Circulaire Bewaking en beveiliging van personen, objecten en diensten

Met de invoering van het nieuwe stelsel in juni 2003 en de evaluatie van oktober 2005 is een robuust stelsel bewaken en beveiligen neergezet dat zich richt op het voorkomen van (terroristische) aanslagen op personen, objecten en diensten.

In het nieuwe stelsel wordt meer structureel, transparanter en beter overwogen welke personen, objecten en diensten voor bewaking en beveiliging onder verantwoordelijkheid van de rijksoverheid vallen. Daarnaast wordt de gewenste bewaking en beveiliging van een persoon of object niet meer alleen gebaseerd op dreigingsgerelateerde informatie afkomstig uit lopend onderzoek door opsporings- en inlichtingen- en veiligheidsdiensten, maar kunnen – sinds de inwerkingtreding van de WIV 2002 – ook potentiële dreigingen worden geïnventariseerd en geanalyseerd. Voorts is de AIVD in het stelsel belast met het vervaardigen van zogenaamde risicoanalyses. De grondslag hiervoor is in november 2006 neergelegd in artikel 6, tweede lid, onderdeel e, van de gewijzigde WIV 2002.

De informatiecoördinatie tussen de verschillende diensten is verbeterd. In het stelsel is alles erop gericht de informatie die op decentraal niveau beschikbaar is, samen te laten komen op één centraal punt op rijksniveau. Onder de werking van het stelsel leveren de betrokken diensten (AIVD, MIVD en Dienst Landelijk Informatie Organisatie (DLIO) van de landelijke eenheid van de politie) alle voor het stelsel relevante informatie aan bij de Coördinator Bewaking en Beveiliging (CBB). Hierdoor wordt gewaarborgd dat alle relevante dreigingsinformatie wordt verzameld en meegewogen.

Ook zijn de niveaus van dreigingen en de soorten maatregelen die met het stelsel zijn geïntroduceerd verder ontwikkeld. Ten aanzien van de maatregelen wordt in dit kader gesproken over de ‘glijdende schaal’ van maatregelen. Door deze ‘glijdende schaal’ van maatregelen is er nog meer flexibiliteit en maatwerk mogelijk. De maatregelen kunnen zowel in het decentrale als in het rijksdomein worden toegepast.

Bij het stelsel bewaken en beveiligen zijn verschillende partijen betrokken. Deze circulaire beschrijft het vigerende beleid ten aanzien van bewaken en beveiligen en is bestemd voor alle relevante partners van het stelsel. Bij de uitvoering van het stelsel in de dagelijkse praktijk zal zo veel als mogelijk worden gewerkt aan de hand van gestandaardiseerde procedures. De procedures worden nader beschreven in werkprocessen ten behoeve van het decentrale en het rijksdomein.

De circulaire is als volgt opgebouwd: Eerst worden de wettelijke bepalingen, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de verschillende partijen in het stelsel beschreven. Vervolgens worden de begripsbepalingen van de producten en instrumenten beschreven. Daarna komen de uitgangspunten van de gehanteerde systematiek aan de orde. Ook wordt de reikwijdte van het decentrale domein, de taken en de bevoegdheden van het decentraal gezag belicht. Hierbij komen de uitzonderingen voor een aantal functionarissen in het decentraal domein waarbij een rijksbetrokkenheid geldt, aan de orde. Vervolgens wordt het rijksdomein beschreven. In het stelsel bewaken en beveiligen spelen aspecten zoals de rol van en zorg voor de bedreigde persoon en de materiële voorzieningen voor bewaking en beveiliging, eveneens een rol. Er wordt een toelichting gegeven op het geformuleerde beleid ten aanzien van deze aspecten. Ten slotte wordt kort aandacht besteed aan buitenlandse bezoeken.

Met betrekking tot de bewaking en beveiliging van personen, objecten en diensten zijn de volgende (wettelijke) bepalingen van toepassing:

• • Politiewet 2012: artikelen 1, 3, 4, 11, 12, 14, 15, 16, 17, 42, 43 en 56–64

• • Gemeentewet: artikel 172;

• • Wet op de rechterlijke organisatie: artikel 127;

• • Regeling beheer politie (artikelen 6 en 8 en 11a;

• • Ambtsinstructie voor de politie, de Koninklijke marechaussee en de buitengewoon opsporingsambtenaar: artikel 8;

• • Besluit politiegegevens;

• • Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002, artikelen 6, tweede lid, sub e, 6a, 7, tweede lid sub f, 7a, 13, 36 en 62;

• • Luchtvaartwet, artikelen 37a e.v.;

• • Wetboek van Strafvordering: artikelen 226g t/m 226k zoals vastgesteld bij de Wet tot wijziging van het Wetboek van Strafrecht en het Wetboek van Strafvordering met betrekking tot verklaringen van getuigen die in ruil voor een toezegging van het Openbaar Ministerie zijn afgelegd (toezeggingen aan getuigen in strafzaken) Kamerstukken 26 294 en 28017, Staatsblad 2005, 254 en 255;

• • Besluit getuigenbescherming 2005 (instructie getuigenbescherming 2010);

• • Aanwijzing beveiliging van personen, objecten en diensten van het OM.

De taak om te bewaken en te beveiligen maakt onderdeel uit van de politietaak om zorg te dragen voor de daadwerkelijke handhaving van de rechtsorde (artikel 3 van de Politiewet 2012). De daadwerkelijke handhaving valt uiteen in openbare orde handhaving en strafrechtelijke handhaving.

Artikel 1, lid 2 van de Politiewet 2012 stelt dat ‘in deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt onder strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde mede verstaan: het waken voor de veiligheid van personen’.

Op basis van de Gemeentewet artikel 172 is de burgemeester belast met de handhaving van de openbare orde. Hij bedient zich daarbij van de onder zijn gezag staande politie. De verdeling van de verantwoordelijkheden kan als volgt worden weergegeven:

De Minister van Veiligheid en Justitie heeft op grond van artikel 15, derde lid, van de Politiewet 2012 een aanwijzingsbevoegdheid jegens de burgemeesters. De Minister van Veiligheid en Justitie kan de burgemeesters algemene en bijzondere aanwijzingen geven met betrekking tot de handhaving van de openbare orde, voor zover dat noodzakelijk is in het belang van de veiligheid van de Staat of de betrekkingen van Nederland met andere mogendheden, dan wel met het oog op zwaarwegende belangen van de samenleving. Een dergelijke aanwijzing van de Minister van Veiligheid en Justitie moet worden aangemerkt als een volledig bindende aanwijzing. De burgemeester is derhalve verplicht met inachtneming van de aanwijzing te handelen.

Op grond van artikel 127 van de Wet op de rechterlijke organisatie kan de Minister van Veiligheid en Justitie algemene en bijzondere aanwijzingen geven betreffende de uitoefening van de taken en bevoegdheden van het Openbaar Ministerie.

Op basis van de regeling beheer politie dienen regionale eenheden zelfstandig of samen te beschikken over onderdelen die werkzaamheden verrichten op het terrein van bewaken en beveiligen van personen, objecten en diensten (zoals mobiele eenheden en arrestatie- en ondersteuningseenheden). Ter uitvoering van deze taken kunnen deze eenheden op basis van artikel 8 van de ‘Ambtsinstructie voor de politie, de Koninklijke marechaussee en de buitengewoon opsporingsambtenaar’ bewapend zijn met een semi-automatische vuurwapen.

Gegevens worden desgevraagd uit een politieregister verstrekt aan de Minister van Veiligheid en Justitie voor zover het gegevens betreft die noodzakelijk zijn voor het uitvoeren van dreigings- en risico-evaluaties en het vaststellen van bewakings- en beveiligingsopdrachten en adviezen, met het oog op het bewaken en beveiligen van personen, objecten en diensten.

Op basis van artikel 6, lid 2 onder e van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002 kan de minister van Veiligheid en Justitie aan de AIVD vragen om dreigings- en risicoanalyses te vervaardigen ten behoeve van de beveiliging van personen in het rijksdomein en de bewaking en beveiliging van objecten en diensten in het rijksdomein.

Bij dreigings- en risicoanalyses wordt behalve naar de concrete dreiging ook naar de potentiële dreiging gekeken. De MIVD kan op basis van artikel 7, lid 2 onder f ook dreigingsanalyses opstellen. Het opstellen van risicoanalyses is een taak voorbehouden aan de AIVD. Bij het opstellen van dreigings- en risicoanalyses kan geen gebruik worden gemaakt van bijzondere inlichtingenmiddelen.

De bescherming van getuigen is geregeld in het Besluit getuigenbescherming 2005 en is nader uitgewerkt in de Instructie getuigenbescherming 2010. Het besluit is gebaseerd op artikel 226l van het Wetboek van Strafvordering. Het heeft onder andere betrekking op verklaringen van getuigen die in ruil voor een toezegging van het OM zijn afgelegd. Conform de Instructie getuigenbescherming bepaalt het College van procureurs-generaal op welke wijze maatregelen worden getroffen voor feitelijke bescherming voor deze groep van bedreigde personen, waaronder bedreigde getuigen, getuigen die tevens verdacht zijn en getuigen die al zijn veroordeeld, moeten worden begrepen. Het besluit getuigenbescherming ziet niet op de bescherming van personen en instellingen die buiten een strafvorderlijke context behoefte hebben aan beschermingsmaatregelen, zoals hoogwaardigheidsbekleders of andere personen die in verband met hun functie worden bedreigd. Hun bescherming is geregeld in het kader van het stelsel bewaken en beveiligen.

Analoog aan voormeld besluit geldt dat de circulaire bewaken en beveiligen niet van toepassing is op personen die krachtens de Instructie getuigenbescherming 2010 feitelijk in getuigenbescherming zijn opgenomen. Indien personen worden voorgedragen voor getuigenbescherming, maar niet aan de selectiecriteria voldoen, dan wel enige tijd getuigenbescherming genieten en na verloop van tijd niet meer, geldt dat deze personen in het decentrale domein van het stelsel bewaken en beveiligen (terug)vallen.

In deze gevallen geldt dat de hoofdofficier van justitie die verantwoordelijk is voor de zaak de hoofdofficier van justitie van de woonplaats van de betrokkene informeert over de situatie. De laatste heeft deze verantwoordelijkheid volgens artikel 1, lid 2 van de Politiewet 2012.

De enkele melding van een (concrete) dreiging zonder enige waardering. Het betreft concrete (voorspelbare) dreigingen die zich hebben voorgedaan of zich op korte termijn zouden kunnen voordoen tegen personen, objecten en diensten. Dreigingsmeldingen worden opgesteld voor zowel het decentrale als het rijksdomein en worden gevraagd en ongevraagd verstrekt door o.a. beveiligingsadviseurs en opsporings-, en inlichtingen- en veiligheidsdiensten. In de dreigingsmelding staat de dreiger centraal.

De beoordeling of van een concrete (voorspelbare) en/of potentiële (voorstelbare) dreiging sprake is tegen personen, objecten of diensten, die zich heeft voorgedaan of zich zou kunnen voordoen op korte termijn. De inschatting is gebaseerd op feiten of omstandigheden met betrekking tot een dreiging en de ernst en waarschijnlijkheid van het manifesteren van de dreiging. Dreigingsinschattingen worden voor zowel het decentrale als het rijksdomein opgesteld. Dreigingsinschattingen worden gevraagd en ongevraagd (zonodig spoedshalve mondeling) verstrekt door opsporings- en inlichtingen- en veiligheidsdiensten.

In de aangepaste definiëring zijn dreigingsinschattingen niet alleen van toepassing op concrete dreigingen, maar ook bijvoorbeeld op evenementen, buitenlands ministerieel bezoek en risicozittingen en megazaken van het OM, waar (nog) geen sprake is van dreiging. Ook voor laatstgenoemde gevallen kan een dreigingsinschatting worden aangevraagd. De dreigingsinschatting komt tot stand op basis van de beschikbare informatie.

Een analyse van concrete (voorspelbare) en potentiële (voorstelbare) dreiging tegen één of meer bepaalde personen, objecten of diensten. De analyse is gebaseerd op feiten en omstandigheden met betrekking tot de dreiging en de ernst en waarschijnlijkheid van het manifesteren van de dreiging. Dreigingsanalyses kunnen worden opgesteld voor zowel het decentrale als het rijksdomein. In de dreigingsanalyse wordt zowel naar de bedreiger als de bedreigde persoon, object of dienst gekeken.

Door middel van persoons- en/of functiegerelateerde profielen worden over de betrokken persoon gegevens verzameld over functie, gedrag en aard. Andere instrumenten om gegevens te verkrijgen met als uitgangspunt de persoon, het object of de dienst zijn bijvoorbeeld interviews, raadplegen privé- en publieke agenda, registreren incidenten uit privé- en publieke sfeer, beveiligingssurveys en scans van open bronnen. Er worden evenwel geen bijzondere inlichtingenmiddelen ingezet. Het gebruik van gesloten bronnen en informanten is wel mogelijk.

Voor het decentraal domein wordt op verzoek van de hoofdofficier van justitie de dreigingsanalyse opgesteld door DLIO. Dreigingsanalyses voor personen, objecten en diensten in het rijksdomein worden op gezamenlijk verzoek van de Ministers van Veiligheid en Justitie en BZK opgesteld door de opsporings-, en inlichtingen- en veiligheidsdiensten (AIVD, MIVD en DLIO).

Toelichting:

Op grond van de gewijzigde Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002 betreft de taak van de AIVD en de MIVD met betrekking tot het opstellen van dreigingsanalyses alleen personen, objecten en diensten die voorkomen op de limitatieve lijst (rijksdomein).

Gelet op de verantwoordelijkheid van de Minister van Defensie voor zijn organisatie en personeel kan, in aanvulling op het rijksdomein, de MIVD ook dreigingsanalyses opstellen van dreigingen tegen een bij de krijgsmacht werkzaam persoon of een bij de krijgsmacht in gebruik zijnd object. Gelet op het bijzondere karakter van die onderzoeken zal de Minister van Defensie zelf bepalen (en derhalve niet in mandaat) of die onderzoeken worden verricht.

Een gevraagde analyse exclusief uitgevoerd door de AIVD van een concrete en potentiële dreiging waarbij alle aspecten op zichzelf en in betrekking tot elkaar worden beschouwd en waarin de criteria belang, dreiging en weerstand in onderlinge samenhang centraal staan. Allereerst wordt gekeken welke belangen in het geding zijn. Daarna wordt beschreven welke signalen er zijn over een concrete en/of potentiële dreiging en hoe deze dreiging naar ernst en waarschijnlijkheid wordt gekwalificeerd. Tot slot worden de reguliere mogelijkheden van betrokkene om zich tegen deze dreiging te weer te stellen (het zgn. weerstandsvermogen) aan een nadere beschouwing onderworpen en worden deze drie elementen met elkaar in verband gebracht. Het risico is vervolgens de mate waarin de weerstand tekort schiet tegen een bepaalde dreiging. Op basis van het geconstateerde risico kunnen vervolgens maatregelen worden genomen.

Toelichting:

Op grond van de WIV 2002 heeft de AIVD als enige dienst tot taak risicoanalyses op te stellen. Dus ook ten behoeve van de beveiliging van personen, objecten en diensten in het rijksdomein met een militaire relevantie. De AIVD ontvangt hiervoor informatie van de andere diensten (bijvoorbeeld DLIO en MIVD). De risicoanalyse geldt standaard voor een beperkte groep binnen het rijksdomein.

Een door het lokaal bevoegd gezag (voor het decentraal domein) of door de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid (NCTV)/CBB (voor het rijksdomein) vastgesteld moment waarbij een persoon in het kader van het uitoefenen van zijn functie optreedt in een voor breed publiek toegankelijke plaats waarbij een risico aanwezig is of kan worden verondersteld. Het woon- en werkverkeer kan hieronder worden begrepen, indien er sprake is van een verhoogd risico.

In het decentrale domein wordt het verhoogde risicomoment gemeld aan het bevoegde gezag door de portefeuillehouder Conflict en Crisisbeheersing (CCB) binnen het managementteam van de regionale eenheden van de politie. De verhoogde risicomomenten in het rijksdomein die voor beoordeling in aanmerking komen, worden via de verantwoordelijke beveiligingsambtenaar (BVA) gemeld aan de CBB. Indien de bedreigde persoon geen BVA heeft, kunnen de momenten door bedreigde persoon zelf aan de CBB worden gemeld.

Een standaardvragenlijst aangaande veiligheidsrelevante aspecten uit de functie van betrokkene. Het functieprofiel maakt deel uit van een risicoanalyse en kan deel uitmaken van een dreigingsanalyse. Het profiel wordt ingevuld door de betrokken BVA of vergelijkbare functionaris en/of door betrokkene zelf.

Een standaardvragenlijst aangaande veiligheidsrelevante aspecten uit het privéleven/de privésituatie van de betrokken persoon. Het persoonsprofiel maakt deel uit van een risicoanalyse. Voor het opstellen van risicoanalyses stelt de AIVD in samenwerking met betrokkene het persoonsprofiel op. Het persoonsprofiel is gerubriceerd als staatsgeheim geheim en wordt derhalve beheerd door de AIVD.

Op zowel decentraal als rijksniveau worden dezelfde speciaal ontwikkelde formats en tabellen gehanteerd. Aan de hand van de tabellen wordt een inschatting gegeven van de mate van ‘ernst’ en ‘waarschijnlijkheid’ (effect en voorstelbaarheid) van de dreiging. Hierdoor ontstaat een glijdende schaal van dreigingsniveaus.

De dreigingsinschatting ten behoeve van het decentrale domein wordt vervaardigd door de Dienst Regionale Informatieorganisatie (DRIO) van de betreffende regionale eenheid. Indien daar aanleiding toe bestaat, bijvoorbeeld wanneer andere regionale eenheden mogelijk over relevante informatie beschikken, kan DLIO een dreigingsanalyse opstellen. De inschatting ten behoeve van het rijksdomein, in de vorm van een dreigingsinschatting of een dreigings- of risicoanalyse, wordt, afhankelijk van de aard, gevraagd en ongevraagd door de diensten (AIVD, MIVD en DLIO) vervaardigd. De matrix op basis waarvan aard en omvang van de dreiging worden ingeschat is als bijlage 3 bij deze circulaire gevoegd.

Voor het vaststellen van het dreigingsniveau wordt een model gehanteerd met een dubbele kwalificering. De twee elementen ‘ernst’ en ‘waarschijnlijkheid’ geven een indicatie of de overheid iets zou moeten ondernemen tegen een dreiging. Onderstaande kolommen kunnen daarbij behulpzaam zijn. Doel hiervan is om bijvoorbeeld bij een dreiging, waarvan de ernst als ‘zeer ernstig’ en de waarschijnlijkheid als ‘zeer laag’ wordt gekwalificeerd, niet tot een overreactie te komen en andersom. Maatwerk wordt hierdoor mogelijk.

In het algemeen kan niet worden volstaan met een beoordeling van, al dan niet concrete, dreigingen, maar zullen bij afwezigheid van een dreiging, ook eventuele risico’s moeten worden gewogen. Er zal worden ingeschat of er sprake is van (mogelijk) gevaar voor de fysieke integriteit van personen en/of schade aan objecten.

Om risico’s te beheersen, kunnen maatregelen worden genomen. In elk individueel geval zal worden afgewogen of sprake is van een aanvaardbaar risico. Indien daarvan sprake is, zullen veelal geen maatregelen worden genomen. Is er sprake van een onaanvaardbaar risico dan zullen maatregelen moeten worden genomen die het risico tot een aanvaardbaar niveau terugdringen. De mate waarin sprake is van een aanvaardbaar of onaanvaardbaar risico is niet op basis van concrete gegevens kwantificeerbaar. Beslissingen hieromtrent zullen in grote mate worden bepaald door o.a. aspecten van openbare orde en veiligheid. Ook politieke en diplomatieke overwegingen kunnen een rol spelen. Het pakket aan maatregelen dat kan worden genomen is gelijk aan dat bij potentiële of concrete dreiging.

Getroffen veiligheidsmaatregelen – zowel decentraal als voor het rijksdomein – zijn, met uitzondering van categorie I van de limitatieve lijst, op basis van dreiging en risico en dus zelden van permanente aard. De geconstateerde concrete en/of potentiële dreiging en de naar aanleiding daarvan getroffen maatregelen dienen periodiek te worden getoetst of voortzetting van de maatregelen nog opportuun is. Ook wanneer maatregelen zijn getroffen op basis van diplomatieke of politieke gronden dienen deze periodiek te worden getoetst.

Algemeen uitgangspunt is dat de burger zelf in eerste instantie verantwoordelijk is voor de eigen veiligheid van zowel persoon als goed. Burgers mogen daarbij rekenen op hulp van de organisaties en netwerken waartoe zij behoren. Bedrijven, organisaties en instellingen dienen zelf beschermende maatregelen te treffen om te voorkomen dat als gevolg van hun werkzaamheden de veiligheid van werknemers en anderen in gevaar komt. Burgers en organisaties mogen echter van de overheid verwachten dat die hun door het treffen van veiligheidsmaatregelen te hulp schiet op het moment dat de aantasting van hun veiligheid zulke gewelddadige vormen dreigt aan te nemen dat zij daar zelf of de organisatie(s) waartoe zij behoren geen weerstand tegen kunnen bieden. In het geval er sprake is van een dergelijke bedreiging tegen personen of hun organisaties, dient men daarvan melding of aangifte te doen bij de plaatselijke politie. Het bevoegde gezag op lokaal niveau wordt daarmee verplicht om de noodzaak te bezien voor het treffen van beveiligingsmaatregelen en/of om een opsporingsonderzoek te starten.

Personen, objecten of diensten die niet zijn opgenomen in het rijksdomein, vallen binnen het decentrale stelsel van veiligheidszorg. Het lokale gezag kan dezelfde beveiligingsmaatregelen treffen, als die kunnen worden genomen ten behoeve van personen, objecten of diensten in het rijksdomein. Een goed toegerust decentraal stelsel en een heldere limitatieve lijst voor het rijksdomein, scheppen duidelijkheid. Wanneer men op decentraal niveau twijfelt over de vraag of bepaalde personen, objecten of diensten alsnog op de lijst van de rijksoverheid dienen te worden geplaatst, vindt hierover overleg plaats met de CBB. Zolang de NCTV op voorstel van de CBB geen expliciet besluit hierover heeft genomen ligt de verantwoordelijkheid decentraal.

De maatregelen ten aanzien van de beveiliging van een bepaalde persoon dienen in balans te zijn met de maatregelen die worden getroffen bij de objecten (woonhuis, werkplek) waar de betreffende persoon zich regelmatig bevindt.

Het decentrale deel van het stelsel bewaken en beveiligen betreft de normale situatie waarin het lokaal bevoegde gezag zelf besluiten neemt over extra veiligheidsmaatregelen om een dreiging in de richting van personen, objecten of diensten af te wenden. Het waken over de veiligheid is decentraal belegd (decentraal, tenzij...). Dat betekent dat in beginsel de veiligheidszorg voor alle personen, objecten of diensten onder verantwoordelijkheid van het decentrale gezag plaatsvindt. In het gehele overheidsdomein is het decentrale gezag – burgemeester voor wat betreft de handhaving van de openbare orde en veiligheid dan wel de (hoofd)officier van justitie voor wat betreft de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde – als eerste verantwoordelijk voor bewaking en beveiliging. De Coördinator Bewaking en Beveiliging speelt een signalerende en adviserende rol ten aanzien van het decentraal domein. De CBB kan zowel gevraagd als ongevraagd advies uitbrengen en het decentraal domein bij beveiligingsvraagstukken ondersteunen.

In de praktijk liggen openbare orde- en strafrechtelijke handhavingstaken dicht bij elkaar. Bij ordeverstoringen worden vaak ook strafbare feiten gepleegd, terwijl sommige strafbare feiten op hun beurt weer een verstoring van de openbare orde kunnen inhouden. Het treffen van adequate veiligheidsmaatregelen om strafbare feiten of ordeverstoringen te voorkomen maakt in ieder geval deel uit van de verantwoordelijkheid van het lokale gezag. De inzet van extra veiligheidsmaatregelen dient om die reden onderwerp van gesprek te zijn in de lokale driehoek. De ernst van de dreiging en in het bijzonder het effect en de aard van de verwachte gebeurtenis dienen bepalend te zijn voor de vraag bij wie het primaat ligt binnen het lokale gezag.

In het decentrale domein is de hoofdofficier van justitie verantwoordelijk -en daarmee beslissingsbevoegd- voor het treffen van beveiligingsmaatregelen wanneer gevreesd wordt voor het leven van personen, hun fysieke integriteit of voor andere ernstige delicten.

In voorkomende gevallen is een aangifte door een bedreigde persoon of een melding van een opsporings- en/of inlichtingendienst het startpunt om te bezien of bewakings- en beveiligingsmaatregelen moeten worden getroffen. Afhankelijk van het doel van het treffen van veiligheidsmaatregelen ligt de verantwoordelijkheid ten aanzien van een dreigingsmelding bij de burgemeester of de hoofdofficier van justitie. Adviezen over te treffen maatregelen worden via de portefeuillehouder Conflict en Crisisbeheersing binnen het managementteam van de regionale eenheid van de politie voorgelegd aan het lokaal bevoegd gezag. Bij persoonsbedreiging valt de melding altijd onder het domein van de strafrechtelijke handhaving (hoofdofficier van justitie). Op advies van de portefeuillehouder CCB bepaalt de hoofdofficier van justitie of en zo ja, welke (spoed)maatregelen genomen moeten worden. De hoofdofficier van justitie draagt er zorg voor dat betrokkene over de dreigingsinschatting en de (spoed)maatregelen wordt geïnformeerd. In geval van personen werkzaam in de (straf)rechtspleging of functies daaraan gerelateerd informeert de hoofdofficier van justitie tevens het College van procureurs-generaal.

Ligt het te verwachten effect en aard van de gebeurtenis echter op het terrein van de openbare orde dan zal het primaat liggen bij de burgemeester. In dat geval worden extra veiligheidsmaatregelen ingezet onder verantwoordelijkheid van de burgemeester.

¹ Bijstandsprocedure conform artikel 56 van de Politiewet 2012. De procedure wordt beschreven in de aanwijzing beveiliging van personen, objecten en diensten van het OM.

² Bijstandsprocedure op basis van artikel 57 van de Politiewet 2012.

Voor een aantal functionarissen in het decentraal domein geldt een uitzondering met betrekking tot het vaststellen van het dreigingsniveau en de noodzakelijk geachte bewakings- en beveiligingsmaatregelen. Deze uitzonderingen worden in de onderstaande twee paragrafen beschreven.

Als een burgemeester, de korpschef of een politiechef (hoofd van een regionale of landelijke eenheid) zelf onderwerp is van dreiging, vindt de besluitvorming over de te treffen maatregelen plaats door de NCTV/CBB. Hiermee wordt voorkomen dat functionarissen betrokken raken bij de besluitvorming over maatregelen die op henzelf betrekking hebben. Dit betekent niet dat de betrokkene daarmee wordt toegevoegd aan het rijksdomein. De verantwoordelijkheid voor het monitoren en analyseren van dreiging en risico blijft dus decentraal. In de praktijk zal de portefeuillehouder CCB leidend zijn en voorstellen doen aan de CBB over het maatregelenpakket. NCTV/CBB beoordeelt, stelt eventueel bij (altijd in overleg) en beslist uiteindelijk over de te nemen maatregelen.

Indien een hoofdofficier van justitie wordt bedreigd dan is de hoofdofficier van de woonplaats verantwoordelijk voor het treffen van maatregelen. Indien de bedreigde hoofdofficier van justitie in hetzelfde arrondissement woont als werkt, draagt het College van procureurs-generaal de verantwoordelijkheid over het treffen van de maatregelen over aan een collega-hoofdofficier. Het College van procureurs-generaal wijst deze hoofdofficier van justitie aan als waarnemer voor de behandeling van de dreiging. De CBB beoordeelt de dreigingsinschatting (of -analyse) en de voorgestelde maatregelen op volledigheid en proportionaliteit, adviseert, stelt de voorgestelde maatregelen eventueel bij (altijd in overleg) en stelt vervolgens formeel de maatregelen vast. De verdere procedure wordt beschreven in de ‘Aanwijzing beveiliging van personen, objecten en diensten’ van het OM.

Het College van procureurs-generaal wordt altijd geïnformeerd over de dreiging en de eventuele maatregelen die worden getroffen voor personen die werkzaam zijn bij het OM.

Elke dreiging tegen een burgemeester, ook als deze niet leidt tot beveiligingsmaatregelen, wordt door de regionale eenheid van de politie via het DRIO-DLIO kanaal (regionale-landelijke informatieorganisatie), gemeld aan DB3.

Bij de bewaking en beveiliging van objecten en diensten, zowel in het rijksdomein als in het decentraal domein, is het lokale gezag verantwoordelijk voor de uitvoering van de maatregelen, te weten de burgemeester, voor zover het betreft de handhaving van de openbare orde of de officier van justitie, voor zover het betreft de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde.

In aansluiting op het decentrale stelsel heeft de rijksoverheid een bijzondere verantwoordelijkheid voor een beperkte groep personen, objecten en diensten vanwege het nationale belang dat met hun veiligheid en hun ongestoord functioneren is gemoeid.

Het gaat om:

• • personen ten aanzien van wie en objecten ten aanzien waarvan door de aard en/of herkomst van de dreiging en de functie van de persoon of het object in beginsel de kans aanwezig is dat de nationale of internationale democratische rechtsorde wordt geschaad en/of de veiligheid van de Staat in het geding is;

• • bepaalde buitenlandse personen, objecten en internationale instellingen in Nederland;

• • enkele functionarissen in dienst van de rijksoverheid of werkzaam in de (straf)rechtspleging.

Aan de hand van voormelde criteria is een limitatieve lijst opgesteld van personen, objecten en diensten waarvoor de rijksoverheid een bijzondere verantwoordelijkheid heeft en beslist over (extra) veiligheidsmaatregelen. Deze limitatieve lijst is onderverdeeld in twee categorieën. Gelet op het afbreukrisico van het bekend worden van de limitatieve lijst bij onbevoegden is deze gerubriceerd als ‘departementaal vertrouwelijk’. Zie bijlage 2.

Categorie I betreft de personen, objecten en diensten waarvoor de rijksoverheid als eerstverantwoordelijke standaard (extra) veiligheidsmaatregelen treft, dus ook in de gevallen waarin geen sprake is van dreiging en/of risico. Categorie II betreft de personen, objecten en diensten waarvoor de rijksoverheid als eerstverantwoordelijke (extra) veiligheidsmaatregelen treft op basis van dreiging en/of risico.

Artikel 16, eerste lid van de Politiewet 2012 geeft de grondslag voor het aanwijzen van objecten en diensten waarvoor de rijksoverheid een bijzondere verantwoordelijkheid heeft. De aanwijzing geschiedt door de Minister van Veiligheid en Justitie. Het gaat daarbij om objecten en diensten waarvan de minister bewaking of beveiliging noodzakelijk acht in het belang van de veiligheid van de Staat of de betrekkingen van Nederland met andere mogendheden, dan wel met het oog op zwaarwegende belangen van de samenleving. Er moeten daarom nationale belangen in het geding zijn.

Tevens is er de mogelijkheid voor de rijksoverheid om (categorieën van) personen en objecten (tijdelijk) aan haar domein toe te voegen indien wordt voldaan aan één van de navolgende criteria:

• • er is sprake van een persoon die op andere wijze een bijzondere democratische plicht of functie heeft die hij ongestoord moet kunnen uitvoeren of vervullen;

• • er is sprake van een situatie waarin een ongewenste gebeurtenis disproportionele schade toe zou brengen aan het vertrouwen in de continuïteit en integriteit van de openbare sector;

• • een restcategorie waarbij de onderstaande voorwaarden in ogenschouw worden genomen:

  • ○ er is sprake van een ernstige en serieuze dreiging;

  • ○ de bedreiging hangt samen met publieke uitingen of optreden;

  • ○ de persoon heeft én landelijke bekendheid én beweegt zich (regelmatig) tussen verschillende regio’s (gebied waarin een regionale eenheid de politietaak uitvoert);

  • ○ de persoon heeft geen werkgever die kan zorgdragen voor een adequate beveiliging.

Het lokale bevoegde gezag kan aan de CBB voorstellen een bedreigde persoon voor te dragen voor (tijdelijke) opname op de limitatieve lijst. Uiteraard kan de CBB ook op eigen initiatief bedreigde personen voordragen. De NCTV beslist of iemand (tijdelijk) wordt geplaatst op de limitatieve lijst.

Met ingang van 1 januari 2005 is de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding (sinds 1 oktober 2012: Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid) ingesteld. De NCTV is onder verantwoordelijkheid van de Minister van Veiligheid en Justitie o.a. belast met het opstellen, onderhouden en uitvoeren van het nationaal stelsel van bewaken en beveiligen4. De NCTV besluit namens de minister tot het nemen van bewakings- en beveiligingsmaatregelen. Ook stelt de NCTV namens de Minister van Veiligheid en Justitie adviezen voor objectbewaking vast.

De directeur van de Directie Bewaking, Beveiliging, Burgerluchtvaart (DB3) vervult de functie van Coördinator Bewaking en Beveiliging (CBB). De CBB draagt onder meer zorg voor implementatie, beheer en vernieuwing van het stelsel bewaken en beveiligen. De CBB heeft een spilfunctie ten aanzien van het evalueren van binnengekomen informatie in verband met het verstrekken van opdrachten en adviezen van bewaking en beveiliging en de uitvoering daarvan ten aanzien van het rijksdomein. Daarnaast adviseert de CBB het decentrale domein gevraagd en ongevraagd over beleid en uitvoering. De CBB verzekert zich ervan dat (persoonsbeveiligingsopdrachten) daadwerkelijk worden uitgevoerd.

De functionarissen werkzaam bij DB3 zijn belast met het verzamelen, evalueren en beoordelen van de verkregen informatie. Zij toetsen de (geanalyseerde) informatie op volledigheid en juistheid, vergelijken de onderlinge samenhang en vertalen dit naar een adequaat niveau van maatregelen. Tevens heeft DB3 tot taak ervoor zorg te dragen dat de uitwisseling van relevante informatie, die bij de diensten, bij de politie en bij het OM aanwezig is, tot stand komt en optimaal verloopt.

Bij DB3 komt relevante informatie aangaande risico en dreiging, voorzover dit het rijksdomein raakt, ongevraagd en gevraagd samen. De informatie is niet uitsluitend afkomstig van bijvoorbeeld DLIO, AIVD, MIVD, DKP, VCI en BVA, maar wordt ook betrokken uit open bronnen zoals ANP, dag- en weekbladen, publicaties, etc. DB3 gaat na in hoeverre de persoon, object of dienst waarop de informatie betrekking heeft binnen het domein van de rijksoverheid valt. Zoniet, dan wordt de informatie ter beschikking gesteld aan het verantwoordelijke lokale gezag, eventueel vergezeld van een ongevraagd advies. De CBB kan indien nodig de diensten en de regionale eenheden van de politie verzoeken medewerking te verlenen aan het verstrekken van informatie. De verstrekking van informatie door de politie aan de CBB is in artikel 4:4 van het Besluit politiegegevens geformaliseerd.

De advies- en besluitvormingsprocedure voor operationele aangelegenheden in het rijksdomein is opgenomen in bijlage 5. De nieuwe beleidsmatige advisering wordt gevormd door het Beleidsoverleg Bewaken en Beveiligen. Het bewaken en beveiligen van personen, objecten en diensten is een beleidsterrein waarbij continu afwegingen moeten worden gemaakt die niet uitputtend zijn en kunnen worden vastgelegd in regels en procedures. Het Beleidsoverleg Bewaken en Beveiligen is ingesteld om ideeën, opvattingen en meningen ten aanzien van strategische of politiek gevoelige vraagstukken te wisselen. Het BoBB heeft een informatief en consulterend karakter.

De beveiliging van personen die vallen in het rijksdomein geschiedt onder directe verantwoordelijkheid van de Minister van Veiligheid en Justitie. Deze verantwoordelijkheid van de Minister van Veiligheid en Justitie wordt tot uitdrukking gebracht in zijn aanwijzingsbevoegdheid jegens de chef van de landelijke eenheid van de politie (artikel 43, lid 2 van de Politiewet 2012) met betrekking tot het waken voor de veiligheid van de leden van het Koninklijk Huis en andere door de Minister van Veiligheid en Justitie aangewezen personen (limitatieve lijst).

Op het terrein van de persoonsbeveiliging heeft de Kmar een zelfstandige taak uit hoofde van haar militaire politietaak, bedoeld in artikel 4, eerste lid, onder b van de Politiewet 2012. De beveiliging van personen, behorend tot Nederlandse en andere strijdkrachten en internationale militaire hoofdkwartieren, die vallen in het rijksdomein en als zodanig door de Minister van Veiligheid en Justitie zijn aangewezen, wordt uitgevoerd door de Brigade Speciale Beveiligingsopdrachten (BSB) van de Koninklijke marechaussee onder rechtstreekse verantwoordelijkheid van de Minister van Veiligheid en Justitie. Overigens kan de beveiligingstaak van de BSB zich krachtens artikel 4, tweede lid van de Politiewet 2012, ook uitstrekken tot de echtgenoten en kinderen van de personen die behoren tot de andere strijdkrachten of internationale militaire hoofdkwartieren.

Het voorgaande laat onverlet dat de Minister van Defensie in voorkomende gevallen de Kmar opdracht kan geven tot beveiliging van militairen of militaire objecten die niet vallen binnen het rijksdomein.

Bewaken en beveiligen is een nationale aangelegenheid. De Nederlandse overheid kan geen verantwoordelijkheid nemen voor beveiliging van personen in het buitenland. De Nederlandse overheid zorgt wel in nauwe samenwerking met buitenlandse autoriteiten voor beveiligingsmaatregelen wanneer het functionarissen betreft die een officiële functie voor de Nederlandse overheid vervullen en die vanwege het nationale belang dat is gediend met hun veiligheid en ongestoord functioneren, ook in het buitenland, is gemoeid, permanent op de limitatieve lijst staan5.

Wanneer personen die tijdelijk opgenomen zijn op de limitatieve lijst geen officiële functie vervullen voor de overheid, worden er door de Nederlandse overheid in principe geen beveiligingsmaatregelen getroffen in het buitenland. In gevallen waarbij de betreffende persoon incidenteel en kortstondig naar het buitenland vertrekt voor een publiek optreden, kan het treffen van beveiligingsmaatregelen in samenwerking met buitenlandse autoriteiten in overweging worden genomen6.

De uitvoering van bewakings- en beveiligingsmaatregelen van objecten en diensten in het rijksdomein geschiedt onder gezag van de burgemeester, voor zover het betreft de handhaving van de openbare orde, of de officier van justitie, voor zover het betreft de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde. De NCTV stelt het dreigingsniveau vast.

De beveiliging van de burgerluchtvaart, de bewaking en beveiliging van de koninklijke paleizen en woonhuizen, de bewaking en beveiliging van de ambtswoning van de Minister-president en het verrichten van beveiligingswerkzaamheden ten behoeve van De Nederlandsche Bank (DNB) geschieden door de Kmar onder rechtstreekse verantwoordelijkheid van de Minister van Veiligheid en Justitie.

Het Ministerie van Veiligheid en Justitie beschikt over bijzondere materiële voorzieningen ten behoeve van de Nederlandse politie. Het betreft in het kader van bewaken en beveiligen (VRT-)voertuigen ten behoeve van verscherpt rijdend toezicht, gepantserde bewakingscontainers en twee gepantserde persoonsvoertuigen.

De coördinatie en prioriteitstelling van de operationele inzet van de hier bedoelde voorzieningen is een taak van de CBB. Een verzoek tot beschikbaarstelling moet bij DB3 worden ingediend. De CBB beoordeelt verzoeken op basis van besluiten van de NCTV dan wel op basis van eigen besluiten. De bedoelde voorzieningen zullen in beginsel alleen op basis daarvan ter beschikking worden gesteld. In andere situaties is inzet alleen mogelijk indien dit niet conflicteert met de uitvoering van bedoelde adviezen. De CBB formaliseert genoemde verzoeken richting aanvrager alsmede de beheerder van het materieel. Maakt het lokale bevoegde gezag geen gebruik van deze voorzieningen en past zij een andere aanpak toe bij de uitvoering van de besluiten van de NCTV/CBB, dan komen de kosten van deze voorzieningen voor rekening van het lokale bevoegde gezag.

Het ministerie van Veiligheid en Justitie kan nadere regels stellen omtrent het gebruik van het ter beschikking te stellen van materieel.