Aanwijzing opsporing en vervolging ambtelijke corruptie in Nederland

Corruptie is een fenomeen met vele verschijningsvormen. Corruptie vormt een ernstige aantasting van de integriteit van de overheid, met grote morele en politieke gevolgen. Bovendien leidt corruptie in het zakenleven tot grote economische schade en valse concurrentie. Voor een overheid die integer en transparant wil zijn is het zaak om zo krachtig mogelijk tegen corruptie op te treden. In de Nota corruptiepreventie van de Ministers van Justitie en van Binnenlandse Zaken (november 2005) worden vijf lijnen geschetst langs welke het kabinet de bestrijding van ambtelijke corruptie in de komende jaren vorm wil geven.

Het openbaar ministerie draagt vanuit een strafrechtelijke invalshoek bij aan de bestrijding van corruptie. In deze Aanwijzing worden factoren beschreven die bij de opsporing en vervolging van ambtelijke corruptie relevant zijn.

In het Wetboek van Strafrecht is in de artikelen 177, 177a en 178 het omkopen van ambtenaren en rechters strafbaar gesteld. De artikelen 362, 363 en 364 Sr stellen de ambtenaar of de rechter die zich heeft laten omkopen strafbaar.

Het strafrechtelijk instrumentarium heeft een ruim werkingsgebied. Een ieder die een ambtenaar een gift aanbiedt en elke ambtenaar die een gift aanvaardt, kan onder de werking van de strafwet vallen. De wet geeft namelijk geen onderscheidend criterium voor strafwaardige en niet-strafwaardige giften. De minister van justitie heeft het stellen van grenzen overgelaten aan het openbaar ministerie, dat zelf door toepassing van het opportuniteitsbeginsel en/of ‘door het afkondigen van richtlijnen, welke eenvoudiger dan de wet zijn aan te passen aan de maatschappelijke, steeds veranderende, werkelijkheid’ (TK, 1998–1999, 26469, nr. 3, blz. 4–5), sturend kan optreden. In dit verband heeft de minister van justitie ook nog overwogen dat een wettelijk onderscheid inzake strafwaardige en niet-strafwaardige giften het onwenselijke effect zou kunnen hebben dat situaties waarbij sprake is van relatief geringe voordelen voor ambtshandelingen die zeker als onwenselijk moeten worden beschouwd, per definitie buiten het bereik van de strafbepalingen zouden komen te vallen (TK, 1999–2000, 26469, nr. 5, blz. 6).

De onderhavige aanwijzing geeft een aantal aanknopingspunten aan de hand waarvan beoordeeld kan worden of strafrechtelijk optreden al dan niet geïndiceerd is; niet alleen de hoogte van de in het geding zijnde gift is daarbij relevant, ook andere omstandigheden kunnen hierbij een rol spelen.

In deze aanwijzing wordt aangegeven met welke factoren rekening wordt gehouden bij het bepalen van de opportuniteit van de vervolging van op zichzelf strafbare gevallen van corruptie in Nederland. De factoren hebben uiteraard ook betekenis voor de beoordeling van de opportuniteit van de aan de vervolging voorafgaande opsporingsactiviteiten. De aanwijzing regardeert zowel de omkopende partij (burgers en bedrijven) als de omgekochte partij (ambtenaren). De opsporing en vervolging van in het buitenland gepleegde corruptie, waarvoor een wetswijziging in 2001 de Nederlandse rechtsmacht aanzienlijk heeft vergroot, wordt behandeld in de Aanwijzing opsporing en vervolging ambtelijke corruptie in het buitenland.

Onderzoeken naar ambtelijke corruptie richten zich zowel op de omkoper, als op de omgekochte ambtenaar. Afhankelijk van de beschikbare informatie zal de opsporing ofwel van begin af aan op beide bij de corruptie betrokken partijen zijn gericht, ofwel – althans in aanvang – op één van beide partijen. Bij corruptie-onderzoeken behoort in de regel financiële recherche een vast onderdeel te zijn. Enerzijds ten behoeve van een eventuele ontnemingsprocedure, anderzijds omdat financieel onderzoek waardevolle gegevens kan opleveren voor de bewijsvoering in de corruptiezaak zelf.

Hoewel het opsporen van gevallen van ambtelijke corruptie niet het exclusieve domein is van de Rijksrecherche, speelt de Rijksrecherche op dit terrein wel een vooraanstaande rol. Zo zal op grond van de Aanwijzing taken en inzet Rijksrecherche de Rijksrecherche vrijwel per definitie worden belast met onderzoeken naar gevallen van ambtelijke corruptie waarbij (leidinggevende) politieambtenaren, leden van de rechterlijke macht en vooraanstaande bestuurlijke ambtsdragers zijn betrokken. In dergelijke gevallen is inzet van de Rijksrecherche aangewezen, omdat bij inzet van het regiokorps al snel de vraag kan worden opgeworpen naar de onpartijdigheid van het onderzoek; juist op het terrein van de ambtelijke corruptie moet dit soort discussies worden vermeden. Bovendien is op dit terrein een zekere bundeling van expertise wenselijk. Bij andere gevallen van ambtelijke corruptie zal ook door de reguliere politie met voldoende distantie het onderzoek kunnen worden verricht. (Denk bijvoorbeeld aan het door een slopersbedrijf omkopen van een gemeenteambtenaar, teneinde een met de milieuwetgeving strijdige milieuvergunning te verkrijgen). Uiteindelijk is het de Coördinatiecommissie Rijksrecherche (de CCR) die beslist over de daadwerkelijke inzet van de Rijksrecherche.

Hiervoor is reeds gesignaleerd dat de strafwet geen onderscheidend criterium geeft voor strafwaardige giften en niet-strafwaardige giften.

Bij het bepalen van de opportuniteit van de vervolging van de omkoper en de omgekochte spelen verschillende factoren een rol. Zo kan een op het eerste gezicht relatief geringe gift leiden tot een ambtshandeling die naar maatschappelijke opvatting wel degelijk binnen het bereik van de strafbepaling behoort te vallen. Strafrechtelijke aanpak van ambtelijke corruptie is nu eenmaal meer maatwerk dan confectie. Bij het nemen van de maat wordt in elk geval gelet op de volgende factoren:

• – het initiatief tot de gift; hoewel de wet geen verschil maakt tussen de ambtenaar die vraagt om een gift en de ambtenaar die een gift krijgt aangeboden, is in het eerste geval een vervolging van de ambtenaar meer opportuun dan in het tweede geval;

• – de waarde van de gift; evenals in de wet wordt ook in deze aanwijzing geen harde in euro’s uitgedrukte grens genoemd, enerzijds niet omdat het meermalen geven/accepteren van giften ter waarde van bijvoorbeeld 50 Euro vervolgingswaardig kan zijnZie: Modelgedragscode Integriteit Sector Rijk, Staatscourant 24 maart 2006, nr. 60., anderzijds niet omdat ook een betrekkelijk geringe eenmalige betaling kan leiden tot een ambtelijke gedraging die de zaak maatschappelijk gezien vervolgingswaardig maakt;

• – de mate waarin de betreffende ambtelijke organisatie aan het in de Ambtenarenwet voorgeschreven integriteitsbeleid voldoet;

• – de mate van (sociale) acceptatie van de gift; het is sociaal gezien volstrekt geaccepteerd dat ambtenaren ter gelegenheid van bijvoorbeeld een ambtsjubileum of een afscheidsreceptie, cadeaus ontvangen.

• – de al dan niet strijdigheid met de heersende gedragscode; veel organisaties hebben een integriteits- of gedragscode. Voor het nemen van de maat maakt het verschil of al dan niet in strijd met die code wordt gehandeld;

• – de mate van kenbaarheid aan de ambtenaar dat diens handelen verboden was; het maakt verschil of in de ambtelijke organisatie te voren kenbaar is gemaakt wat wel en wat niet aanvaardbaar is op dit terrein;

• – de heimelijkheid van de gift; is de gift heimelijk gegeven en geaccepteerd? Heeft de ambtenaar de gift intern gemeld? Is achteraf getracht de gift te maskeren?

• – het al dan niet incidentele karakter van de gift; is er sprake van een incident of een meer structurele/stelselmatige gang van zaken?

• – de aard van de relatie tussen de gever en de ontvanger; gaat het om een meer persoonlijke of een meer zakelijke relatie? Hierbij kan een zekere wederkerigheid in die relatie relevant zijn (nu eens betaalt de een, dan weer de ander);

• – de functie van de begiftigde ambtenaar, zowel qua niveau (is het een ‘hoge’ ambtenaar of een ‘lage’; voor bestuurders en volksvertegenwoordigers gelden hogere straffen), als qua positie ten opzichte van collega’s (gaat het bijvoorbeeld om een mentor van jonge collega’s), als qua inhoud (beschikt iemand over veel vertrouwelijke gegevens, over een grote discretionaire bevoegdheid etc);

• – de uitwerking op de overheid(sdienst); gaat het om een geïsoleerd geval of straalt de omkopingszaak negatief af op het aanzien van de betreffende dienst of zelfs het aanzien van de gehele overheid?

• – de mogelijkheid van een ander dan strafrechtelijk optreden; heeft het bevoegd gezag reeds disciplinaire maatregelen jegens de betrokken ambtenaar getroffen en kan daarmee maatschappelijk gezien worden volstaan?

• – De gevolgen die het handelen van de ambtenaar heeft gehad; is bijvoorbeeld (politie)informatie verstrekt waardoor levens in gevaar zijn gekomen of is tegen geringe betaling een kenteken nagetrokken;

Uiteindelijk zal aan de hand van deze niet limitatieve opsomming van factoren van geval tot geval de opportuniteit van de vervolging worden bepaald.

De beleidsregels in deze aanwijzing hebben gelding vanaf de datum van inwerkingtreding.