnen informatie aandragen, met inachtneming van de daarvoor geldende voorschriften. Daarbij kan onder andere worden gedacht aan artsen, GGD-en, ziekenhuizen, scholen, maatschappelijk werk, de Raad voor de Kinderbescherming en Bureau Jeugdzorg. Verder zijn werkgevers, exploitanten en klanten belangrijke informatiebronnen.

De contactofficier van justitie mensenhandel en de zaaksofficier van justitie op de arrondissementsparketten coördineren de inzet van de verschillende politie-onderdelen met inachtneming van het voorgaande.

Voor de bejegening van slachtoffers wordt verwezen naar de desbetreffende paragrafen in bijlage 2.

Restinformatie uit afgeronde onderzoeken dient altijd te worden doorgeleid naar het EMM.

De hoge winst in combinatie met de lage pakkans is voor (potentiële) daders van mensenhandel een belangrijke drijfveer.14 Financieel rechercheren behoort een vast onderdeel te zijn van een opsporingsonderzoek mensenhandel. Enerzijds ten behoeve van de ontnemingsprocedure, anderzijds omdat financieel onderzoek waardevolle gegevens kan opleveren voor de bewijsvoering in de mensenhandelzaak zelf. Informatie uit financieel onderzoek kan bovendien van nut zijn bij het vaststellen van de hoogte van de (materiële) schadevergoeding aan het slachtoffer.15

Daarbij dient gebruik gemaakt te worden van de expertise van het Bureau Ontnemingswetgeving Openbaar Ministerie (BOOM) en operationeel samengewerkt te worden met het Meldpunt Ongebruikelijke Transacties (MOT). Ook is op dit punt internationale samenwerking dringend vereist om effect te sorteren. Winsten worden immers vaak naar een ander land weggesluisd.

Voorafgaand aan de aangifte dient er een informatief gesprek plaats te vinden tussen de opsporingsambtenaar en het slachtoffer. Bij het informatieve gesprek wordt het slachtoffer de mogelijkheid geboden te vertellen wat hem/haar is overkomen. Tevens wordt de strafrechtelijke procedure aan het slachtoffer uitgelegd. Het slachtoffer wordt gewezen op de mogelijkheden van hulpverlening (en zonodig daarbij geholpen). Als het slachtoffer een illegaal in Nederland verblijvende vreemdeling is, dan wijst de opsporingsambtenaar het slachtoffer op de in B9 van de Vreemdelingencirculaire omschreven rechten (waaronder de mogelijkheid van bedenktijd) en de mogelijkheid om aangifte te doen of op andere wijze medewerking te verlenen aan het opsporings- of vervolgingsonderzoek van mensenhandel en de consequenties daarvan. De B9 regeling is zowel van toepassing op onderzoeken naar uitbuiting in de seksindustrie als onderzoeken naar andere gedwongen arbeid of diensten (overige uitbuiting).

Het informatieve gesprek en de aangifte kunnen samenvallen.

In verband met het mogelijke tijdsverloop tussen het informatieve gesprek en de aangifte dient er in ieder geval een schriftelijk verslag van het informatieve gesprek te worden gemaakt. In dat verslag moet worden aangegeven welke personen er bij het informatieve gesprek aanwezig zijn geweest.

Mensenhandel kan ambtshalve worden vervolgd: aangifte is niet noodzakelijk voor opsporing en vervolging. Een aangifte van mensenhandel kan weliswaar worden ingetrokken, maar dit blijft zonder rechtsgevolg, omdat het immers geen klachtdelict betreft.

De aangifte wordt opgenomen door het regiokorps waar het informatieve gesprek heeft plaatsgevonden. Als de feiten zich in een andere regio hebben afgespeeld wordt contact opgenomen met de korpsexpert van het andere regiokorps en vindt met betrekking tot de verdere afhandeling afstemming plaats.

Voor zover het een aangifte betreft van seksuele uitbuiting of het verwijderen van organen en in alle gevallen wanneer het een minderjarig slachtoffer16 betreft, verdient het sterke aanbeveling de aangifte op te nemen op geluids- of beelddrager. Het slachtoffer dient hierop gewezen te worden.17

Signalen van mensenhandel dienen in ieder geval tot opsporing en zo mogelijk tot vervolging te leiden. Zo nodig kunnen (ook) andere delicten ten laste worden gelegd, zoals mensensmokkel, zedendelicten, geweldsdelicten en valsheidsdelicten. Vervolging is in ieder geval van het grootste belang bij zaken waarbij het gaat om minderjarige slachtoffers, seksuele uitbuiting en de verwijdering van organen.18

Bij georganiseerde mensenhandel, die het niveau van een politieregio/ het arrondissement overstijgt, is concentratie van vervolging in één arrondissement in beginsel aanbevolen. Vervolging in één arrondissement is soms zelfs dwingend voorgeschreven. Het strafvorderlijk kader daarvoor is gegeven in de artikelen 2 en 9 van het Wetboek van Strafvordering (Sv).

Concentratie van vervolging ligt bijvoorbeeld voor de hand als slachtoffers of mensenhandelaren zich met name in één arrondissement bevinden.

Het arrondissement waar de eerste opsporingshandelingen zijn verricht neemt het initiatief om te komen tot eventuele concentratie van vervolging.

In beginsel heeft de verdachte recht op het horen van getuige(n) (onder wie ook het slachtoffer). Een belangenafweging zal moeten worden gemaakt tussen de bescherming van de persoonlijke levenssfeer, de veiligheid en gezondheid van het slachtoffer en het recht van de verdachte om het slachtoffer te (doen) ondervragen.19

Het Openbaar Ministerie kan voorstellen het slachtoffer te horen buiten aanwezigheid van de verdachte.

De officier kan zich ertegen verzetten dat een minderjarig slachtoffer op zitting wordt gehoord.

Compensatie van het ontbreken van de mogelijkheid tot (rechtstreekse) ondervraging is wenselijk. Dit kan geschieden door een verhoor door de rechter-commissaris, het ter terechtzitting afspelen van de band die is gemaakt van het afleggen van de belastende verklaring van het slachtoffer tegenover de politie of het horen van de verbalisanten die het verhoor hebben afgenomen20.

In een zeer beperkt aantal gevallen kan, wanneer het slachtoffer dat gehoord wordt niet bij de verdachte bekend is, het slachtoffer als bedreigde getuige worden aangemerkt en anoniem worden gehoord door de rechter-commissaris (art. 226a e.v. Sv). Deze anonieme verklaring zal echter niet gedetailleerd kunnen zijn, vanwege het gevaar van het bekend worden van de identiteit van de getuige.

In een zeer beperkt aantal gevallen bestaat voor een dergelijke getuige tevens de mogelijkheid om deel te nemen aan het getuigenbeschermingsprogramma.

Bij de IND zijn contactpersonen mensenhandel werkzaam. Het beleid ten aanzien van het verlenen van verblijf aan slachtoffers van mensenhandel is vastgelegd in hoofdstuk B9 van de Vreemdelingencirculaire 2000. In hoofdstuk B9 is ook de wijze van informatieverstrekking tussen OM en IND geregeld.

De B9-procedure maakt onderscheid tussen twee categorieën vreemdelingen: slachtoffers van mensenhandel en getuigen-aangevers van mensenhandel.

Slachtoffers van mensenhandel:

• • Een aangifte van mensenhandel door het slachtoffer geldt als verblijfsaanvraag. Op verblijfsaanvragen van slachtoffers van mensenhandel beslist de IND zelfstandig binnen 24 uur, onvoorziene omstandigheden daargelaten. De contactpersoon mensenhandel van de IND stelt het OM in kennis van de beslissing.

• • Deze voorziening geldt ook in het geval een slachtoffer geen aangifte wenst te doen maar wel op andere wijze medewerking verleent aan het opsporings- of vervolgingsonderzoek van mensenhandel.

• • Indien het slachtoffer aangifte heeft gedaan, maar aangeeft te willen vertrekken, dan neemt de IND contact op met het OM in het geval het slachtoffer te kennen geeft wel bereid te zijn te getuigen in het proces.

• • Zodra de strafzaak door het OM wordt geseponeerd of tegen de uitspraak van de rechtbank in het proces tegen de verdachte geen beroep is ingesteld dan wel het gerechtshof uitspraak heeft gedaan , stelt de officier van justitie zowel het slachtoffer als de IND hiervan in kennis. Dit heeft immers consequenties voor het verblijfsrecht van het slachtoffer. Bij een sepot wijst de officier van justitie het slachtoffer op de mogelijkheid van het indienen van beklag ex artikel 12 Sv.

Getuigen-aangevers van mensenhandel:

• • Een aangifte van het misdrijf mensenhandel gedaan door een getuige, niet zijnde het slachtoffer, geldt als een verblijfsaanvraag. Naar aanleiding van de aanvraag neemt de IND contact op met het OM. De officier van justitie bepaalt of de aanwezigheid van de getuige-aangever gewenst is voor het opsporings- en vervolgingsonderzoek naar of berechting in feitelijke aanleg van verdachte. Zo ja, dan kan de IND een verblijfsvergunning verstrekken.

• • Zodra de officier van justitie de aanwezigheid van betrokkene in Nederland niet langer noodzakelijk acht, maakt hij hiervan melding aan zowel de betrokkene als de IND, waarna de verblijfsvergunning wordt ingetrokken.

Voor slachtoffers bestaat de mogelijkheid om na drie jaar aaneengesloten verblijf op basis van een verblijfsvergunning op grond van de B9-regeling een aanvraag te doen tot een zelfstandige verblijfsvergunning, ook als de strafzaak nog loopt (hoofdstuk B16/7 van de Vreemdelingencirculaire).

Daarnaast is er de mogelijkheid om op grond van overige schrijnende individuele omstandigheden in aanmerking te komen voor een vergunning voor voortgezet verblijf (hoofdstuk B16/7 Vreemdelingencirculaire 2000, zie ook Kamerstukken II, 2007–2008, 19 637, nr. 1174, p.2–3).