Buitengewoon verlof in verband met het vervullen van een functie bij een internationale volkenrechtelijke organisatie

De Nederlandse regering heeft altijd een stimulerend beleid uitgedragen met betrekking tot Nederlandse rijksambtenaren die een functie bij een internationale volkenrechtelijke organisatie willen vervullen. Zij kunnen hiervoor daarom in beginsel buitengewoon verlof verkrijgen dat geacht wordt mede in het algemeen belang te zijn. Afwijzing van een aanvraag dient slechts plaats te vinden indien het belang van de dienst zich tegen verlofverlening ernstig verzet.

Dit is onder meer tot uitdrukking gebracht in mijn circulaire van 15 april 2003. In 2007 is dit beleid opnieuw bekrachtigd in het ‘Programma Vernieuwing Rijksdienst 2007’.

Met de aanwezigheid van Nederlanders in internationale (volkenrechtelijke) organisaties is immers een dubbel belang gediend: de Nederlandse inbreng binnen zo’n organisatie wordt versterkt en bij terugkeer beschikt de ambtenaar over een bredere kennis van het internationale beleid. Om die reden is het niet gewenst dat de rijksambtenaar nadeel ondervindt van een internationale detachering en mogelijk daardoor weerhouden wordt van een dergelijk initiatief.

Tijdelijke tewerkstelling van een rijksambtenaar bij een internationale organisatie (hierna: detachering) vindt doorgaans plaats onder toekenning van buitengewoon verlof van lange duur als bedoeld in artikel 34 van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR) of artikel 46 van het Reglement Dienst Buitenlandse Zaken (RDBZ). Het verlof kan al dan niet met behoud van bezoldiging worden verleend.

Ambtenaren van het ministerie van Buitenlandse Zaken kunnen ook als regulier onderdeel van hun loopbaan worden geplaatst bij een internationale organisatie krachtens artikel 29 RDBZ.

De duur van de detachering dient vooraf te worden vastgesteld. Met instemming van alle partijen kan te zijner tijd eventueel tot verlenging worden besloten.

Buitengewoon verlof van lange duur is niet bedoeld voor definitieve situaties. Uitgangspunt is daarom dat de ambtenaar na afloop van de detachering terugkeert naar de eigen werkgever, al dan niet in zijn oude functie.

Aan de detachering zijn bepaalde voorwaarden verbonden. Het verdient de voorkeur dat de ambtenaar deze voorwaarden voorafgaande aan de detachering accepteert door ondertekening of elektronische autorisatie van een besluit met de voorwaarden waaronder het verlof wordt verleend. Acceptatie kan eventueel ook worden afgeleid uit de omstandigheid dat de ambtenaar niet binnen zes weken bezwaar heeft gemaakt tegen het besluit waarin de voorwaarden zijn opgenomen. Het tweede lid van de artikelen 34 ARAR en 46 RDBZ zal hiermee in lijn worden gebracht.

Van beide partijen wordt verwacht dat zij de voorwaarden waaronder de detachering plaatsvindt nakomen.

In het (elektronisch) personeelsdossier worden alle besluiten en andere relevante stukken ten aanzien van de detachering opgenomen. Uit het personeelsdossier dient te blijken welke overwegingen aan de besluiten ten grondslag lagen. Dit geldt in het bijzonder in gevallen waarin is afgeweken van de in deze circulaire geschetste beleidslijnen.

Het buitengewoon verlof wordt zonder behoud van bezoldiging verleend indien de ambtenaar tijdelijk tegen bezoldiging in dienst treedt van de internationale organisatie waar hij werkzaam zal zijn. Dit zal met name het geval zijn indien het personeelsbeleid van de internationale organisatie – vaak vanwege de gewenste onafhankelijkheid – met zich brengt dat betrokkene formeel bij die organisatie in dienst treedt en tijdelijk geen bezoldiging mag ontvangen van de overheidswerkgever waarbij hij in dienst is.

Buitengewoon verlof met behoud van bezoldiging kan worden verleend indien de internationale organisatie daar geen bezwaar tegen heeft en de ambtenaar geen betaald dienstverband met die organisatie aangaat. Alsdan wordt de bezoldiging die de ambtenaar voorafgaand aan het verlof genoot tijdens de detachering voortgezet.

In veel gevallen worden de kosten die voortvloeien uit de vervulling van een functie bij een internationale organisatie door die organisatie aan de ambtenaar vergoed.

Daarbij wordt echter niet altijd voldoende rekening gehouden met de extra kosten die voortvloeien uit het feit dat betrokkene niet al gevestigd was in de standplaats waar betrokkene voor die organisatie gaat werken.

Er kunnen zich dan ook situaties voordoen waarin het bevoegd gezag (aanvullende) voorzieningen wenst te treffen voor betrokkene teneinde te voorkomen dat hij van de detachering afziet vanwege onvoldoende compensatie voor de extra kosten die de detachering met zich brengt.

De regelgeving van internationale organisaties laat echter in een aantal gevallen niet of slechts in beperkte mate toe dat de ambtenaar van het bevoegd gezag (aanvullende) voorzieningen ontvangt vanwege zijn detachering. Tegen het niet verhalen van (het werkgeversdeel) van de ABP-pensioenpremies op betrokkene bestaat bij internationale organisaties overigens veelal geen bezwaar. Toekenning van (aanvullende) voorzieningen is slechts mogelijk voorzover de internationale organisatie daarmee vooraf schriftelijk heeft ingestemd. Alleen dan kan sprake zijn van een rechtmatige toekenning van dergelijke voorzieningen.

In die gevallen waarin – al dan niet in aanvulling op hetgeen door de internationale organisatie wordt verstrekt – vergoedingen, tegemoetkomingen of schadeloosstellingen nodig zijn om de ambtenaar te doen instemmen met zijn detachering, dient artikel 69 van het ARAR of artikel 77 RDBZ als grondslag voor toekenning daarvan. Afhankelijk van de fiscale wetgeving kunnen de vergoedingen bruto of netto worden verstrekt.

Indien een bevoegd gezag vaker voorzieningen treft bij internationale detacheringen, verdient het aanbeveling dat het een beleidsregel of – met mijn instemming – een ministeriële regeling vaststelt inzake de gevallen waarin en de mate waarin toepassing wordt gegeven aan artikel 69 ARAR. Daarbij zou aansluiting gezocht kunnen worden bij het vigerende beleid van het ministerie van Buitenlandse Zaken.

De in het Dienst Buitenlandse Zaken Vergoedingenstelsel 2007 (DBZV 2007) getroffen voorzieningen houden rekening met de extra kosten die een functie in het buitenland met zich brengt. Deze regeling is bedoeld voor ambtenaren die geplaatst zijn bij een ambassade, consulaat of permanente vertegenwoordiging van het Koninkrijk der Nederlanden. Bij detachering bij een internationale organisatie worden de voorzieningen voor ambtenaren van het ministerie van Buitenlandse Zaken op grond van artikel 29, zesde lid, van het Reglement Dienst Buitenlandse Zaken zoveel mogelijk op vergelijkbaar niveau gebracht.

Bij een detachering op basis van buitengewoon verlof zonder behoud van bezoldiging geldt dat in beginsel geen voorzieningen worden geboden aan de BZ-ambtenaar. Wanneer salaris en voorzieningen van de ontvangende organisatie echter in negatieve zin afwijken van hetgeen waarop de gedetacheerde in vergelijkbare rang en op dezelfde standplaats bij plaatsing door BZ recht zou hebben gehad en dit voor de betrokkene een belemmering voor de detachering blijkt te vormen, wordt bezien of aanvullende voorzieningen nodig zijn. Deze kunnen dan worden toegekend tot aan het niveau waarop betrokkene bij plaatsing in vergelijkbare rang op dezelfde standplaats recht zou hebben gehad op basis van het DBZV 2007.

In alle gevallen wordt rekening gehouden met de gezinsomstandigheden van betrokkene, de aard en duur van de detachering en de voorzieningen welke door de internationale organisatie worden toegekend. Voorzieningen worden door BZ slechts toegekend voor zover de internationale organisatie daarmee vooraf schriftelijk heeft ingestemd.

Op ambtenaren die als nationaal deskundigen worden uitgezonden om een functie te gaan vervullen bij één van de instellingen van de Europese Unie is het Besluit van de Commissie van de Europese Gemeenschappen ‘Expert National Détaché’ (END) van toepassing. Deze regeling houdt in dat de bezoldiging van deze ambtenaren wordt gehandhaafd, behoudens eventuele functiegebonden toelagen. Op basis van de END-regeling ontvangt de ambtenaar daarnaast vanuit de Europese Unie een dagvergoeding, bedoeld voor de gemaakte verblijfskosten, en een maandvergoeding gerelateerd aan de afstand tussen de veronderstelde woonplaats en de detacheringsplaats. Het Verplaatsingskostenbesluit 1989 is dan niet van toepassing.

Ten slotte is er ook de variant ‘cost free END’. Hierbij worden zowel de bezoldiging als de dagvergoeding voor uitzending volledig door het uitzendende ministerie gedragen. Met uitzondering van de kosten van dienstreizen worden dan ook alle vergoedingen door het uitzendende ministerie verstrekt.

Voor ambtenaren van het ministerie van Buitenlandse Zaken wordt ook hier het DBZV 2007 toegepast.

Voortzetting van de ambtelijke aanstelling, al dan niet met behoud van bezoldiging, houdt in dat het ABP-deelnemerschap voortduurt en de opbouw van het ABP-pensioen dus wordt voortgezet.

Het bevoegd gezag draagt er zorg voor dat invordering van de door de ambtenaar verschuldigde ABP-premie ook daadwerkelijk plaatsvindt. Uitgangspunt bij het door het bevoegd gezag verhalen van de ABP-premies op de ambtenaar is dat de ambtenaar tijdens het vanwege zijn detachering verleende buitengewoon verlof ABP-pensioen dan wel een overeenkomstig pensioen bij de internationale organisatie kan opbouwen tegen dezelfde kosten als wanneer hij het verlof niet genoot. Ofwel met kosten gelijk aan het werknemersdeel van de ABP-premies.

Dat betekent dat indien de opbouw van ABP-pensioen wordt voortgezet het werknemersdeel van de ABP-premies altijd door het bevoegd gezag op de ambtenaar wordt verhaald.

Bij buitengewoon verlof met behoud van bezoldiging zal het werkgeversdeel voor rekening van het bevoegd gezag blijven tenzij de ambtenaar een vergoeding voor pensioenopbouw van de internationale organisatie ontvangt waardoor het redelijk is ook het werkgeversdeel van de ABP-premies geheel of gedeeltelijk op de ambtenaar te verhalen.

Bij buitengewoon verlof zonder behoud van bezoldiging wordt ook het werkgeversdeel op de ambtenaar verhaald. Het bevoegd gezag kan echter geheel of gedeeltelijk van verhaal van het werkgeversdeel afzien voor zover de ambtenaar bij de internationale organisatie geen pensioen opbouwt en tijdens of na afloop van het dienstverband met de internationale organisatie van die organisatie ook geen vergoeding krijgt waarvan het in de rede ligt dat die door de ambtenaar wordt aangewend om het werkgeversdeel van de ABP-premie van te betalen.

In principe vindt het verhaal op de ambtenaar maandelijks plaats. Maar het bevoegd gezag kan een regeling treffen om het gehele verschuldigde bedrag voor het werkgeversdeel pas na afloop van de detachering te verhalen. Bijvoorbeeld omdat de internationale organisatie na afloop van de detachering een vertrekpremie toekent omdat de detachering te kort was om tot pensioenopbouw bij die organisatie te leiden.

De situatie kan echter anders zijn indien de ambtenaar pensioen opbouwt bij de internationale organisatie waar hij werkzaam is. In veel gevallen wordt door internationale organisaties ook voor de medewerker pensioenpremie betaald maar leidt dat pas na een dienstverband van ten minste vijf jaar tot pensioenopbouw. Indien het dienstverband korter is dan die drempeltijd wordt de betaalde pensioenpremie in de regel aan betrokkene uitgekeerd bij vertrek.

Zodra de ambtenaar uit hoofde van zijn dienstverband bij de internationale organisatie in de pensioenregeling van die organisatie wordt opgenomen (door de wachttijd vol te maken) kan de tijd die bij de internationale organisatie is doorgebracht niet (meer) als ABP-tijd gelden. Met terugwerkende kracht worden de aan het ABP afgedragen premies, behoudens de premies voor FPU en arbeidsongeschiktheid, dan ook gerestitueerd.

Detachering bij een internationale organisatie kan ertoe leiden dat aanspraak op de volksverzekeringen en werknemersverzekeringen verloren gaat.

Een eenmalige mobiliteitstoeslag wordt in principe verstrekt bij het aanvaarden van een andere functie binnen de rijksdienst indien dat niet gepaard gaat met een salarisverhoging. Het bevoegd gezag heeft echter de mogelijkheid de toeslag ook toe te kennen in andere gevallen waarin de mobiliteit van de ambtenaar in het belang van de dienst is. Gezien het algemeen belang van een detachering bij een internationale organisatie, kan de toeslag ook hier worden toegekend, mits er geen sprake is van een verhoging van het salaris. Dit besluit moet met motivering aan het dossier worden toegevoegd.

Het bevoegd gezag is in geval van een internationale detachering niet in staat het functioneren van de ambtenaar te beoordelen. Hiervoor is men afhankelijk van informatie van de inlenende organisatie. Artikel 7, zesde lid, van het Bezoldigingsbesluit Burgerlijke Rijksambtenaren 1984, geeft de mogelijkheid het salaris ook in deze situatie jaarlijks te verhogen tot het in de schaal naasthogere bedrag indien daartoe naar het oordeel van het bevoegd gezag aanleiding bestaat. Bij internationale detacheringen dient met gebruikmaking van deze mogelijkheid de periodieke verhoging van het salaris te worden toegekend, tenzij er sprake is van een bijzondere situatie. Dit teneinde te voorkomen dat betrokkene als gevolg van deze detachering schade ondervindt.

Bevorderingen bij buitengewoon verlof kunnen aan de orde zijn wanneer voor de ambtenaar een bepaald carrièrepatroon is vastgesteld of wanneer er duidelijk sprake is van een voor hem zwaardere functie binnen de internationale organisatie. Dan kan de ambtenaar op het daartoe geëigende tijdstip in een hogere salarisschaal worden ingedeeld.

In het geval een ambtsjubileum van de ambtenaar tijdens onbetaald buitengewoon verlof plaatsvindt, mag de gratificatie niet worden toegekend. Dit gebeurt alsnog bij terugkeer in de eigen organisatie, tenzij hij in de betrekking welke tijdens het verlof werd vervuld een vergelijkbare uitkering heeft ontvangen.

Bij internationale detacheringen wordt vaak door de internationale organisatie bepaald of het verlof betaald of onbetaald moet worden verleend. In deze situatie kan het redelijk zijn de gratificatie in beide gevallen toe te kennen op het tijdstip van het jubileum. Of om ook bij een aansluitende pensionering tot toekenning over te gaan.

De toepassing van buitengewoon verlof impliceert dat de ambtenaar na deze periode terugkeert in de oorspronkelijke organisatie. Om de terugkeer voor beide partijen gemakkelijker te maken, is het van belang dat de band met de organisatie in stand wordt gehouden. Hierbij kan gedacht worden aan toezending van relevante informatie, maar vooral ook aan persoonlijk contact.

Het bevoegd gezag biedt de ambtenaar bij terugkeer op grond van artikel 34, zesde en zevende lid, ARAR of 46, zevende lid en achtste lid, RDBZ een passende functie aan. Bij voorkeur wordt hierbij rekening gehouden met de door de ambtenaar tijdens het verlof opgedane kennis en ervaring en is de functie ten minste gelijkwaardig aan de functie die betrokkene direct voorafgaande aan het buitengewoon verlof vervulde. Uitgangspunt is immers dat de ambtenaar niet in zijn loopbaan wordt geschaad door het vervullen van een functie bij een internationale organisatie.

Over de terugkeer van de ambtenaar moeten ruim voor afloop van het buitengewoon verlof afspraken worden gemaakt.

Als de ambtenaar niet wil terugkeren, dient hij tijdig een aanvraag tot eervol ontslag in te dienen. Op grond van artikel 34^e ARAR of 46a RDBZ wordt de ambtenaar die zonder toestemming van het bevoegd gezag niet terugkeert geacht een aanvraag tot ontslag te hebben ingediend. Het ligt in de rede deze bepaling pas toe te passen nadat de ambtenaar is gewaarschuwd dat ontslag zal worden verleend indien hij volhardt in het niet terugkeren van het verlof.

In het kader van het stimulerende beleid dienen ook aanvragen voor de verlening van buitengewoon verlof aan ambtenaren van wie de partner, tevens rijksambtenaar, tijdelijk een functie bij een internationale organisatie wenst te vervullen in principe, na afweging met het dienstbelang, te worden gehonoreerd. Dit partnerverlof wordt verleend zonder behoud van bezoldiging onder toepassing van het eerste lid van artikel 34 ARAR of 46 RDBZ. Dit verlof wordt in beginsel voor ten hoogste vier jaar toegekend. Het werknemersdeel van de ABP-premie wordt altijd op betrokkene verhaald. In bijzondere gevallen kan het bevoegd gezag er vanaf zien om ook het werkgeversdeel op betrokkene te verhalen aangezien dit verlof mede in het algemeen belang is.

Een strikte toepassing van de regelgeving kan in contrast staan met het stimulerende beleid van het kabinet inzake internationale detacheringen. Het bevoegd gezag kan in die situaties gebruik maken van de bevoegdheid gemotiveerd anders te beslissen, tenzij deze mogelijkheid expliciet is uitgesloten.

De circulaires van 15 april 2003 (Buitengewoon verlof in verband met functie aanvaarding bij een internationale volkenrechtelijke organisatie; AO/03/63224) en 12 april 2007 (Toepassing ambtelijke rechtspositie ENDers; 2006-0000023263,) worden hierbij ingetrokken.

De circulaire van 2 oktober 1996 (AD96/U793, Buitengewoon verlof van lange duur bij de sector Rijk) blijft van kracht voor zover het andere vormen van buitengewoon verlof betreft dan het verlof in verband met functieaanvaarding bij een internationale volkenrechtelijke organisatie.