Aanwijzing handhaving milieurecht

Het OM speelt aan actieve rol bij de integrale handhaving van het milieurecht. Wil het OM de milieuzaken waarin de strafrechtelijke handhaving een meerwaarde heeft binnen krijgen, dan zal het zich hiervoor actief moeten inzetten. De ervaring leert dat er betrekkelijk weinig aangiften van milieu-overtredingen worden gedaan. Daarbij komt dat niet alle milieu-overtredingen waar opsporingsambtenaren kennis van nemen, per definitie voor het OM de juiste milieuzaken zijn. Actieve controle en opsporing en meldingen van bestuurlijke toezichthouders zijn onontbeerlijk. Dat vereist voortdurend en intensief contact met de opsporingsdiensten en de bestuurlijke handhavingspartners, waarbij het OM aangeeft wat voor soort milieuzaken het wil krijgen. Bovendien zal het OM zich sterk moeten oriënteren op zijn omgeving, letterlijk en figuurlijk. Alleen als het OM zicht heeft op de aard en omvang van de milieuhandhavingsproblematiek in zijn omgeving, naar aard, omvang en effecten, zal het de juiste keuzen kunnen maken ten aanzien van de opsporing en de vervolging. Bovendien zal het OM zijn bestuurlijke omgeving moeten kennen: wie zijn handhavingspartners zijn en wat zij willen en kunnen doen voor de handhaving van het milieurecht.

Die kennis is ook nodig om op de terechtzitting te kunnen uitleggen waarom het OM juist deze zaak aanbrengt en waarom juist deze straf nodig is, dus hoe dit past binnen het beleid van het OM en de afspraken die met het bestuur zijn gemaakt. Om de beoogde normbevestiging te kunnen realiseren, zal het OM de inzet van het strafrecht tegen milieu-overtredingen zo goed mogelijk moeten afstemmen op de houding/instelling van de verdachte en diens motieven. Een bedrijf dat ter wille van geldelijk gewin doelbewust milieuvoorschriften schendt of het bestuurlijk bevoegd gezag tegenwerkt, vraagt om een andersoortige reactie dan een bedrijf dat, hoewel van goede wil, toch onvoldoende aandacht heeft voor de naleving van milieuvoorschriften. Ook de aard en mate van de normschending of de gevolgen ervan kunnen aanleiding geven tot een specifiek hierop toegesneden reactie van het OM. Nadrukkelijker dan in het verleden zal het OM in hiervoor in aanmerking komende gevallen zich inzetten voor het ongedaan maken van nadelige gevolgen van overtredingen voor het milieu of de volksgezondheid, het ontnemen van wederrechtelijk verkregen voordeel en het bevorderen van een betere interne of externe controle op de milieuprestaties van bedrijven.

Ten aanzien van overtredingen die op grote schaal voorkomen of zich bij niet tijdig optreden sterk kunnen uitbreiden, zal de inzet van het strafrecht mede gericht zijn op het belang van generale preventie.

Het OM is niet als enige bevoegd gezag voor de handhaving van het milieurecht. Ook bestuursorganen van gemeenten, provincies, waterschappen en het Rijk zijn bevoegd gezag voor de handhaving van delen van het milieurecht. Integrale handhaving brengt dan ook mee dat vaak samenwerking en afstemming tussen het strafrechtelijk en het bestuurlijk bevoegd gezag nodig is. Het OM staat hierbij voor de opgave om aan die samenwerking en afstemming gestalte te geven op basis van zijn eigen verantwoordelijkheid voor de strafrechtelijke handhaving en met het oog op de hiermee te bereiken doelen. Het bestuurlijk bevoegd gezag heeft echter ook een eigen verantwoordelijkheid en verkeert in een wezenlijk andere positie dan het OM. Immers, terwijl de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde de kerntaak van het OM is, is bestuurlijke handhaving slechts één van de kerntaken van het bestuur. Een bestuurlijk bevoegd gezag zal dan ook eerder en meer dan het OM bij de vervulling van zijn handhavingstaak rekening houden met de andere belangen die het ook moet behartigen, zoals bijvoorbeeld de economische bedrijvigheid.

Het OM onderkent dat het verschil in verantwoordelijkheid en positie kan meebrengen dat het bestuurlijk bevoegd gezag in concrete gevallen tot een andere waardering van de `hardheid’ van milieuvoorschriften in een algemene maatregel van bestuur of een vergunning kan komen dan het OM. Voor het OM als handhavingsinstantie pur sang is de gelding van een gestelde norm in beginsel absoluut. Het is de ervaring van het OM dat het bestuurlijk bevoegd gezag eerder geneigd is de gelding van een gestelde norm als in beginsel relatief te beschouwen, zeker als het een voorschrift betreft dat het zelf heeft vastgesteld. Desondanks laat de praktijk zien dat er tussen het OM en het bestuurlijk bevoegd gezag vaak geen verschil van opvatting is over de noodzaak van handhavend optreden en over de hiermee te bereiken doelen.

Dat de doelen van het bestuurlijk bevoegd gezag kunnen verschillen van die van het OM en de bestuurlijke afwegingen tot een andere uitkomst kunnen leiden dan de strafrechtelijke, kan voor het OM echter nooit reden zijn om in concrete gevallen samenwerking en afstemming uit de weg te gaan. Wel zal het kunnen voorkomen dat het OM (uiteindelijk) zijn eigen verantwoordelijkheid moet nemen en handhavend optreedt in gevallen waarin het bestuurlijk bevoegd gezag afziet van optreden of (mede)verantwoordelijk is voor het ontstaan of voortduren van een met de wet strijdige situatie.

De opdracht om tezamen met het bestuurlijk bevoegd gezag gestalte te geven aan de integrale handhaving van het milieurecht brengt voor het OM mee dat het met zijn bestuurlijke partners wil samenwerken vanuit een houding van openheid en vertrouwen, op basis van de bestuursovereenkomsten tussen de bestuurlijke handhavingspartners en hun strafrechtelijke complementen.

Gelet op het grote belang dat het OM hecht aan goede mogelijkheden tot samenwerking en afstemming met het bevoegd gezag, zal het naar vermogen bijdragen aan het functioneren van de bestuurlijke handhavingsstructuur. De afspraken tussen het OM en de regiokorpsen van de politie, die het strafrechtelijk complement vormen van de genoemde bestuursovereenkomsten, zijn mede hierop gericht. Tevens zet het OM zich in voor afspraken met de bestuurlijke handhavingspartners met het oog op een eenduidig en effectief bestuurlijk en strafrechtelijk optreden tegen milieu-overtredingen binnen één provincie en voor de uitwisseling van bestuurlijke en strafrechtelijke gegevens. Op centraal niveau worden jaarlijks dergelijke afspraken met de AID/AID-DO en de VROM-inspectie/VROM-IOD vastgelegd in handhavingsarrangementen. Na afloop van ieder jaar worden de handhavingsarrangementen geëvalueerd en worden de resultaten van die evaluatie meegenomen in de nieuw af te sluiten handhavingsarrangementen.

De aanwijzing is in overeenstemming met de in mei 2004 door het Bestuurlijk Landelijk Overleg Milieuhandhaving vastgestelde Landelijke strategie milieuhandhaving (‘sanctiestrategie’)

In het licht van de doelen van de strafrechtelijke handhaving van het milieurecht – normbevestiging met het oog op de te beschermen belangen en herstel of beperking van hieraan aangebrachte schade – meent het OM dat het strafrecht in hoofdzaak dient te worden ingezet bij overtredingen van kernbepalingen binnen het milieurecht. Onder kernbepalingen verstaat het die bepalingen die binnen de regeling of vergunning waarvan zij deel uitmaken, de kern vormen van de bescherming van de belangen waartoe die regeling of vergunning strekt.

De keuze van het OM dat bij de inzet van het strafrecht het accent moet worden gelegd op overtredingen van kernbepalingen brengt mee dat bij constatering van een overtreding van een kernbepaling direct proces-verbaal behoort te worden opgemaakt, tenzij naar het oordeel van de officier van justitie op basis van de onderzoeksbevindingen moet worden aangenomen, dat:

• a. hetzij de overtreding:

  • – niet doelbewust is begaan én

  • – een kennelijk incident betreft én

  • – gering van omvang is én

  • – sprake is van een overigens goed nalevende overtreder die onverwijld afdoende maatregelen heeft getroffen

• b. hetzij, gelet op incidentele of structurele afspraak tussen OM en bestuur, er in het concrete geval geen functie is voor het strafrecht, omdat de facto de bestuurlijke maatregel(en) tot herstel al voldoende ‘straf’ inhoudt.

Bij overtreding van andere bepalingen dan kernbepalingen is inzet van het strafrecht in de regel niet opportuun, tenzij sprake is van bijzondere, vanuit strafrechtelijk oogpunt relevante omstandigheden.

Bij constatering van een overtreding van een niet-kernbepaling wordt geen proces-verbaal opgemaakt, tenzij naar het oordeel van de officier van justitie op basis van de onderzoeksbevindingen één of meer van de hierna genoemde omstandigheden zich in zodanige mate voordoen, dat strafrechtelijk optreden niettemin geboden is.

Deze omstandigheden zijn:

• – directe aantasting of bedreiging in betekenende mate van het milieu of de openbare gezondheid, de geloofwaardigheid van de overheid, eerlijke concurrentie, overheidscontrole, of:

• – de handelwijze van de overtreder duidt op een calculerende of malafide instelling, of:

• – er bestaat een aanmerkelijke kans dat door niet optreden de overtreding op grotere schaal navolging vindt, of:

• – de overtreding komt reeds op een zodanig grote schaal voor dat cumulatie van ongewenste effecten kan optreden, terwijl er geen bestuurlijk bevoegd gezag is dat doeltreffend kan optreden, of:

• – internationaal recht dwingt tot handhavend optreden en er is geen bestuurlijk bevoegd gezag dat doeltreffend kan optreden, of:

• – er is sprake van een voortdurende overtreding, waarbij onder voortdurend wordt verstaan ‘herhaald’ of ‘voortgezet’, of:

• – er is sprake van een overtreding waarbij hercontrole door het bestuur illusoir is.

Bij overtredingen die door een rechtspersoon zijn gepleegd, is het voor het OM ook van belang om een goed beeld te hebben van de rol van natuurlijke personen daarin.

Naarmate hun als (mede)plegers of feitelijke leidinggevers een groter verwijt kan worden gemaakt, zal er reden zijn om hen naast of in plaats van de rechtspersoon te vervolgen, vooral ook met het oog op de preventie.

Als de verdachte als welwillend en te goeder trouw kan worden beschouwd, moet met het oog op de normbevestiging het accent worden gelegd op bewustmaking van de noodzaak tot naleving van de betreffende normen. Naarmate de verdachte calculerend is ingesteld of kennelijk te kwader trouw is, zal het accent meer moeten liggen bij ontmoediging, afstraffing en beperking van mogelijkheden om een illegale handelwijze voort te zetten. Vaak zal er reden zijn tot ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel en het stimuleren van gedragsveranderingen door het afdwingen van bepaalde voorzieningen. Naarmate verdachten vaker met justitie in aanraking zijn geweest, zal de reactie een sterker punitief karakter moeten krijgen.

In gevallen waarin door de overtreding schade is toegebracht aan het milieu of de openbare gezondheid, zal het OM zich steeds de vraag moeten stellen of en, zo ja, hoe de strafrechtelijke reactie mede moet worden gericht op herstel of beperking van de schade. Het OM beschikt hiertoe over diverse mogelijkheden. Belangrijke aandachtspunten hierbij zijn de dringendheid van schadebeperking- of herstel, mede gelet op de eventuele mogelijkheden van het bestuurlijk bevoegd gezag om effectief op te treden en de mogelijkheden voor het OM om de nakoming van bijzondere voorwaarden of maatregelen tot herstel of beperking van schade te (laten) controleren en, zo nodig, af te dwingen. Dit vergt veelal overleg met het bestuurlijk bevoegd gezag of de VROM-inspectie.

Soms zal het OM in de aard of omvang van een zaak reden kunnen zien om bij de afdoening van een proces-verbaal in het algemeen belang, behalve aan de overtreder, ook aan anderen een signaal te geven. Bij overtredingen die veel voorkomen of dreigen toe te nemen, kan het bijvoorbeeld zinvol zijn om ook andere bedrijven in dezelfde branche duidelijk te maken wat de gevolgen van zo’n overtreding kunnen zijn. Bij overtredingen die een gevolg zijn van tekortschietende regelgeving, kan het zin hebben om de wetgever of de beleidsmakers hierop nadrukkelijk te attenderen.

Het bestuurlijk bevoegd gezag heeft er belang bij te horen wat het oordeel van het OM of rechter is over overtredingen door bedrijven die onder zijn gezag vallen. Vaak zal het ook goed zijn om aan slachtoffers of milieuorganisaties te laten weten hoe het OM of de rechter heeft gereageerd op overtredingen die hun belang hebben geschaad. Een en ander kan gevolgen hebben voor de wijze van strafrechtelijk reageren of de wijze waarop hieraan bekendheid wordt gegeven. Zo kan voor een afdoening via de openbare terechtzitting worden gekozen in gevallen waarin anders voor een transactievoorstel zou zijn gekozen, of voor een transactievoorstel met actieve publiciteit, waarin deze anders achterwege zou zijn gebleven. In andere gevallen kan het zinvol zijn om de betrokkenen op de hoogte te brengen door een brief of een gesprek.