Beleidsregels nummerportabiliteit mobiele telefonie

1. Het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (hierna: het college) publiceert hierbij beleidsregels die aangeven op welke wijze het college invulling geeft aan de verplichting voor aanbieders van mobiele openbare telecommunicatiediensten om op grond van artikel 4.10, eerste lid onder a en tweede lid van de Telecommunicatiewet (hierna: Tw) jo. artikel 6 Besluit nummerportabiliteit aan eindgebruikers nummerportabiliteit te bieden, en aan de bevoegdheid van het college krachtens artikel 15.1, derde lid, Tw om toe te zien op de naleving van het in artikel 4.10 Tw gestelde.

2. De onderhavige beleidsregels moeten worden gekwalificeerd als beleidsregels in de zin van artikel 1:3, vierde lid van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) en zijn overeenkomstig titel 4.3 van de Awb opgesteld.

3. Naar het oordeel van het college is nummerportabiliteit een sleutelfactor voor de bevordering van de keuzevrijheid van de eindgebruiker en voor het totstandbrengen van meer concurrentie op de Nederlandse telecommunicatiemarkt. Nummerportabiliteit is van direct en majeur belang voor zowel marktpartijen als voor eindgebruikers.

4. Sinds 1 januari 1999 rust op alle aanbieders van mobiele openbare telecommunicatiediensten (hierna: de aanbieders) de wettelijke verplichting tot het verschaffen van nummerportabiliteit. Na die datum ontving het college veelvuldig klachten van eindgebruikers inzake de gebrekkige of niet-tijdige verschaffing van nummerportabiliteit door deze aanbieders. Een aantal van deze klachten heeft ertoe geleid dat het college in oktober 1999 aan het merendeel van de aanbieders boetes heeft opgelegd. Vanwege aanhoudende klachten en met het oog op het verbeteren van de kwaliteit van nummerportabiliteit, heeft het college vervolgens in december 1999 aan alle aanbieders een last onder dwangsom opgelegd.

5. Op grond van deze last onder dwangsom moeten de aanbieders voldoen aan door het college gestelde kwaliteitsnormen inzake nummerportabiliteit, die zijn weergegeven als percentages. Op die manier hoopte het college ervoor te zorgen dat eindgebruikers eenvoudig hun mobiele telefoonnummer kunnen meenemen als zij van aanbieder veranderen. Ter controle op de naleving van de kwaliteitsnormen heeft het college de aanbieders verplicht om maandelijks een rapportage in te dienen over de in de voorafgaande maand behaalde percentages.

6. In het voorjaar van 2001 is het college een onderzoek gestart naar de noodzaak en de wenselijkheid van continuering van de last onder dwangsom (hierna: het onderzoek). Aanleiding voor het onderzoek was de vaststelling van het college dat alle aanbieders min of meer structureel voldeden aan de in de last gestelde kwaliteitsnormen en dat de performance van de aanbieders in de achterliggende periode een redelijk constant beeld liet zien. Tevens constateerde het college een duidelijke afname in het aantal klachten dat door eindgebruikers bij OPTA werd ingediend.

7. Het onderzoek bevestigde het beeld dat de kwaliteit van nummerportabiliteit sterk was verbeterd. Gemiddeld genomen realiseren de aanbieders over beide onderdelen van de last een percentage van 99%. Uit het onderzoek bleek ook dat de last onder dwangsom niet langer noodzakelijk was als kwaliteitswaarborg. Op basis van de uitkomsten van het onderzoek meende het college dat de inzet van een zwaar handhavingsinstrument als de last onder dwangsom niet meer proportioneel was ten opzichte van het huidige en te verwachten kwaliteitsniveau van nummerportabiliteit. Om die reden is het college overgegaan tot intrekking van de last onder dwangsom.

8. Gezien het toenmalige kwaliteitsniveau van nummerportabiliteit vond het college het gewenst dat het toezicht op nummerportabiliteit werd versoepeld en dat de waarborging van de kwaliteit van nummerportabiliteit meer aan de aanbieders zelf werd overgelaten. Wel dient OPTA in voorkomende gevallen in staat te zijn om op effectieve wijze vorm te geven aan zijn wettelijk bepaalde toezichtstaak ten aanzien van nummerportabiliteit. De noodzaak van instandhouding van een zekere mate van toezicht op de correcte naleving van de wettelijke verplichting tot nummerportabiliteit blijkt ook uit het onderzoek.

9. Om deze redenen heeft het college het last onder dwangsom-regime vervangen door het lichtere instrument van beleidsregels. Het college sprak destijds de verwachting uit dat het structureel hoge kwaliteitsniveau van nummerportabiliteit zich ook zou voortzetten onder het toezichtsregime van beleidsregels. Met deze beleidsregels, die van toepassing zijn op de huidige én eventueel nieuwe aanbieders van mobiele openbare telecommunicatiediensten, hoopt het college de transparantie te verhogen richting aanbieders en eindgebruikers over de wijze waarop hij de wettelijke verplichting tot, respectievelijk het wettelijke recht op, nummerportabiliteit uitlegt. Het college gebruikt de beleidsregels als leidraad bij de beoordeling van eventuele klachten van aanbieders dan wel eindgebruikers over nummerportabiliteit.

10. Het college is van oordeel dat aanbieders nummerportabiliteit tijdig aan eindgebruikers moeten verschaffen. Sinds de invoering van nummerportabiliteit beoordeelt het college een termijn van tien werkdagen als redelijk, en heeft hij aanbieders en eindgebruikers hierover meermalen bericht. Omdat consumenten en recente toetreders tot de mobiele telefoniemarkt een belang hebben bij de kenbaarheid van deze redelijke termijn, vermeldt het college de redelijke termijn van tien werkdagen nu expliciet in de beleidsregels.

11. Het college constateert dat verscheidene aanbieders belemmeringen opwerpen voor eindgebruikers die over willen stappen en daarbij hun telefoonnummer willen behouden.Het college acht het recht op nummerportabiliteit van groot belang en neergelegd in de Tw. Het recht op nummerportabiliteit zoals verwoord in de Tw staat los van de bepalingen die partijen op grond van het privaatrecht zijn overeengekomen. Het college is in dit kader tot het oordeel gekomen dat een onbelemmerde overstap van eindgebruikers tussen aanbieders gewaarborgd moet worden.

12. Het college is van oordeel dat de wet geen basis vormt voor donoraanbieders om nummerportabiliteit te ontzeggen aan eindgebruikers die hun telefoonnummer naar een andere aanbieder willen laten porteren en nog een contractuele overeenkomst hebben. Na consultatie van aanbieders en na zijn analyse van de (internationale) marktontwikkelingen acht het college het onredelijk dat aanbieders het voldoen aan contractuele bepalingen als voorwaarde gebruiken bij de beoordeling van een porteringsverzoek. Het college ontleent hier zijn bevoegdheid aan de Tw; ongeacht de afspraken die op grond van de overeenkomst gesloten tussen partijen gelden, dienen aanbieders nummerportabiliteit te verschaffen.

13. De verplichting voor aanbieders van mobiele openbare telecommunicatiediensten om nummerportabiliteit te verschaffen is neergelegd in de Telecommunicatiewet. Op grond van artikel 4.10, eerste lid onderdeel a, Tw is de ‘oude’ aanbieder (hierna: donor-aanbieder), verplicht ervoor zorg te dragen dat zijn klant zijn telefoonnummer kan blijven gebruiken wanneer hij overstapt naar een nieuwe aanbieder (hierna: recipient-aanbieder). Ook de recipient-aanbieder is verplicht ervoor zorg te dragen dat zijn nieuwe klant zijn telefoonnummer, dat hij in gebruik heeft bij zijn donor-aanbieder, kan blijven gebruiken (artikel 4.10, tweede lid, Tw). Op grond van artikel 15.1, derde lid, Tw is het college belast met het toezicht op de naleving van het bepaalde in artikel 4.10 Tw.

14. De door de wetgever, op basis van Europese regelgeving, geformuleerde verplichting inzake nummerportabiliteit strekt ertoe dat de eindgebruiker zijn telefoonnummer, bestemd voor digitale mobiele netwerken, kan blijven gebruiken.

15. Het college heeft per brief van 11 februari 1999 aan alle mobiele telefonie- aanbieders kenbaar gemaakt dat een redelijke termijn voor de afhandeling van een porteringsverzoek twee weken (tien werkdagen) bedraagt. In zijn besluit van juli 2000 op de bezwaren van de aanbieders tegen de last onder dwangsom heeft het college aangegeven de normstelling uit de last onder dwangsom van december 1999 te beschouwen als de enige juiste uitleg van de wettelijke verplichting, tezamen met de sinds 11 februari 1999 door het college gehanteerde redelijke termijn van tien werkdagen. Deze redelijke termijn betreft een concretisering van datgene waartoe de aanbieders al sinds 1 januari 1999 verplicht waren, zo gaf het college aan in zijn beslissing op bezwaar. Naar het oordeel van het college blijven de normstelling en de redelijke termijn dan ook hun gelding behouden, ondanks de intrekking van de last onder dwangsom. Dit is overigens ook wenselijk uit oogpunt van rechtszekerheid, omdat alle aanbieders al sinds december 1999 bekend zijn met de normstelling en sinds februari 1999 bekend zijn met de redelijke termijn van tien werkdagen. Mede met het oog op nieuwe toetreders tot de markt voor mobiele telefonie herhaalt het college op deze plaats de uitleg van artikel 4.10 Tw en de overwegingen die hierbij van belang zijn.

16. Naar het oordeel van het college gaat de wettelijke norm uit van het in samenwerking tot stand brengen van nummerportabiliteit. Immers, voor het slagen van een portering van een telefoonnummer spelen verschillende partijen een rol, waaronder de donoraanbieder, de transit-operator en de recipient-aanbieder. Zo dienen de donor- en de recipient-aanbieder, kortgezegd, het bewuste telefoonnummer af respectievelijk aan te sluiten op hun netwerken, terwijl voor een juiste routering van gesprekken van en naar het geporteerde telefoonnummer ook is vereist dat de transit-operator kennis heeft van de voorgenomen portering. De nakoming van de wettelijke verplichting is in grote mate afhankelijk van de samenwerking, en de bereidheid daartoe, tussen de verschillende aanbieders bij de portering van het telefoonnummer van een eindgebruiker.

17. De samenwerking die de aanbieders op dit vlak reeds hebben ontplooid heeft geleid tot de ‘Standaardovereenkomst Nummerportabiliteit’, waarin is beschreven hoe het porteringsproces in zijn werk gaat. Deze overeenkomst is tot stand gekomen in private onderhandelingen tussen aanbieders onderling (waaronder ook aanbieders van vaste openbare telecommunicatiediensten), zonder tussenkomst van het college. Alle aanbieders hebben deze overeenkomst getekend, danwel zich aan de daarin vastgelegde standaard gecommitteerd. De ‘Standaardovereenkomst Nummerportabiliteit’ heeft tevens de juridische basis gevormd voor de ontwikkeling van een gemeenschappelijke infrastructuur (‘COIN’), met behulp waarvan nummerportabiliteit wordt gefaciliteerd.

18. Bij de uitleg van de wettelijke verplichting tot het bieden van nummerportabiliteit heeft het college aansluiting gezocht bij het in de ‘Standaardovereenkomst Nummerportabiliteit’ omschreven porteringsproces, met dien verstande dat aanbieders geen aanvullende voorwaarden mogen stellen bij de afhandeling van porteringsverzoeken. Het college ontleent hier zijn bevoegdheid aan de Tw; ongeacht de afspraken die op grond van de overeenkomst gesloten tussen partijen gelden, dienen aanbieders naar het oordeel van het college nummerportabiliteit te verschaffen. Het college acht het niettemin noodzakelijk dat de eindgebruiker die om portering heeft verzocht de in randnummer 34 bepaalde gegevens aanlevert om tijdige en correcte afhandeling van zijn verzoek mogelijk te maken.

19. Naar het oordeel van het college dient de wettelijke verplichting, mede gezien de imperatieve aard van artikel 4.10 Tw en het belang van de eindgebruiker bij het goed functioneren van nummerportabiliteit, uitgelegd te worden in die zin dat het telefoonnummer van de eindgebruiker tijdig en correct dient te zijn geporteerd door zijn oude en nieuwe aanbieder tezamen. Tijdig en correct wil zeggen dat de afhandeling van een porteringsverzoek niet langer duurt dan maximaal tien werkdagen, mits de eindgebruiker de in randnummer 34 bepaalde gegevens heeft overlegd.

20. Naar de aard van nummerportabiliteit treedt een aanbieder bij de portering van een telefoonnummer de ene keer op als donor-aanbieder, de andere keer als recipient-aanbieder. Omdat de wettelijke verplichting om een telefoonnummer tijdig en correct te porteren naar het oordeel van het college uitgaat van het in samenwerking tot stand brengen van nummerportabiliteit, ziet deze verplichting zowel op de hoedanigheid van donoraanbieder als op die van recipientaanbieder.

35. Krachtens artikel 15.1, derde lid, Tw houdt het college toezicht op de naleving van de in artikel 4.10 Tw neergelegde plicht tot nummerportabiliteit. Ingeval van een overtreding van de hieruit voortvloeiende norm, die hierboven is beschreven, staat het college het gebruikelijke handhavingsinstrumentarium ter beschikking. Dat wil zeggen dat het college bevoegd is krachtens artikel 15.1, derde lid, Tw jo. artikel 15.4 Tw een boete van ten hoogste 453780,20 euro op te leggen. Ook kan het college in geval van een overtreding gebruik maken van zijn bevoegdheid ex artikel 15.1, derde lid, Tw jo. artikel 15.2, tweede lid, Tw jo. artikel 5:32 Awb om een last onder dwangsom op te leggen.

36. In overeenstemming met de keuze voor een lichter toezichtsregime, ziet het college op dit moment af van handhavende maatregelen. Wel kunnen signalen uit de markt of klachten van eindgebruikers en aanbieders aanleiding vormen een onderzoek in te stellen. Tevens acht het college het wenselijk ambtshalve, bijvoorbeeld via steekproeven, na te kunnen gaan of de kwaliteit van nummerportabiliteit in overeenstemming is met de wettelijke verplichting.

37. Met het oog op deze omstandigheden acht het college zich op grond van artikel 18.7 Tw bevoegd om in voorkomende gevallen van de aanbieders een rapportage te verlangen over de gerealiseerde percentages in een bepaalde maand, zonodig over een langere periode. Deze rapportage dient ter controle op de naleving van de wettelijke verplichting. OPTA heeft voor de wijze van rapporteren zo veel mogelijk vastgehouden aan het door haar ontwikkelde format van informatieverschaffing dat gebruikelijk was onder het last onder dwangsomregime. Ter controle van de redelijke termijn is het format licht gewijzigd. Het college verzoekt de aanbieders in hun hoedanigheid van recipiëntaanbieder ook de dag te rapporteren, waarop het porteringsverzoek van de eindgebruiker door de recipiëntaanbieder is ontvangen. De exacte wijze van aanlevering van de rapportage is beschreven in het document ‘Richtlijn rapportage nummerportabiliteit’. Iedere aanbieder moet de gegevens inzake nummerportabiliteit volgens dit format registreren en op verzoek aan OPTA aanleveren. Dit document is beschikbaar op de website van OPTA (www.opta.nl) en kan worden opgevraagd op het volgende adres: OPTA, afdeling Eindgebruikersmarkt, Postbus 90420, 2509 LK te Den Haag.

38. Elke aanbieder in zijn hoedanigheid van recipiëntaanbieder dient een administratie bij te houden met daarin de schriftelijke wilsuitingen van eindgebruikers die een porteringsdatum hebben aangegeven die de redelijke termijn overschrijdt als bedoeld in randnummer 24. Aanbieders dienen deze administratie op verzoek van het college aan te leveren. Het college acht zich bevoegd om bij deze administratie een accountantsmededeling te verlangen.

39. Nieuwe toetredende partijen tot de mobiele telefonie-markt, die als aanbieder van mobiele openbare telecommunicatiediensten dienen te worden aangemerkt, krijgen door het college een code toegewezen, die benodigd is voor de rapportage. Het college acht zich bevoegd om van deze nieuwe aanbieders een accountantsmededeling te verlangen omtrent de borging van de (rapportage)systemen van nummerportabiliteit. Deze accountantsmededeling dient een oordeel te bevatten over het geheel van maatregelen met betrekking tot het systematisch verzamelen, ordenen, vastleggen en verwerken van gegevens gericht op het verstrekken van de door het college gevraagde informatie.

40. Deze beleidsregels treden in werking met ingang van één maand na publicatie van deze beleidsregels in de Staatscourant en worden aangehaald als ‘Beleidsregels nummerportabiliteit mobiele telefonie'.