Circulaire Ongewenste privécontacten rijksambtenaren

In de kabinetsreactie op de door de Tweede Kamer aangenomen motie van de leden Dijkhoff en Marcouch van 31 januari 2013 (Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 29 628, nr. 375) en in de beantwoording van de Kamervragen van 22 januari 2013, van de leden Marcouch en Heijnen (Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, Aanhangsel van de Handelingen, 1835) over de ‘verenigbaarheid van het lidmaatschap van een zogenaamde outlaw bikers motorclub of 1% motorclub met het ambtenaarschap’ heeft het kabinet het volgende standpunt ingenomen: ‘het kabinet acht het ongewenst dat ambtenaren ook in privésituaties willens en wetens in omgevingen met personen verkeren die min of meer structureel normen en wetten overtreden. Het lidmaatschap van een vereniging waarvan de individuele leden crimineel gedrag vertonen, is in elk geval als een dergelijke situatie te beschouwen.’

Ter uitvoering van dit kabinetsstandpunt wordt deze gedragslijn meegenomen bij de eerstvolgende actualisatie van de Modelgedragscode Integriteit Sector Rijk (Stcrt. 24 maart 2006, nr 60). Vooruitlopend hierop wordt de gedragslijn hieronder nader toegelicht.

Het integriteitsbeleid bij de overheid is gekoppeld aan goed ambtenaarschap en goed werkgeverschap. Het goed ambtenaarschap is verankerd in artikel 125ter Ambtenarenwet (AW) en artikel 50, eerste lid van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR) en is daarnaast mede ingevuld door de Modelgedragscode Integriteit Sector Rijk.

Goed ambtenaarschap houdt ondermeer in dat de ambtenaar zorgvuldig en zich van zijn verantwoordelijkheid bewust, omgaat met bevoegdheden, middelen en informatie en het algemeen belang dat hij dient leidend laat zijn. Tevens dient de ambtenaar in staat te zijn verleidingen te weerstaan en, beter nog, te voorkomen dat hij in risicovolle situaties terecht komt. Ook onderdeel van het goed ambtenaarschap is dat de ambtenaar de regels interpreteert naar de letter en de geest; dat hij een zorgvuldige afweging maakt van de legitieme rechten, belangen en verwachtingen, ook in situaties waarbij het niet (onmiddellijk) duidelijk is wat de juiste keuze is. Daarnaast dient de ambtenaar bereid te zijn om zijn overwegingen (vooraf dan wel achteraf) te laten toetsen en daarover verantwoording af te leggen.

Goed ambtenaarschap is de ene kant van de medaille. De andere kant is goed werkgeverschap. Ambtenaren hebben recht op respect voor hun privéleven en recht op vreedzame vereniging en vergadering. De overheid als werkgever dient deze rechten te eerbiedigen. Het recht op respect voor het privéleven is onder meer verankerd in artikel 8 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) en in artikel 10 van de Grondwet. Het recht op vreedzame vereniging en vergadering is onder andere neergelegd in artikel 11 van het EVRM en in artikelen 8 en 9 van de Grondwet. De in deze circulaire opgenomen overwegingen aangaande het privéleven, integriteit en goed ambtenaarschap dienen dan ook gelezen te worden in het licht van deze rechten.

Goed werkgeverschap brengt ook met zich mee dat de overheid bij zijn handelen als werkgever de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in acht neemt, maar ook dat de overheid bij zijn handelen als werkgever zorgt voor een volwaardig integriteitsbeleid. Dit bekent onder andere dat de overheidswerkgever er voor dient te waken dat ambtenaren niet onnodig worden blootgesteld aan integriteitsrisico’s en zij zoveel als redelijkerwijs mogelijk daartegen worden beschermd. De overheidswerkgever dient daarom toe te zien op adequate en noodzakelijke integriteitsvoozieningen en normeringen op grond waarvan het goed ambtelijk handelen kan worden geborgd. Een open cultuur, waarbij leidinggevenden en medewerkers met elkaar in gesprek gaan over integriteitsvraagstukken, is hierbij van belang. Dit geldt ook voor het onderhavige vraagstuk ten aanzien van ongewenste privécontacten; leidinggevende en (beoogd) ambtenaren kunnen dit onderwerp aan de orde stellen tijdens sollicitatiegesprekken, functioneringsgesprekken en tijdens bijvoorbeeld het werkoverleg.

Het publiek moet er op kunnen vertrouwen dat de overheid een fatsoenlijke en integere organisatie is. Ambtenaren dienen zich er van bewust te zijn dat bepaalde gedragingen en/of bepaalde contacten in de privésfeer de overheid in een negatief daglicht (kunnen) stellen en in strijd kunnen zijn met het goed ambtenaarschap. Ook al zijn deze gedragingen en/of contacten op zichzelf niet stafbaar. Tegen deze achtergrond wordt het ongewenst geacht dat ambtenaren willens en wetens in omgevingen met personen verkeren waarvan zij kunnen weten dat die min of meer structureel misdrijven plegen en waarbij deze personen zich daar ook op laten voorstaan dan wel daar openlijk voor uitkomen. Bijvoorbeeld in de vorm van lidmaatschap van een vereniging waarvan individuele leden zich schuldig maken aan crimineel gedrag of door het onderhouden van contacten met dergelijke verenigingen en personen. Het onderhouden van dergelijke contacten kan op gespannen voet staan met de integriteit waar goed ambtenaarschap om vraagt.

Of er in een specifieke situatie sprake is van een gebrek aan goed ambtenaarschap, is afhankelijk van de omstandigheden van het geval en is mede afhankelijk van de functie die de ambtenaar vervult. Sommige functies hebben een groter integriteitsrisico waardoor er zwaardere eisen gesteld mogen worden aan de ambtenaar die deze functie vervult. Dit is onder andere het geval bij vertrouwensfuncties en voorbeeldfuncties, maar het geldt ook voor functies waarbij de ambtenaar zichtbaar is voor het publiek of functies waarin er veel contacten zijn met het publiek zoals toezichthoudende- of opsporingsfuncties, of bij functies in het bredere domein van veiligheid, rechtshandhaving of rechtspraak. Bij de uitoefening van dit soort functies is het risico immers groter dat de goede vervulling van de functie of het goede functioneren en aanzien van de openbare dienst door het handelen van de ambtenaar wordt geschaad.

Indien ambtenaren zich niet aan de eerder genoemde gedragslijn houden is de vraag aan de orde welke reactie dan passend is. Het overwegen en nemen van bijvoorbeeld (disciplinaire) maatregelen veronderstelt uiteraard een zorgvuldige afweging. Op grond van artikel 50 van het ARAR is de ambtenaar gehouden de plichten die uit zijn functie voorvloeien nauwgezet en ijverig te vervullen en zich te gedragen zoals een goed ambtenaar betaamt. De ambtenaar die de hem opgelegde verplichtingen niet nakomt of zich overigens aan plichtsverzuim schuldig maakt kan daarvoor, op grond van artikel 80 van het ARAR, disciplinair worden gestraft.

Voor wat betreft het recht op vereniging en vergadering heeft de wetgever een belangenafweging neergelegd in de Ambtenarenwet. Op grond van artikel 125a van de AW dient de ambtenaar zich te onthouden van de uitoefening van het recht van vereniging en vergadering, indien door uitoefening van deze rechten de goede vervulling van zijn functie of de goede functionering van de openbare dienst, voor zover deze in verband staat met zijn functievervulling, niet in redelijkheid zou zijn verzekerd. Artikel 125a van de AW stelt aldus onder specifieke voorwaarden beperkingen op de vrijheid van vereniging en vergadering.

Binnen de bandbreedte van de hierboven genoemde grondrechten en uitgangspunten dient een zorgvuldige afweging te worden gemaakt indien disciplinaire maatregelen worden overwogen. Deze afweging wordt altijd gemaakt op basis van de specifieke omstandigheden van het geval en er dient tenminste een verband te zijn met de functie die de ambtenaar vervult.

Ter verheldering dienen de volgende voorbeelden. Uit het oogpunt van goed ambtenaarschap zal niet snel geconcludeerd kunnen worden dat een ambtenaar zich dient te onthouden van bijvoorbeeld het als supporter bijwonen van een voetbalwedstrijd. Het resultaat van de belangenafweging zal waarschijnlijk anders uitpakken als de betrokken ambtenaar deel uitmaakt van of nauwe contacten onderhoudt met de harde kern van een groep hooligans die min of meer structureel normen en wetten overtreedt. Hierbij gaat het er niet om dat de ambtenaar zelf strafbare gedragingen pleegt. Het gaat er om dat de ambtenaar weet dat hij optrekt met een groep die strafbare gedragingen pleegt en hij herkenbaar deel uitmaakt van deze groep. Datzelfde geldt in de situatie waarbij een ambtenaar lid is van een 1%-motorclub – waarvan bekend is dat de individuele leden structureel crimineel of normoverschrijdend gedrag vertonen – dan wel indien hij nauwe contacten onderhoudt met dergelijke personen. In die gevallen zal al snel – uiteraard afhankelijk van de specifieke omstandigheden van het geval en de aard van de functie – geconcludeerd kunnen worden dat de ambtenaar in kwestie zich hiervan dient te onthouden, omdat daardoor de goede functievervulling en/of het vertrouwen in het ambt en aanzien van de overheid kan worden geschaad.