Circulaire legalisatie en verificatie buitenlandse bewijsstukken, alsmede toepassing DNA-onderzoek in gevallen waarin bewijsstukken ontbreken

In de internationale rechtspraktijk wordt onder legalisatie van buitenlandse openbare akten verstaan: de formaliteit waarbij een bevestigende verklaring wordt afgegeven omtrent de echtheid van de handtekening, de hoedanigheid waarin de ondertekenaar van het document heeft gehandeld en, in het voorkomende geval, de identiteit van het zegel of het stempel dat op het document is geplaatst.

Een legalisatie kan derhalve alleen duidelijkheid verschaffen over de formele echtheid van een stuk. De procedure strekt er toe om door vergelijking van de op het stuk geplaatste handtekening(en), zegel(s) en stempel(s), met daartoe gedeponeerde specimina, een bevestiging te verkrijgen ten aanzien van de bevoegdheid van degene die het stuk heeft ondertekend en afgegeven dan wel heeft gelegaliseerd. Dit betekent dat legalisatie op zich geen garantie kan bieden ten aanzien van de juistheid van de inhoud van een stuk.

Als hoofdregel geldt dat de herkomst van een buitenlands stuk betreffende de staat van een persoon dient te worden gecontroleerd door middel van legalisatie. Dat geldt, behoudens de hierna te noemen uitzonderingen, ongeacht het land waar het stuk is opgemaakt. Het geldt zowel voor Nederlanders als voor vreemdelingen. Het desbetreffende stuk dient in het land van herkomst te worden gelegaliseerd door de daartoe bevoegde autoriteiten die in een zodanige functionele of hiërarchische relatie tot de afgevende instanties staan, dat zij voor de geldigheid van het document kunnen instaan. In de meeste gevallen zal dat het Ministerie van Buitenlandse Zaken van dat land zijn. Vervolgens dient het stuk te worden gelegaliseerd door de voor dat land bevoegde Nederlandse diplomatieke of consulaire vertegenwoordiging. Benadrukt zij dat het voor de zorgvuldigheid van de te verrichten controles van belang is dat de Nederlandse vertegenwoordiging in het buitenland het stuk als laatste instantie legaliseert.

Het Ministerie van Buitenlandse Zaken verleent in beginsel geen tussenkomst bij legalisatieaanvragen ten behoeve van vreemdelingen. In sommige landen is zelfs bezwaar gemaakt tegen een zodanige tussenkomst.

In verband daarmee dient de eis van legalisatie rechtstreeks aan de betrokken vreemdeling te worden opgelegd. Deze dient zich persoonlijk, schriftelijk of via familie of kennissen tot de autoriteiten van het land van herkomst, alsmede tot de Nederlandse vertegenwoordiging te wenden.

Ten aanzien van Nederlanders geldt dat de tussenkomst van het Ministerie van Buitenlandse Zaken slechts bij uitzondering en onder door de Minister van Buitenlandse Zaken vastgestelde voorwaarden kan worden ingeroepen.

Deze tussenkomst kan noodzakelijk zijn wanneer rechtstreekse contacten met de autoriteiten van het land van herkomst niet kunnen worden gelegd.

Ter vergemakkelijking van het doorvoeren van deze richtlijnen, heeft het Ministerie van Buitenlandse Zaken een landeninformatielijst opgesteld die een beschrijving bevat van de te volgen procedure. Deze is te vinden op de eerder genoemde website. Voor inlichtingen over procedures die niet in de voormelde lijst beschreven staan, kan men zich wenden tot het aan het slot van deze circulaire genoemde centrale informatiepunt van het Ministerie van Buitenlandse Zaken.

Het is denkbaar dat in specifieke omstandigheden de betrokkene om andere redenen dan hiervoor aangegeven, in de onmogelijkheid verkeert om de toepasselijke legalisatieprocedure te volgen. In dat geval dient in overleg met het informatiepunt te worden bezien of onder de gegeven omstandigheden een andere legalisatieprocedure acceptabel is.

Overigens zij er uitdrukkelijk op gewezen dat het niet de bedoeling is dat ambtenaren van de burgerlijke stand of ambtenaren van de gemeentelijke basisadministratie zelfstandig overgaan tot het doen van verzoeken om legalisatie aan de autoriteiten van het land van herkomst van de betrokkene.

• a. Op verschillende plaatsen in Nederland wordt nog steeds melding gedaan van vervalsingen van legalisaties van Nederlandse vertegenwoordigingen in het buitenland. In verband daarmee is het raadzaam ook de legalisaties zelf nauwlettend te controleren.

  Bij twijfel dient het Ministerie van Buitenlandse Zaken te worden verzocht een onderzoek in te stellen.

• b. Indien de huwelijksaangifte of de aangifte van de registratie van een partnerschap in een andere gemeente plaatsvindt dan de huwelijksvoltrekking of de registratie van het partnerschap, dienen de overlegging en de controle van de voor de huwelijksvoltrekking of registratie van het partnerschap benodigde bescheiden plaats te vinden in de gemeente waar aangifte wordt gedaan. Overigens doet dat geenszins af aan de eigen verantwoordelijkheid van de ambtenaar van de burgerlijke stand die het huwelijk voltrekt, dan wel de akte van registratie van een partnerschap opmaakt.

Het nieuwe legalisatiebeleid houdt in dat de Nederlandse vertegenwoordigingen in het buitenland ter gelegenheid van een legalisatie een vragenformulier zullen invullen. Op deze wijze wordt aanvullende informatie verkregen over de persoon op wie het te legaliseren stuk betrekking heeft, over het stuk zelf en over het doel waarvoor het stuk dient te worden overgelegd. Op basis daarvan wordt de instantie in Nederland waarvoor het stuk bestemd is, beter in staat gesteld om bij overlegging van het gelegaliseerde stuk te beoordelen of het kan worden geaccepteerd. Het vragenformulier wordt in tweevoud opgemaakt. Indien de betrokkene geen medewerking wenst te verlenen aan het invullen van het vragenformulier, wordt daarvan op het formulier een aantekening geplaatst. Vervolgens wordt één exemplaar van het formulier samen met het gelegaliseerde stuk meegegeven aan de betrokkene. Het tweede exemplaar van het vragenformulier blijft bij de diplomatieke post en wordt gedurende maximaal vijf jaren bewaard, opdat – zo nodig – door de instantie in Nederland navraag kan worden gedaan.

Voor nadere informatie omtrent de procedure met betrekking tot het invullen van het vragenformulier bij de vertegenwoordigingen in het buitenland, wordt verwezen naar het Besluit van 3 april 2006, nr. DJZ/BR/0251-2006, van de Minister van Buitenlandse Zaken, tot vaststelling van een gedragslijn voor de beoordeling van buitenlandse documenten door legalisatie en verificatie (Stcrt. 2006, 91). Dit besluit is tevens te vinden op de website van het Ministerie van Buitenlandse Zaken.

Voor stukken afkomstig uit landen die zijn aangesloten bij het Apostilleverdrag zal eveneens gebruik worden gemaakt van het vragenformulier. Hierbij dient een onderscheid gemaakt te worden tussen de volgende situaties:

• a. Apostillelanden waarvoor voor de toelating tot Nederland bij de aanvraag van een machtiging tot voorlopig verblijf (hierna: mvv), vereist is om stukken over te leggen die voorzien zijn van een apostille.

  Voor deze landen geldt dat de vragenlijst door de Nederlandse vertegenwoordiging zal worden ingevuld ter gelegenheid van het overleggen van stukken die ten behoeve van de mvv-aanvraag zijn voorzien van een apostille.

  Deze stukken worden na beoordeling teruggegeven aan de betrokkene, samen met een exemplaar van het vragenformulier, zodat deze kunnen worden overgelegd aan de instantie in Nederland waarvoor zij vervolgens bestemd zijn.

• b. Apostillelanden waarvoor voor de toelating tot Nederland bij de aanvraag van een mvv het niet vereist is om stukken over te leggen die voorzien zijn van een apostille.

  In deze landen hoeft de betrokkene ter gelegenheid van een mvv-aanvraag geen stukken over te leggen die voorzien zijn van een apostille. De diplomatieke vertegenwoordiging zal de betrokkene erop wijzen dat hij voor instanties in Nederland, zoals de ambtenaar van de gemeentelijke basisadministratie in het kader van inschrijving in de GBA, wél stukken dient over te leggen die voorzien zijn van een apostille en hem ter gelegenheid van de mvv-aanvraag aanraden om die stukken alvast over te leggen, zodat het vragenformulier ten behoeve van de instantie in Nederland kan worden ingevuld.

• c. Apostillelanden waarvoor het mvv-vereiste niet geldt.

  In deze landen is er in het kader van het mvv-vereiste geen contact tussen de betrokkene en de Nederlandse vertegenwoordiging in het desbetreffende land.

  Dat betekent dat de vertegenwoordiging de betrokkene alleen opmerkzaam kan maken op de noodzaak om aan de instanties in Nederland stukken over te leggen die van een apostille en een vragenformulier zijn voorzien, als de betrokkene om andere redenen, bijv. in verband met een voorgenomen huwelijksvoltrekking in Nederland, contact opneemt met de desbetreffende diplomatieke post. Indien de betrokkene zich met de van een apostille voorziene stukken vervoegt bij de post, zal daar het vragenformulier worden ingevuld. Indien de betrokkene zich niet op de post vervoegt, zal het vragenformulier op een later tijdstip in Nederland worden ingevuld door de ambtenaar van de burgerlijke stand, dan wel door de ambtenaar van de gemeentelijke basisadminstratie van de gemeente waar de betrokkene zijn woonplaats zal hebben. Indien voor het invullen van het formulier aanvullende informatie nodig is, kan deze per e-mail worden opgevraagd bij de desbetreffende diplomatieke post. De e-mail adressen van de posten zijn te vinden op de website van het Ministerie van Buitenlandse Zaken.

Een overzicht van de Apostillelanden waarvoor in het kader van de aanvraag van een mvv-vereiste stukken dienen te worden overgelegd die voorzien zijn van een apostille, is te vinden op de hiervoor vermelde website van het Ministerie van Buitenlandse Zaken.

Het vragenformulier vindt geen toepassing op stukken afkomstig uit een lidstaat van de Europese Unie, uit een andere staat die partij is bij de Overeenkomst van 2 mei 1992 betreffende de Europese Economische Ruimte (Trb. 1992, 132: Liechtenstein, Noorwegen en IJsland) of uit Australië, Japan, Monaco, Nieuw-Zeeland, de Verenigde Staten van Amerika of Zwitserland (zie het voormelde besluit van de Minister van Buitenlandse Zaken).

In de internationale rechtspraktijk wordt onder verificatie van buitenlandse openbare akten verstaan: de inhoudelijke controle van een document op de juistheid van de daarin opgenomen gegevens.

Verificatie wordt in principe uitgevoerd door de autoriteiten van het land waaruit een stuk afkomstig is. Onder omstandigheden kan verificatie geschieden door tussenkomst van de diplomatieke vertegenwoordiging in het desbetreffende land.

Zoals hiervoor werd aangegeven is het probleemlandenbeleid inhoudende dat stukken afkomstig uit de landen Ghana, Nigeria, India, Pakistan en de Dominicaanse Republiek zowel gelegaliseerd als geverifieerd dienen te worden, afgeschaft.

Dat betekent dat er ten aanzien van een verificatie geen onderscheid meer wordt gemaakt tussen landen waaruit stukken afkomstig zijn. Voor alle stukken geldt, ongeacht het land van herkomst, dat een verificatieonderzoek kan worden verzocht indien er sprake is van twijfel aan de juistheid van de inhoud van een stuk.

Een verificatieonderzoek kan plaatsvinden in de volgende gevallen:

• a. bij overlegging van een gelegaliseerd stuk dat aanleiding geeft tot twijfel aan de inhoud van het stuk;

• b. bij overlegging van een stuk dat voorzien is van een apostille, waarbij twijfel bestaat aan de inhoud van het stuk en

• c. bij overlegging van een stuk dat vrijgesteld is van legalisatie en dat aanleiding geeft tot twijfel aan de inhoud. In deze situatie kan de ambtenaar van de burgerlijke stand of de ambtenaar van de gemeentelijke basisadministratie de vragenlijst zelf invullen teneinde zich een oordeel te vormen over de noodzaak tot verificatie en indien wenselijk per e-mail nadere informatie inwinnen bij de voor het desbetreffende land bevoegde Nederlandse diplomatieke post.

Het verzoek tot verificatie dient zo specifiek mogelijk geformuleerd te worden, waarbij duidelijk wordt aangegeven ten aanzien van welke gegevens twijfel bestaat, alsmede de reden waardoor de twijfel is ingegeven. Het verzoek behoort te worden gericht aan het Ministerie van Buitenlandse Zaken, dat het zal doorgeleiden naar de desbetreffende diplomatieke post.

In het geval dat de betrokkene in omstandigheden verkeert waarin het redelijkerwijze niet verantwoord is om verificatie in het land van herkomst te laten plaatsvinden, kan van verificatie worden afgezien indien hij behoort dan wel behoord heeft tot een van de hiervoor onder B, punt 3.4. a tot en met c genoemde categorieën vreemdelingen, dan wel de onder B, punt 3.4., onder d vermelde Bekendmaking op hem van toepassing is en het vermelde onder punt 3.5. niet van toepassing is.

Het is mogelijk dat er ondanks verificatie van een stuk onvoldoende zekerheid bestaat omtrent de inhoud ervan.

In dat geval zijn de betrokken instanties niet gehouden de inhoud van een overgelegd stuk als juist te accepteren.

In dit kader zijn de hiervoor vermelde uitspraken van de Raad van State van belang. Daarin werd vastgesteld dat zowel legalisatie als verificatie geen besluiten zijn waartegen ingevolge de Algemene Wet Bestuursrecht bezwaar c.q. beroep openstaat. Dat houdt in dat het indienen van een bezwaarschrift of het aantekenen van een beroep alleen mogelijk is tegen een beslissing die mede gebaseerd is op de beoordeling van overgelegde stukken en waarbij de gevraagde voorziening of dienst wordt geweigerd.

Bij de burgerlijke stand kan dit spelen bij het opmaken van een akte van de burgerlijke stand, dan wel bij een verzoek tot toevoeging van een latere vermelding op grond van een buitenlands stuk.

Indien de ambtenaar van de burgerlijke stand de overgelegde stukken ongenoegzaam acht, dient hij te weigeren een akte op te maken c.q. een latere vermelding toe te voegen. In dat geval kan de betrokkene zich op grond van artikel 27 van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek tot de rechter wenden.

Voor de GBA zal van een dergelijke situatie sprake zijn bij een verzoek tot opname van gegevens in de GBA of tot wijziging van gegevens in de GBA op grond van een buitenlands stuk.

Tegen een besluit tot weigering om een gegeven te registreren of te wijzigen in de GBA, zoals bedoeld in art. 83 van de Wet Gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens, kan de betrokkene op grond van de Algemene Wet Bestuursrecht bezwaar aantekenen en zonodig vervolgens in beroep gaan.

In alle gevallen van een besluit tot weigering of een voornemen daartoe, dient de betrokkene te worden gewezen op de bestaande bezwaar- c.q. beroepsmogelijkheden.

In het geval dat ten aanzien van een overgelegd stuk het vermoeden bestaat, dan wel is komen vast te staan (door legalisatie en verificatie) dat het een vals of vervalst stuk betreft, dient hiervan aangifte te worden gedaan bij de politie of bij de officier van justitie. Daartoe kunnen wellicht vooraf afspraken worden gemaakt met de korpsbeheerder in uw regio. Verder kan de aanpak van deze vorm van documentenfraude ter bespreking worden ingebracht in het overleg van de lokale driehoek, waarin politie, justitie en gemeente zijn vertegenwoordigd.