Circulaire vervoer gevaarlijke stoffen door wegtunnels

Paragraaf 1.9.5 van het ADR onderscheidt sinds 2007 vijf tunnelcategorieën, die van elkaar verschillen in de mate waarin beperkingen gelden voor het VGS door de tunnel. Indien een bevoegde autoriteit (in Nederland is dat de Minister van IenM) beperkingen oplegt voor het VGS door een wegtunnel, moet die autoriteit de betrokken tunnel indelen in één van de in het ADR gedefinieerde tunnelcategorieën. De bevoegde autoriteit kan bepalen dat de tunnel in meer dan één categorie wordt ingedeeld, bijvoorbeeld afhankelijk van het uur van de dag, de dag van de week, et cetera. Voorts geeft het ADR voorschriften voor de aspecten waarmee rekening gehouden moet worden bij het indelen van een tunnel in een tunnelcategorie. Hoofdstuk 8.6 van het ADR bevat een nadere uitwerking, waarop hier niet verder wordt ingegaan.

Het ADR onderscheidt de volgende tunnelcategorieënZie 1.9.5.2.2 van het ADR voor een volledig overzicht van de bij elke tunnelcategorie uitgesloten stoffen.:

• A. geen beperkingen voor het VGS;

• B. beperking voor gevaarlijke goederen die aanleiding kunnen geven tot een zeer grote explosie;

• C. beperking voor gevaarlijke goederen die aanleiding kunnen geven tot een grote of zeer grote explosie of het vrijkomen van een grote hoeveelheid giftige stoffen;

• D. beperking voor gevaarlijke goederen die aanleiding kunnen geven tot een (zeer) grote explosie, het vrijkomen van een grote hoeveelheid giftige stoffen of een grote brand;

• E. beperking voor alle gevaarlijke goederen behalve voor een aantal met name genoemde stoffen.

In de VLG-regelingTen tijde van totstandkoming van deze circulaire: artikel 3 van de VLG-regeling en artikel 3 van hoofdstuk II van bijlage 2 van die regeling. is uitvoering gegeven aan de hierboven genoemde artikelen van het ADR. Per tunnelcategorie worden de tunnels vermeld, waarvoor de betreffende beperkingen gelden. Indien de Minister van IenM het VGS door een bepaalde wegtunnel wil beperken, moet de tunnel in de VLG-regeling worden opgenomen onder een tunnelcategorie B, C, D of E. Indien de Minister niet op deze wijze beperkingen heeft gesteld aan het VGS door een bepaalde wegtunnel, valt die tunnel onder tunnelcategorie A.

Aanlegprojecten uit het MIRTMeerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport. worden aangepakt volgens een vaste fasering: verkenningsfase, planuitwerkingsfase en realisatiefase. Per fase bestaan er handreikingen voor de uitwerkingen die in die fase gemaakt worden.

De keuze van de tunnelcategorie voor een nieuwe tunnel kan onder meer gevolgen hebben voor de tracékeuze, voor de interne en externe veiligheid van het tunneltracé en eventuele omleidingroutes, en voor (de technische uitrusting van) de tunnelconstructie. Daarom vindt de voorbereiding van de beslissing over de tunnelcategorie van een nieuwe tunnel in principe al in de verkenningsfase plaats.

Het is in de praktijk de (toekomstige) beheerder van een wegtunnel (of de initiatiefnemer van een aanlegproject) die de beslissing over een tunnelcategorie voorbereidt. Voor nieuwe tunnels (aanlegprojecten) heeft Rijkswaterstaat als richtsnoer een afwegingskader opgesteldHet afwegingskader van Rijkswaterstaat is opgenomen in Te verwerken in kaders externe veiligheid weg, versie 4, Rijkswaterstaat: mei 2012. De in dit document opgenomen wijzigingen met betrekking tot afweging tunnelcategorie zullen worden opgenomen in: H. Stoop, J. Arts, M. van Dongen, S. van Kruijsbergen, P. van der Laak Handreiking MIRT-verkenning, Rijkswaterstaat: december 2010. als onderdeel van het instrumentarium voor MIRT-projecten in de verkenningsfase. In het hoofdstuk 4 wordt nader ingegaan op de toepassing van het afwegingskader in relatie tot deze circulaire.

Met de inwerkingtreding van regelgeving voor het Basisnet voor vervoer van gevaarlijke stoffen wordt onder meer de Wvgs c.a.Wijziging van de Wvgs in verband met het Basisnet ten tijde van de totstandkoming van deze circulaire. gewijzigd en het BevtBevt: Besluit externe veiligheid transportroutes. Dit Besluit is ten tijde van de totstandkoming van deze circulaire in voorbereiding bij IenM. geïntroduceerd. Uitgangspunt voor het Basisnet is, dat de hoofdroutes van het Nederlandse wegennet toegankelijk zijn voor het vervoer van gevaarlijke stoffen. Naast de tunnels die zich in het Basisnet bevinden en waarop een beperking van toepassing is, zijn daarom ook de daarbij behorende omleidingroutes in het Basisnet Weg opgenomen. Keuzes voor beperkingen voor nieuwe tunnels op routes die onderdeel zijn of worden van het Basisnet Weg nopen de beheerder ertoe om te voorzien in een omleidingroute, zodat de bereikbaarheid voor VGS in stand blijft en de beperking geen inbreuk maakt op het Basisnet Weg. Verder kunnen beperkingen op wegen die geen onderdeel zijn van het Basisnet Weg of beperkingen op het onderliggende wegennet gevolgen hebben voor de vervoersstromen op het Basisnet. De tunnelbeheerder en de Minister IenM, als verantwoordelijke voor het Basisnet Weg, dienen deze aspecten mee te wegen bij de keuze voor een tunnelcategorie.

Naar aanleiding van het adviesrapport van de Commissie-ElverdingSneller en beter. Advies Commissie Versnelling Besluitvorming Infrastructurele projecten, Kamerstukken II 2007/08, 29 385, nr. 18. is het Actieplan Sneller en BeterActieplan Sneller en Beter, bijlage bij Kamerstukken II 2008/09, 29 385, nr. 41. opgesteld. Sindsdien zijn verschillende wijzigingen in regelgeving doorgevoerd of aanhangig. De wijzigingen beogen onder meer een getrechterde besluitvorming, waarbij het planologische besluit wordt voorafgegaan door een politiek gedragen voorkeursbeslissing. Indien één of meer wegtunnels onderdeel zijn van een aanlegproject, committeert de initiatiefnemer zich in de voorkeursbeslissing aan het hanteren van een bepaalde tunnelcategorie als uitgangspunt voor de verdere uitwerking.

De Warvw is onlangs geëvalueerd. Naar aanleiding van de evaluatie en Sneller en Beter is een voorstel tot wetswijziging opgesteld. Dat voorstel is momenteel aanhangig bij de Tweede Kamer. Onder meer schrijft de gewijzigde Warvw voor de tunnelveiligheid (interne veiligheid) een kwantitatieve norm voor (artikel 6b, lid 1).

De Minister van IenM neemt, ongeacht of het om een bestaande of een nieuwe tunnel gaat, een beslissing tot indeling van een tunnel in een tunnelcategorie met gebruikmaking van

• • de afweging, die aantoonbaar heeft plaatsgevonden

• • aan de hand van de inhoud van deze circulaire, en die

• • in overleg met de belanghebbende partijen tot stand is gekomen.

Bij de afweging, die wordt uitgevoerd tijdens de voorbereiding van de aanleg van een nieuwe tunnel of van de wijziging van een bestaande tunnel, is verder van belang dat de afweging in een vroeg stadium wordt gemaakt.

De Minister beslist over wijziging van een tunnelcategorie door wijziging van de VLG-regeling. In de toelichting bij de publicatie van die wijziging wordt ingegaan op de wijze, waarop deze circulaire is toegepast op de concrete in te delen tunnel(s).

De Minister verstrekt desgevraagd een schriftelijke toelichting over gemaakte keuzes over tunnelcategorieën, ook indien deze geen gevolgen hebben voor de VLG-regeling.

De resultaten uit de eerder gemaakte afweging vormen de onderbouwing voor de beslissing van de Minister van IenM. Indien het afwegingskader uit de Handreiking externe veiligheid aantoonbaar is toegepast, neemt IenM in beginsel het resultaat van de afweging over bij de beslissing om de VLG-regeling te wijzigen. Volledige toepassing van het in hoofdstuk 5 opgenomen beoordelingskader kan dan achterwege blijven.

Om een beslissing tot wijziging van de VLG te nemen, is in ieder geval nodig dat op grond van de schriftelijke onderbouwing duidelijk is:

• • dat alle relevante belangen zijn meegewogen en daartoe overleg is gevoerd met (vertegenwoordigers van) alle betrokken belanghebbenden (zie de lijst in paragraaf 4.2.3);

• • dat de afweging heeft plaatsgevonden aan de hand van afdeling 1.9.5 van het ADR;

• • indien een beperking wordt overwogen, dat een afweging heeft plaatsgevonden van de aanwezigheid en geschiktheid van meerdere omleidingroutes;

• • wat het beoogde gebruik van de tunnelroute wat betreft het VGS is, met name of de tunnelroute onderdeel is of zal worden van een gevaarlijke-stoffenroute;

• • indien de tunnel zich niet op een gevaarlijke-stoffenroute bevindt, dat een afweging heeft plaatsgevonden van alle in aanmerking komende tunnelcategorieën en de flexibele mogelijkheden die 1.9.5.1, laatste volzin, van het ADR biedt (toepassen van tijdvensters);

• • indien er sprake is van een wegtunnel op een gevaarlijke-stoffenroute, of sprake is van een essentiële oeververbinding;

• • indien er sprake is van een wegtunnel op een gevaarlijke-stoffenroute, of er sprake is van een bijzondere situatie en, zo ja, waarom;

• • indien er sprake is van een bijzondere situatie, dat een analyse heeft plaatsgevonden om te komen tot de keuze voor de tunnelcategorie.

IenM past het beoordelingskader van paragraaf 5 toe op het resultaat van de aldus uitgevoerde afweging. Indien hieruit geen bezwaren voortkomen, wijzigt IenM de VLG-regeling.

In de toelichting bij de wijziging van de VLG-regeling wordt gewoonlijk uiteengezet waarom voor de onderhavige tunnel(s) gekozen is voor de betreffende categorie. De toelichting bevat een verantwoording over de toepassing van de uitgangspunten van deze circulaire. Daarbij wordt toegelicht:

• • Indien de tunnel wordt aangemerkt als een tunnel in een gevaarlijke-stoffenroute, op grond waarvan dat gebeurt;

• • Indien de Minister van oordeel is dat de tunnel een essentiële oeververbinding is, waarom dat het geval is;

• • Indien de Minister van oordeel is dat sprake is van een bijzondere situatie, waarom dat het geval is en wat daarvan het gevolg is voor de concrete keuze voor de tunnelcategorie;

• • Welke omleidingroutes beschikbaar zijn voor het vervoer van stoffen dat niet door de tunnel is toegestaan als gevolg van de wijziging van de VLG-regeling.

Het beoordelingskader is opgebouwd uit een aantal regels:

• • Hoofdregels die op alle tunnels worden toegepast:

  • o Het toepassen van de ADR-voorschriften (zie paragraaf 5.2.1);

  • o Het zo min mogelijk beperken van het VGS (5.2.2).

• • Specifieke regel voor tunnels op gevaarlijke-stoffenroutes (5.3):

  • o Geen beperking voor landtunnels en niet-essentiële oeververbindingen (categorie A);

  • o Beperking op grond van categorie C voor essentiële oeververbindingen.

• • Uitzonderingsregel voor tunnels in gevaarlijke-stoffenroutes voor bijzondere situaties (5.4):

  • o In die bijzondere situaties is de specifieke regel niet van toepassing,

  • o Maar zijn de hoofdregels wel van toepassing.

In de hierna volgende paragrafen worden de afzonderlijke regels nader toegelicht.

In beginsel worden tunnels op gevaarlijke-stoffenroutes als volgt ingedeeld:

• • Geen beperking voor landtunnels en niet-essentiële oeververbindingen (categorie A);

• • Beperking op grond van categorie C voor essentiële oeververbindingen.

‘In beginsel’, want in bijzondere situaties kan van deze specifieke regel worden afgeweken (zie 5.4).

Uit de aard van gevaarlijke-stoffenroutes (specifiek bestemd voor het VGS) vloeit voort dat het VGS over deze routes niet beperkt wordt. Dat geldt ook voor een tunnel in een gevaarlijke-stoffenroute. Een tunnel op een gevaarlijke-stoffenroute is dan aan te merken als een tunnel die valt onder tunnelcategorie A.

Essentiële oeververbindingen worden in beginsel ingedeeld in categorie C. De reden voor het beperken van het VGS door een essentiële oeververbinding is gelegen in het risico van verloren gaan van de tunnel door een (zeer) grote explosie. Stoffen die aanleiding kunnen geven tot grote of zeer grote explosies kunnen worden uitgesloten door indeling in de tunnelcategorieën C, D of E. In overeenstemming met de hoofdregel dat het VGS zo min mogelijk wordt beperkt (zie 5.2.2) wordt een essentiële oeververbinding ondergebracht in tunnelcategorie C.

Waarom een afwijkende keuze voor essentiële oeververbindingen? Oeververbindingen hebben in het wegennet in de regel een belangrijke functie, omdat het aantal plaatsen waar een waterweg door het wegvervoer gekruist kan worden beperkt is. Indien een oeververbinding verloren gaat, kost herbouw door technische en inpassingproblemen veel meer tijd (jaren) en geld dan bij het verloren gaan van een landtunnel. Het gevolg is grote directe en indirecte economische schade. Het verlies van een essentiële oeververbinding heeft ingrijpende gevolgen voor het wegverkeer op landelijk en lokaal niveau en voor de omwonenden, en een groot maatschappelijk effect. Hoewel de kans op het verlies van een tunnel zeer gering is, wordt vanwege de omvang van de gevolgen bij essentiële oeververbindingen het risico van verlies van de tunnel onaanvaardbaar geacht.

Indien de Minister van oordeel is dat sprake is van een bijzondere situatie, kan hij een tunnel op een gevaarlijke-stoffenroute in een andere tunnelcategorie onderbrengen dan op grond van de specifieke regel van 5.3 zou moeten. De specifieke regel is bij bijzondere situaties dus niet van toepassing; de hoofdregels blijven echter onverminderd van kracht.

Bijzondere situaties leiden vaak tot complexe (inpassings-)vraagstukken. Indeling in één van de vijf tunnelcategorieën van het ADR leidt daarbij niet altijd tot een bevredigende oplossing. Toepassing van de mogelijkheid om een tunnel in meer dan één tunnelcategorie in te delen (bijvoorbeeld door middel van tijdvensters, zie artikel 1.9.5.1 van het ADR, laatste volzin) kan een oplossing zijn voor zo'n vraagstuk. In dat geval spelen de praktische uitvoerbaarheid en handhavingmogelijkheden een rol bij de afweging.

Als de Minister bepaalt dat er sprake is van een bijzondere situatie en dat er afgeweken dient te worden van de specifieke regel, onderbouwt hij deze beslissing met een meer gedetailleerde onderbouwing dan wanneer er geen sprake is van een bijzondere situatie. Die onderbouwing moet inzichtelijk maken dat, na afweging van alle belangen, de gekozen oplossing de meest passende is voor de concrete situatie.

Bij ‘bijzondere situaties’ kan worden gedacht aan de volgende situaties. De opsomming is niet uitputtend.

• a. een essentiële oeververbinding waarbij de Minister constateert dat een geschikte omleidingroute niet aanwezig is en, gegeven de concrete situatie, redelijkerwijs niet te realiseren is;

• b. een landtunnel waarbij sprake is van multifunctioneel ruimtegebruik;

• c. een wegtunnel die valt binnen het toepassingsbereik van de Warvw, waarbij door de kenmerkende eigenschappen van de tunnel niet kan worden voldaan aan de eisen gesteld door die wet indien het VGS volgens de uitgangspunten van deze circulaire wordt toegelaten;

• d. een wegtunnel waarover het Tracébesluit of de voorkeursbeslissing al is genomen voorafgaand aan publicatie van deze circulaire.