Individuele keuzen in het arbeidsvoorwaardenpakket (IKAP)

In de circulaire Arbeidsvoorwaarden en andere personeelsaangelegenheden in de sector Rijk 2000-2001, nr. AD2000/U92989, is u toegezegd dat u uitgebreid zou worden geïnformeerd over het onderdeel Individuele keuzen in het arbeidsvoorwaardenpakket (IKAP). Deze circulaire strekt daartoe. In deze circulaire wordt achtereenvolgens uitgebreid ingegaan op de volgende keuzemogelijkheden: meer uren werken (2), minder uren werken (3) en het inzetten van bronnen voor fiscaal gefaciliteerde doelen (4). Daarbij wordt ingegaan op de voorwaarden waaronder de keuze kan plaatsvinden en de gevolgen die een keuze kan hebben voor de rechtspositie, de sociale zekerheid en het pensioen van de ambtenaar. Tevens wordt daarbij aandacht besteed aan de fiscale aspecten van de keuzen. Vervolgens wordt ingegaan op de aanvraagprocedure die geldt voor de afhandeling van verzoeken om meer of minder uren te werken (5) en de taak en bevoegdhedenverdeling tussen centraal en decentraal (6). Ook wordt aandacht besteed aan de arbeidsvoorwaardenmeter (7) en de gegevens die geregistreerd moeten worden in verband met de evaluatie van IKAP (8).

In de Arbeidsvoorwaardenovereenkomst sector Rijk 2000-2001 zijn afspraken gemaakt over de invoering van individuele keuzen in het arbeidsvoorwaardenpakket. Zo wordt het recht op individuele keuzen structureel mogelijk gemaakt voor alle ambtenaren binnen de sector Rijk. De ambtenaar in de sector Rijk krijgt het recht om minimaal één keer per jaar onder voorwaarden zijn individuele pakket samen te stellen. Daarbij wordt hem de mogelijkheid geboden om: meer te werken, minder te werken en een aantal rechtspositionele aanspraken in te zetten voor alternatieve beloningen c.q. doelen, die op grond van de belastingwetgeving een fiscaal voordeel opleveren ten opzichte van netto-uitbetaling. In concreto zijn de volgende keuzemogelijkheden aan de rechtspositie toegevoegd:

• a) de mogelijkheid voor de ambtenaar om per kalenderjaar maximaal 100 uren meer te werken;

• b) de mogelijkheid voor de ambtenaar om per kalenderjaar maximaal 80 uren minder te werken;

• c) de ambtenaar kan kiezen voor de fiscaal gefaciliteerde doelen: aanschaf van een personal computer en fiets (beiden voor zakelijk gebruik), vermindering ouderbijdrage kinderopvang, studiefaciliteiten (d.w.z. studie of opleiding voor beroep, cursussen en vakliteratuur), opbouw individuele oudedagsvoorziening, tegemoetkoming in de kosten woon-werkverkeer. Voor deze doelen mag de ambtenaar de volgende bronnen geheel of gedeeltelijk inzetten: de vergoeding voor extra gewerkte uren (artikel 21c ARAR), de vergoeding voor overwerk (artikel 23 BBRA 1984), de verlaging van de vakantie-aanspraken (artikel 22 ARAR), de tegemoetkoming in de ziektekosten (BTZR), de eindejaarsuitkering (artikel 20a BBRA 1984), de vakantie-uitkering (artikel 21 BBRA 1984), de incidentele toeslag (artikel 22a BBRA 1984) en de eenmalige mobiliteitstoeslag (artikel 22c BBRA 1984).

De keuzen die een werknemer binnen een arbeidsvoorwaardelijk keuzesysteem maakt, kunnen doorwerken naar andere terreinen. Zo kan er sprake zijn van invloed op fiscale zaken, socialezekerheidsuitkeringen en op pensioenen. Een uitgebreid overzicht van deze consequenties is opgenomen in bijlage I, dat ter toetsing aan de Belastingdienst en het LISV is voorgelegd. Het is belangrijk dat de consequenties van die keuzen duidelijk zijn zodat de werknemers goed kunnen worden voorgelicht over deze consequenties.

Het ruilen van tijd en geld is een van de belangrijkste elementen van een model met meer keuzevrijheid. De ambtenaar kan ervoor kiezen om meer uren te gaan werken dan het aantal uren waarvoor hij is aangesteld in ruil voor een bepaalde vergoeding. Het aantal extra te werken uren voor een voltijder is beperkt tot maximaal 100 uur per kalenderjaar. Voor een deeltijder geldt een naar evenredigheid vastgesteld lager aantal uren als maximum. Indien een ambtenaar in een bepaald kalenderjaar extra uren wenst te werken dient hij daartoe een aanvraag in. Het bevoegd gezag beoordeelt vervolgens of een zwaarwegend dienstbelang zich niet verzet tegen de toewijzing van de aanvraag. Voor de beoordeling of zwaarwegende dienstbelangen zich tegen de toewijzing van de aanvraag verzetten is aangesloten bij de criteria die in de Wet aanpassing arbeidsduur zijn neergelegd.

Dit houdt in dat er in ieder geval sprake is van een zwaarwegend dienstbelang als het meer uren gaan werken leidt tot ernstige problemen:

• • van financiële of organisatorische aard;

• • wegens het niet voorhanden zijn van voldoende werk, of

• • omdat de vastgestelde formatieruimte of personeelsbegroting daartoe ontoereikend is.

Het betreft hier overigens uitdrukkelijk een niet-limitatieve opsomming. Ook andere economische, technische of operationele belangen die ernstig worden geschaad bij honorering van de aanvraag, kunnen reden zijn het verzoek af te wijzen.

Als zwaarwegende dienstbelangen die zich verzetten tegen toewijzing van de aanvraag kunnen eveneens worden aangemerkt:

• • het feit dat het meer uren gaan werken voor de desbetreffende ambtenaar schadelijk zou zijn voor zijn gezondheid;

• • de situatie dat de ambtenaar onvoldoende functioneert. Van groot belang is dan dat het bevoegd gezag de ambtenaar zeer tijdig van zijn ontevredenheid over het functioneren op de hoogte heeft gesteld en een behoorlijk gedocumenteerd personeelsdossier heeft bijgehouden. De ambtenaar kan niet pas bij de behandeling van zijn aanvraag van zijn onvoldoende functioneren op de hoogte worden gebracht.

Voor de extra te werken uren wordt een vergoeding toegekend, berekend op basis van het uursalaris van de ambtenaar op de door het bevoegde gezag bepaalde datum waarop de aanvragen uiterlijk moeten zijn ingediend. Deze vergoeding wordt niet aangemerkt als salaris of bezoldiging en telt derhalve niet mee voor zaken als de vakantie-uitkering en de eindejaarsuitkering. Het bevoegd gezag bepaalt de wijze van uitbetaling, bijvoorbeeld eenmalig of maandelijks.

Daarnaast blijft de formele arbeidsduur van de ambtenaar gehandhaafd. Dit brengt met zich mee dat de rechtspositionele aanspraken die behoren bij de arbeidsduur van de ambtenaar blijven gehandhaafd. Het betreft dan zaken als de berekeningsbasis voor het aantal vakantie-uren, de berekeningsbasis voor het aantal uren ouderschapsverlof en de tegemoetkoming in de ziektekosten.

De ambtenaar die gebruik maakt van de PAS, de ambtenaar die ouderschapsverlof geniet, de ambtenaar die buitengewoon verlof van lange duur geniet en de ambtenaar die gedeeltelijk met FPU is gegaan, zijn uitgesloten van de keuzemogelijkheid om meer uren te gaan werken. De reden daarvoor is dat er in deze gevallen reeds bewust voor gekozen is om minder te gaan werken en het dan ook niet past om de mogelijkheid te bieden om meer te gaan werken. Daarnaast zou door het bieden van deze keuzemogelijkheid in bovengenoemde situaties de doelstellingen van PAS, FPU, langdurig verlof en ouderschapsverlof al te zeer worden ondergraven.

Verder zal in de praktijk de ambtenaar die volledig arbeidsongeschikt is uitgesloten zijn van de keuze om meer te werken. Voor de ambtenaar die gedeeltelijk arbeidsongeschikt is zal het meer uren werken gevolgen kunnen hebben voor de mate van arbeidsongeschiktheid. Indien hij een herplaatsingstoelage geniet zal het meer uren werken tevens gevolgen hebben voor de hoogte van de herplaatsingstoelage.

Het tijdelijk meer uren gaan werken heeft geen negatieve gevolgen voor de sociale zekerheid van de ambtenaar. De vergoeding voor de meer gewerkte uren wordt bij de bepaling van het dagloon in het kader van de WAO en WW meegenomen. Het WAO- en WW-dagloon wordt vastgesteld door het loon in de zin van de Coördinatiewet Sociale Verzekeringen te berekenen dat de uitkeringsgerechtigde in het jaar onmiddellijk voorafgaande aan het intreden van zijn arbeidsongeschiktheid i.c. de eerste ziektedag of zijn werkloosheid heeft genoten in zijn beroep.

Daarnaast leidt het tot een verhoging van het premieloon en derhalve tot een hogere premieheffing.

Verder heeft het tijdelijk meer uren gaan werken geen gevolgen voor het pensioen. Zo wordt de vergoeding niet aangemerkt als salaris of bezoldiging. Daarnaast is er sprake is van een tijdelijke situatie, verandert de omvang van het dienstverband niet en zijn er aan het meer uren werken geen pensioengevolgen beoogd.

Voor de werkgever kan het tijdelijk meer uren werken gevolgen hebben in die situaties waarin de werkgever op de aan de belastingdienst af te dragen loonbelasting en premies volksverzekeringen een korting kan toepassen. Wanneer en onder welke voorwaarden deze zogenaamde afdrachtkorting kan worden toegepast is geregeld in de Wet vermindering afdracht loonbelasting en premies volksverzekeringen (Stb. 1995, 635). Deze gevolgen zullen zich vooral voordoen in het kader van de afdrachtkorting lage lonen en de afdrachtkorting langdurig werklozen waarbij als voorwaarde een bepaalde loongrens wordt gehanteerd. Het tijdelijk meer uren werken kan leiden tot een overschrijding van deze grens met als gevolg dat geen afdrachtkorting kan worden toegepast.

Het tijdelijk meer uren werken heeft gevolgen voor de toegekende subsidie in het kader van de regeling in- en doorstroombanen langdurig werklozen indien daardoor de geldende maximale beloningsgrens wordt overschreden (zie Besluit in- en doorstroombanen, Stb. 1999, 591).

De ambtenaar heeft de keuzemogelijkheid om in een bepaald kalenderjaar minder uren te werken dan het aantal waarvoor hij is aangesteld. Daarbij geldt een maximum van 80 uur. Heeft de ambtenaar een onvolledige arbeidsduur dan geldt het naar evenredigheid vastgesteld lager aantal uren als maximum. Indien een ambtenaar in een bepaald kalenderjaar minder uren wenst te werken dient hij daartoe een aanvraag in. Het bevoegd gezag beoordeelt vervolgens of een zwaarwegend dienstbelang zich niet verzet tegen de toewijzing van de aanvraag.

Voor de beoordeling of zwaarwegende dienstbelangen zich tegen de toewijzing van de aanvraag verzetten is aangesloten bij de criteria van de Wet aanpassing arbeidsduur, die gelden bij een verzoek tot vermindering van de arbeidsduur.

Dit houdt in dat er in ieder geval sprake is van een zwaarwegend dienstbelang als het minder uren gaan werken leidt tot ernstige problemen:

• 1. voor de bedrijfsvoering bij de herbezetting van de vrijgekomen uren;

• 2. op het gebied van veiligheid, of

• 3. van roostertechnische aard.

Het betreft hier overigens uitdrukkelijk een niet-limitatieve opsomming. Ook andere economische, technische of operationele belangen die ernstig zouden worden geschaad bij honorering van de aanvraag, kunnen reden zijn het verzoek af te wijzen.

Zo kan bij het minder uren gaan werken het dienstbelang spelen dat werkruimtes of apparatuur onvoldoende worden benut doordat de ambtenaar minder uren aanwezig is. Dit dienstbelang leidt echter niet zonder meer tot afwijzing van het verzoek. Hiervan kan alleen sprake zijn als deze consequenties van het minder uren gaan werken tot ernstige economische of operationele problemen leiden.

Op het salaris van de ambtenaar die ervoor gekozen heeft om minder uren te gaan werken wordt per minder te werken uur een inhouding gepleegd ten bedrage van het salaris per uur dat voor betrokkene geldt op de door het bevoegde gezag vastgestelde datum waarop de ambtenaar uiterlijk zijn aanvraag moet indienen. Nu de verrekening geschiedt door middel van een inhouding zijn er geen consequenties voor zaken als vakantie-uitkering en eindejaarsuitkering. Dit omdat in deze situatie het minder uren gaan werken niet leidt tot een wijziging van de formele arbeidsduur van de ambtenaar. Dit betekent dat zijn salaris formeel gehandhaafd blijft op 100%. Alle aan het salaris gerelateerde aanspraken worden derhalve berekend op basis van het 100% salaris.

Daarnaast blijven de rechtspositionele aanspraken die gerelateerd zijn aan de formele arbeidsduur van de ambtenaar gehandhaafd. Het betreft dan zaken als het aantal vakantie-uren, het aantal uren ouderschapsverlof en de tegemoetkoming in de ziektekosten.

De keuze om minder uren te gaan werken heeft voor de sociale zekerheid van de ambtenaar in het algemeen de volgende consequentie. Het leidt tot een lager premieloon en derhalve tot een lagere premieheffing. Het minder uren werken heeft geen consequenties voor het WW-dagloon en een verwaarloosbaar effect op het WAO-dagloon (zie bijlage I).

Daarnaast heeft de keuze om minder uren te gaan werken voor het pensioen van de ambtenaar geen consequenties. Zo is er sprake van een tijdelijke situatie, verandert de omvang van het dienstverband niet en zijn er met het minder uren werken geen pensioengevolgen beoogd. Voorts valt het binnen de fiscale ruimte die de pensioenregeling biedt.

Voor de werkgever kan het tijdelijk minder uren werken gevolgen hebben in die situaties waarin de werkgever op de aan de belastingdienst af te dragen loonbelasting en premies volksverzekeringen een korting kan toepassen. Wanneer en onder welke voorwaarden deze zogenaamde afdrachtkorting kan worden toegepast is geregeld in de Wet vermindering afdracht loonbelasting en premies volksverzekeringen (Stb. 1995, 635). Deze gevolgen zullen zich vooral voordoen in het kader van de afdrachtkorting lage lonen en de afdrachtkorting langdurig werklozen waarbij als voorwaarde een bepaalde loongrens wordt gehanteerd.

In de inleiding van deze circulaire is reeds uiteengezet dat aan de rechtspositie van de ambtenaar (artikel 21h ARAR) wordt toegevoegd de keuzemogelijkheid om te kiezen voor fiscaal gefaciliteerde doelen. De ambtenaar wordt de mogelijkheid geboden om de daar genoemde rechtspositionele aanspraken (bronnen) geheel of gedeeltelijk niet uit te laten betalen maar het daarmee overeenkomende brutobedrag te ruilen voor fiscaal gefaciliteerde bestedingsmogelijkheden/doelen. Hieronder wordt allereerst ingegaan op de fiscale en de sociaalzekerheidsrechtelijke randvoorwaarden die gelden bij het inzetten van de bronnen voor de doelen. Vervolgens worden de bronnen en doelen beschreven.

De ambtenaar richt een aanvraag om meer of minder uren te gaan werken aan zijn werkgever d.w.z. het gezag dat bevoegd is een beslissing te nemen over de arbeidsduur van de ambtenaar, waarna deze een besluit neemt. De aanvraagprocedure die daarbij wordt gevolgd is een jaarlijkse terugkerende aangelegenheid.

• 1) Om optimaal gebruik te kunnen maken van de keuzemogelijkheid om meer of minder uren te gaan werken dienen de ministeries hun ambtenaren daarover tijdig te informeren. Daarbij dient in ieder geval aandacht te worden besteed aan die keuzemogelijkheden, de grenzen die daaraan worden gesteld, de redenen voor een eventuele afwijzing en de fiscale aspecten en sociale verzekeringsaspecten.

• 2) De ambtenaar kan minimaal eenmaal per kalenderjaar een aanvraag indienen. Op departementaal niveau wordt bepaald voor welke datum de aanvragen, die betrekking hebben op het betreffende kalenderjaar, uiterlijk moeten zijn ingediend. Daarnaast kan op departementaal niveau worden bepaald dat er gedurende een kalenderjaar meerdere keren een aanvraag kan worden ingediend. Voorts kan worden bepaald de wijze waarop een aanvraag wordt ingediend.

• 3) Het bevoegd gezag bekijkt allereerst of de aanvragen voldoen aan de in de regelgeving opgenomen voorwaarden. Vervolgens dient de werkgever te beoordelen of de aanvragen kunnen worden ingewilligd. Daarbij wordt gekeken of er zwaarwegende dienstbelangen zijn die zich tegen de aanvraag verzetten.

• 4) Indien het bevoegd gezag voornemens is een aanvraag niet of niet volledig te honoreren, vindt hierover overleg plaats met de ambtenaar. Een (gedeeltelijke) afwijzing van de aanvraag dient schriftelijk te geschieden voorzien van een adequate motivering. Tegen de afwijzing van de aanvraag kan de ambtenaar op basis van de Algemene wet bestuursrecht bezwaar aantekenen.

• 5) Het bevoegd gezag dient gelijktijdig op de tijdig ingediende aanvragen te beslissen.

De regeling voor de individuele keuzen in arbeidsvoorwaarden is in het Algemeen Rijksambtenarenreglement opgenomen. In de regeling wordt op enkele onderdelen ruimte gelaten voor het passend maken aan de omstandigheden bij een ministerie. Het gaat dan om de volgende zaken:

• 1. In het Algemeen Rijksambtenarenreglement is bepaald dat de ambtenaar minimaal eenmaal per kalenderjaar een verzoek tot meer of minder uren werken kan indienen tenzij dit op departementaal niveau anders is geregeld. Zo kan in overleg met het Departementaal Georganiseerd Overleg worden besloten de ambtenaar de mogelijkheid te bieden om vaker dan eenmaal per jaar te kiezen wat betreft meer of minder te werken uren.

• 2. Daarnaast kan het ministerie nadere regels stellen omtrent verrekening van de ontvangen vergoeding bij meer uren werk of verrekening van de inhouding bij minder uren werk in geval van ontslag, overlijden, overplaatsing, ziekte of arbeidsongeschiktheid van de ambtenaar. Vaststelling van die regels zal in overleg en in overeenstemming met het Departementaal Georganiseerd Overleg dienen te gebeuren.

• 3. In het Algemeen Rijksambtenarenreglement is opgenomen dat de ambtenaar kan afzien van vergoedingen, uitkeringen en toeslagen ten behoeve van nadere vastgestelde bestedingsmogelijkheden. Bepaald is dat ieder departement nadere regels moet vaststellen voor de wijze waarop en onder welke voorwaarden de ambtenaar de in 4.2 genoemde bronnen op een fiscaalvriendelijke wijze kan benutten voor de in 4.3 genoemde doelen. Daarbij wordt in eerste instantie gedacht aan een PC-regeling, fietsregeling, kinderopvangregeling etc., waarbij vooral rekening zal moeten worden gehouden met de terzake geldende fiscale voorschriften. Deze regelingen zullen derhalve ter goedkeuring aan de belastinginspecteur Eenheid Grote Ondernemingen Den Haag moeten worden voorgelegd.

  Voorts kan worden gedacht aan regels waarmee nadere voorwaarden aan deze vrije uitwisselbaarheid van bronnen en doelen worden verbonden. Daarmee kan worden bereikt dat de uitvoering en administratieve verwerking zo efficiënt mogelijk kunnen plaatsvinden Zo kan worden bepaald dat eerst een gekozen bron volledig moet worden benut voordat een andere bron kan worden ingezet. Voorts zou kunnen worden afgesproken dat voor de keuzemogelijkheden tot uitruil van bronnen voor de fiscaal gefaciliteerde doelen eenzelfde aanvraagprocedure geldt als die voor de verzoeken tot meer uren werk en de verzoeken voor minder uren werken. Daarover zal overeenstemming moeten worden bereikt met het Departementaal Georganiseerd Overleg.

• 4. Ministeries kunnen een meer uitgebreide Arbeidsvoorwaardenmeter vaststellen dan het centraal vast te stellen format (zie 7).

• 5. De regeling van IKAP in het Algemeen Rijksambtenarenreglement gaat uiterlijk 1 januari 2002 voor de hele sector Rijk gelden. De ministeries die voor de datum van rijksbrede inwerkingtreding reeds tot invoering van de regeling willen overgaan dienen hier overeenstemming over te bereiken met het Departementaal Georganiseerd Overleg.

Een hulpmiddel voor de ambtenaar bij het maken van individuele keuzen in het arbeidsvoorwaardenpakket is de Arbeidsvoorwaardenmeter (AVM). De AVM geeft een uitgebreid overzicht van de arbeidsvoorwaardelijke aanspraken van de ambtenaren. Op centraal niveau zal daartoe een format worden ontwikkeld. Het ontwikkelen van een format houdt in dat een eenduidig en zo compleet mogelijk overzicht wordt gemaakt van de waarde van het arbeidsvoorwaardenpakket van de individuele ambtenaar. Daarmee wordt de medewerker in staat gesteld om bewuste keuzen te kunnen maken. Ieder ministerie dient minimaal eenmaal per jaar deze info aan de ambtenaar te verstrekken. Indien de ministeries dat willen kunnen zij meer info verstrekken.

Over het format van de Arbeidsvoorwaardemeter zal u bij afzonderlijke circulaire nader worden geïnformeerd.

De beslissing tot structurele invoering van IKAP is mede gebaseerd op de uitkomsten van de evaluatie van de pilots IKAP. Evaluatie is belangrijk om vast te stellen of de gestelde doelen worden gehaald en de werking van het systeem van flexibele arbeidsvoorwaarden voldoet. Daarbij dient evaluatie om vast te stellen of de geboden secundaire arbeidsvoorwaarden aansluiten op de wensen van de medewerkers. En tenslotte is met de centrales afgesproken dat een eventuele uitbreiding van de mogelijkheden niet eerder zal geschieden dan nadat een evaluatie heeft plaatsgevonden.

Om vast te stellen of de geboden secundaire arbeidsvoorwaarden aansluiten bij de wensen van de medewerkers dienen de volgende kwantitatieve gegevens te worden geadministreerd.

Kwantitatieve gegevens

Aantal deelnemers (onderverdeeld naar man/vrouw)(absoluut/percentage):

• - op totaal aantal werknemers;

• - per directie;

• - per schaal;

• - per leeftijd;

• - voltijd/ deeltijd;

• - per bron en doel.

Uit de evaluatie van de pilots bleek niet of jaarlijks dezelfde mensen meededen of dat per jaar verschilde. Voor een gedegen evaluatie is het wel van belang om te weten of jaarlijks dezelfde medewerkers meedoen of dat na een cyclus van bijvoorbeeld drie jaar iedere medewerker wel eens een keer gebruik gemaakt heeft van een eigen invulling van de geboden mogelijkheden.

Daarnaast is het belangrijk om te weten:

• - of IKAP extra uitgaven of besparingen oplevert (bijvoorbeeld door vermindering van inhuur externen);

• - door wie hoeveel meer/minder uren worden gewerkt;

• - of meer/minder arbeidsproductiviteit is gemeten;

• - hoe de interne/externe in/uitstroom van personeel is verlopen.

Kwalitatieve gegevens

De afspraken die in de Arbeidsvoorwaardenovereenkomst zijn opgenomen zijn gericht op het aantrekkelijker maken van het arbeidsvoorwaardenpakket. Verwacht wordt dat de in de overeenkomst opgenomen maatregelen bijdragen aan een sterkere positionering van de sector Rijk op de arbeidsmarkt.

Dit kan bij de medewerkers - door bijvoorbeeld een medewerkers-tevredenheids-enquête - worden getoetst. Daarnaast is ten behoeve van een kwalitatieve beoordeling van de werking van het systeem belangrijk te weten wat de belasting voor de directies P&O en het management is bij invoering en de uitvoering van IKAP. En tenslotte of de kennis van de medewerkers over de hun geboden arbeidsvoorwaarden is verbeterd. Naar verwachting zal circa twee jaar na invoering naar deze gegevens worden gevraagd.

Medewerkers van de afdelingen Personeelszaken van geadresseerden kunnen over de hierondervolgende onderwerpen inlichtingen verkrijgen bij: