Beleidsregel CBP richtsnoeren ANPR

Kentekenherkenning is geen nieuw fenomeen: het registeren van kentekens en de automatische herkenning daarvan voor een bepaald doel wordt al geruime tijd toegepast bij trajectcontroles3, maar ook om vast te kunnen leggen wie bij benzinestations zonder te betalen na het tanken is doorgereden. Kentekenherkenning is wel voortdurend in ontwikkeling en wordt in toenemende mate ingezet door overheidsinstellingen, waaronder de politie in het kader van de uitvoering van de politietaak.

ANPR staat voor automatische kentekenherkenning: Automatic Numberplate Recognition.

Door de technologie die het mogelijk maakt op automatische wijze kentekens te herkennen en te vergelijken, kan efficiënter worden gewerkt. De politieambtenaar kan nu in de verkeersstroom meer kentekens herkennen door toepassing van de technologie dan voorheen zonder die toepassing. Daarnaast komt de inzet van kentekenvergelijking voort uit een ontwikkeling binnen de politieorganisatie waarbij de politietaak wordt uitgevoerd op basis van informatie, de zogeheten Informatie Gestuurde Politie.

Sinds 2005 is vanuit de Raad van Hoofdcommissarissen een beweging ingezet van lokale oriëntatie in de richting van nodale oriëntatie.4 Nodale oriëntatie, ook wel ‘infrastructuurpolitie’ genoemd, houdt − kort gezegd − in dat de politie zich in het kader van haar taak richt op controle van de infrastructuur waarlangs mensen zich bewegen en waarlangs ook goederen, geld en informatie worden verplaatst. Uitgangspunten bij de controle op de infrastructuur zijn ontgrenzing, mobiliteit en anonimiteit: door de toegenomen mobiliteit van mensen loont het minder om de wijken in te gaan om misdaad te bestrijden. Bovendien is door deze mobiliteit de anonimiteit toegenomen. Op lokaal niveau moest vooral worden gewerkt via het zogenaamde ‘kennen en gekend worden’. Deze methode wordt nu in belangrijke mate aangevuld door de ‘(...) inzet gericht op het ont-anonimiseren, op onderscheppen van ‘kwaad’ en op Tegenhouden van criminaliteit (...)’.5 De controle door de politie zal hierdoor meer gericht zijn op mensen dan op delicten. Informatie is daarbij de basis voor de uitvoering van de politietaak.

Het CBP geeft in zijn rol als toezichthouder in deze richtsnoeren invulling aan de wettelijke normen voor correcte en zorgvuldige omgang met persoonsgegevens die bij de toepassing van ANPR moeten worden nageleefd. De volgende vragen zullen in de hoofdstukken III tot en met V van de richtsnoeren aan bod komen. In de eerste plaats zal de relatie tussen de politietaak en de keuze voor de toepassing van ANPR worden besproken. Welke gevolgen heeft dit voor de selectie van politiegegevens? Vervolgens doet zich de vraag voor hoe moet worden omgegaan met de gescande kentekens na vergelijking. Dit betreft de positieve resultaten van de vergelijking, maar ook de situatie dat een gescand kenteken niet voorkomt in de politiebestanden. Een andere vraag is of de stap kan worden gemaakt naar patroonherkenning.

Tot slot komt aan de orde hoe de politie ANPR kan toepassen in samenwerking met andere overheidsorganisaties. De Wpg heeft ten opzichte van de Wpolr voor een ruimer verstrekkingenregime gezorgd, maar hoe blijft een zorgvuldige gegevensverwerking gewaarborgd? Voor de basistoepassing van ANPR gaat het CBP uit van de navolgende beschrijving en uitgangspunten.

Eenvoudig voorgesteld is ANPR een methode om gescande kentekens op automatische wijze te herkennen en te vergelijken met een verzamelbestand waarin een selectie van kentekens is opgenomen. Deze vergelijking kan een hit opleveren: een signaal dat een kenteken overeenkomt met een kenteken dat in het vergelijkingsbestand voorkomt. Naar aanleiding van een hit kan direct een actie plaatsvinden. Voor het CBP zijn deze gerichtheid en het direct gevolg geven aan een signaal de belangrijkste doelen voor de toepassing van ANPR: de effectiviteit van het dagelijkse politieoptreden neemt toe.

Het verzamelbestand waarin de selectie van kentekens waarmee vergeleken wordt is opgeslagen, noemt het CBP het vergelijkingsbestand. De kentekens die samen het vergelijkingsbestand vormen, worden voorafgaand aan de toepassing van ANPR geselecteerd bij de Dienst Wegverkeer (RDW) en uit verwerkingen van politiegegevens die een politiekorps in zijn bestanden heeft verzameld. Kentekens kunnen ook afkomstig zijn van landelijke verwerkingen. Voorop staat dat de gegevens die in het vergelijkingsbestand opgenomen worden actueel en juist moeten zijn.

Kentekens komen in aanmerking om opgenomen te worden in het vergelijkingsbestand als daarvoor een aanwijsbare reden is: het kan zijn dat de auto waarbij het kenteken hoort gezocht wordt, dat het kenteken zelf gezocht wordt of dat de kentekenhouder/eigenaar gezocht wordt. Het doel van de ANPR-actie, die herleidbaar moet zijn tot een bepaald onderdeel van de politietaak, vormt het uitgangspunt voor de samenstelling van het vergelijkingsbestand. De politie heeft de taak om gevolg te geven aan deze signaleringen als deze in de verkeersstroom voorkomen. Gedacht kan worden aan het betekenen van een gerechtelijk schrijven (een vonnis, een dagvaarding), het in beslag nemen van een gestolen auto of het uitvoering geven aan een arrestatiebevel.

Het cameragedeelte van de ANPR-apparatuur maakt een foto van de voor- of achterkant van alle voorbijkomende auto’s. Het kenteken is met het oog op de vergelijking het belangrijkste element van de auto, maar de foto zal een groter deel van de auto omvatten. Zo kan het merk en de kleur ook vastgelegd worden. Dit kan van belang zijn om te kunnen controleren of het gaat om de gezochte auto.6Het kenteken is voor de toepassing van ANPR essentieel. Dit wordt door de apparatuur herkend als een kenteken en doorgeleid naar de vergelijking met het vergelijkingsbestand.

Het gescande kenteken wordt op basis van hit/no-hit automatisch vergeleken met de kentekens uit het vergelijkingsbestand. Een koppeling tussen het vergelijkingsbestand en de stroom aan gescande kentekens maakt dat mogelijk. Een no-hit wil zeggen dat het kenteken dat gescand is niet voorkomt in het vergelijkingsbestand. Een hit wil zeggen dat het kenteken wel voorkomt in het vergelijkingsbestand. De hit op zichzelf is een politiegegeven, dat het oorspronkelijke kenteken dat is opgenomen in het vergelijkingsbestand verrijkt: het geeft aan dat het gezochte kenteken op een bepaalde locatie en op een bepaalde tijd is gesignaleerd. Ook het uitblijven van een hit bij een kenteken dat is opgenomen in het vergelijkingsbestand genereert informatie, namelijk dat het kenteken gedurende die ANPR-actie niet is gepasseerd.

Het CBP neemt tot uitgangspunt dat effectief politieoptreden meebrengt dat een hit doorgaans direct een actie tot gevolg heeft, in die zin dat het betreffende voertuig tot stilstand wordt gebracht ter afhandeling van de signalering. Een gestolen auto kan direct in beslag genomen worden, een boete kan direct worden geïnd. De inzet van het middel voor dergelijke doelen is immers niet zinvol en niet gerechtvaardigd als een directe actie niet is voorzien. Dat geldt voor zowel de situatie dat een camera in een politievoertuig wordt gebruikt, als voor de situatie dat een vaste camera boven de weg wordt gebruikt.

ANPR toepassen voor andere doelen waarbij een directe actie niet voor de hand ligt, is mogelijk onder voorwaarden die in hoofdstuk IV van deze richtsnoeren zijn opgenomen.

De politie maakt gebruik van ANPR in het kader van de uitoefening van de politietaak. Van belang is daarom in de eerste plaats wat de politietaak omvat. Vervolgens stelt de Wpg regels hoe de uit de uitoefening van de politietaak voortkomende gegevens moeten en kunnen worden verwerkt. Voor zover ANPR niet toegepast wordt in het kader van de politietaak, is de Wbp van toepassing.

Onder politietaak wordt in artikel 1, onder b, Wpg verstaan: de taken, bedoeld in de artikelen 2 en 6, eerste lid, Politiewet 1993 (Polw. ’93). De politie heeft ingevolge deze artikelen de opdracht gekregen om in ondergeschiktheid aan het bevoegde gezag te zorgen voor de daadwerkelijke handhaving van de rechtsorde en het verlenen van hulp aan hen die deze behoeven. Dit dient te gebeuren in overeenstemming met de geldende rechtsregels. Aan de Koninklijke Marechaussee is een aantal politietaken opgedragen, zoals − voor zover in het kader van ANPR relevant − de samenwerking met de politie waaronder begrepen de assistentieverlening aan de politie bij de bestrijding van grensoverschrijdende criminaliteit en de uitvoering van de taken zoals opgedragen in de Vreemdelingenwet 2000.7

Verstrekking van politiegegevens aan derden is alleen mogelijk indien de Wpg of het Besluit politiegegevens (Bpg) daarvoor een grondslag biedt. In het Bpg worden hiertoe verschillende instellingen met name genoemd, al dan niet met toevoeging van een bepaald doel. De artikelen 19 en 20 Wpg bieden een ruimer kader voor verstrekking, ook aan andere dan de in het Bpg genoemde instellingen. Deze verstrekkingen zien wel op een parallel belang tussen politie en de instelling waaraan verstrekt wordt: de verstrekking is verenigbaar met het doel waarvoor de politie zelf de gegevens verwerkt.

Voor artikel 19 Wpg, de incidentele verstrekking, geldt dat sprake moet zijn van een bijzonder geval. Bij artikel 20 Wpg gaat het om een structurele verstrekking in het kader van een samenwerkingsverband. Voor beide bepalingen geldt dat de verstrekking noodzakelijk moet zijn met het oog op een zwaarwegend algemeen belang. Dit houdt in dat ‘de verstrekking voor de samenleving van meer dan gewone betekenis is. Ingevolge de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit dient dit belang dermate zwaarwegend te zijn dat het belang van verstrekking aan derden zwaarder dient te wegen dan het belang van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van degene op wie de politiegegevens betrekking hebben’.30 De verstrekking moet voorts in overeenstemming zijn met het bevoegd gezag. Tot slot is van belang dat de gegevens met een bepaald doel worden verstrekt. Hieronder valt niet alleen het voorkomen en opsporen van strafbare feiten, het handhaven van de openbare orde en het verlenen van hulp aan hen die deze behoeven (zijnde de politietaken) maar ook het uitoefenen van toezicht op het naleven van regelgeving. Voor de toepassing van artikel 20 Wpg geldt bovendien dat de beslissing van de verantwoordelijke schriftelijk en gemotiveerd wordt vastgelegd.31

De Wbp is van toepassing op gegevensverwerkingen door de politie als zij deze gegevens niet verwerkt in het kader van de uitoefening van de politietaak. Daarnaast is de Wbp de aangewezen wet voor verwerkingen door andere overheidsorganisaties die niet onder de Wpg of Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens (Wjsg) vallen.

Persoonsgegevens moeten zorgvuldig en in overeenstemming met de wet worden verwerkt. Dat betekent onder meer dat persoonsgegevens op grond van welbepaalde, uitdrukkelijk omschreven en gerechtvaardigde doeleinden dienen te worden verzameld. De gegevens kunnen alleen verwerkt worden als deze gelet op de doeleinden waarvoor ze worden verwerkt, toereikend, terzake dienend en niet bovenmatig zijn. De verantwoordelijke moet maatregelen treffen in het belang van de juistheid en nauwkeurigheid van de gegevens. Daarnaast behoeft iedere verwerking een grondslag ingevolge artikel 8 Wbp. De verstrekking van deze gegevens aan derden moet verenigbaar zijn met het oorspronkelijke doel van de gegevensverwerking. Slechts in uitzonderingsgevallen kan hiervan worden afgeweken.32 Gegevens kunnen bewaard worden zolang dat noodzakelijk is voor de verwerkelijking van de doeleinden waarvoor deze zijn verzameld of vervolgens verwerkt. De verantwoordelijke dient in het kader van de beveiliging van gegevens maatregelen te treffen.

De informatieplicht is in de Wbp expliciet geregeld. Het is een uitwerking van het transparantiebeginsel: de betrokkene moet in staat worden gesteld de hem betreffende verwerkte gegevens te controleren. De informatieverplichting houdt in dat de betrokkene door de verantwoordelijke op de hoogte wordt gesteld van het feit dat van hem gegevens zijn verwerkt op het moment dat die gegevens bij de betrokkene worden verkregen. Worden de gegevens op andere wijze verkregen, dan stelt de verantwoordelijke de betrokkene alsnog op de hoogte tenzij − kort weergegeven − deze reeds op de hoogte is, dit onmogelijk blijkt of een onevenredige inspanning kost of de verwerking plaatsvindt bij of krachtens wet. Van de informatieplicht kan bovendien in uitzonderingsgevallen worden afgezien.33

De verantwoordelijke moet de gegevensverwerking die onder zijn verantwoordelijkheid valt melden bij het CBP. Dit draagt bij aan de transparantie van de verwerking voor de betrokkene. Deze verplichting op grond van artikel 27 Wbp vervalt als de verwerking onder de bepalingen in het Vrijstellingsbesluit valt. In de situatie dat de verantwoordelijke een risicovolle verwerking voor ogen heeft doet het CBP een Voorafgaand Onderzoek (VO) naar aanleiding van de melding van die verwerking.34 De wetgever heeft onder meer de verwerking van gegevens op basis van heimelijke waarneming aangemerkt als een risicovolle verwerking omdat in een dergelijke situatie de mogelijkheid bestaat dat de verwerking voor de betrokkene onopgemerkt blijft. Als compensatie voor het niet-informeren dient het CBP in de gelegenheid te worden gesteld een onderzoek in te stellen naar de heimelijke waarneming om zich een oordeel te kunnen vormen over de rechtmatigheid daarvan.35

ANPR wordt primair ingezet ten behoeve van de uitvoering van de dagelijkse politietaak (artikel 8 Wpg). Door op automatische wijze kentekens te vergelijken met kentekens die de politie reeds in haar bezit heeft, kan efficiënter gebruik worden gemaakt van capaciteit bij de politie. Geautomatiseerde gegevensvergelijking is immers vele malen sneller dan de vergelijking die een politieagent kan maken tussen de kentekens in de verkeersstroom en de kentekens in zijn notitieboekje. De zoekvraag is geen andere dan voorheen werd gesteld aan de individuele agent. Het uitgangspunt is dat vooral de gegevens die de politie verwerkt in het kader van de uitvoering van de dagelijkse politietaak in aanmerking komen voor toepassing van ANPR. Dit omvat gegevens afkomstig van de RDW en landelijk beschikbaar gestelde gegevens op grond van artikel 13 Wpg.

Het resultaat van de automatische vergelijking omvat meer dan van een niet-automatische vergelijking: meer kentekens worden herkend, meer voertuigen kunnen worden stilgezet. De informatie die gegenereerd wordt door ANPR leidt ook tot gerichter opgetreden dan voorheen. Van alle passerende voertuigen worden alleen die voertuigen nader onder de loep genomen die daartoe aanleiding geven. Dat betekent ook dat de kentekens waarmee niets aan de hand is, niet in aanmerking komen voor verwerking als politiegegeven in een politiebestand. Dat is immers niet noodzakelijk voor de uitvoering van de dagelijkse politietaak.

Dat de automatische kentekenvergelijking voordelen oplevert voor de werkwijze van de politie en meer resultaat tot gevolg heeft, betekent niet dat het middel overal en altijd ingezet kan en moet worden. Uitgangspunt is dat er een directe actie plaatsvindt naar aanleiding van een hit met een kenteken uit het vergelijkingsbestand. Dit vergt, naast voldoende capaciteit om deze acties te doen, een afgewogen selectie van kentekens die in het vergelijkingsbestand ten behoeve van de uitvoering van de dagelijkse politietaak kunnen worden opgenomen: de invulling die aan de politietaak wordt gegeven voor een actie bepaalt de selectie van gegevens per ANPR-toepassing.

Dit betekent dat iedere verwerking van politiegegevens door middel van ANPR, met behulp van een − vaste − camera boven de weg of met behulp van een camera in een politievoertuig, in de eerste plaats zijn grondslag moet vinden in de uitvoering van de dagelijkse politietaak. Deze afweging moet dus per keer gemaakt worden. Dit is van belang voor de rechtmatige verkrijging van gegevens: het verwerken van ongelimiteerd binnengehaalde gegevens ten behoeve van de uitvoering van de dagelijkse politietaak is niet in overeenstemming met de wet.36

Uitvoering van de dagelijkse politietaak kan in het concrete geval betekenen dat gecontroleerd wordt op gestolen auto’s of kentekenplaten, of op achterstallige betalingen van boetes. Doel is dan om direct na herkenning van een kenteken een voertuig stil te doen houden ter afwikkeling van de openstaande kwestie. De inzet van het middel is voor dit doel niet zinvol en niet gerechtvaardigd als een directe actie niet is voorzien. De afweging van hoe de politietaak wordt ingevuld is dus ook inherent aan de keuze voor de politiegegevens waarmee wordt vergeleken. De aard van de toepassing heeft gevolgen voor de selectie van de politiegegevens. Deze politiegegevens moeten actueel en accuraat zijn.

Het toevoegen van politiegegevens aan het vergelijkingsbestand die niet hoeven of zelfs niet moeten leiden tot een directe actie waarvoor het betreffende voertuig wordt stilgehouden, dient ook in lijn te zijn met de politietaak. Hierbij moet gedacht worden aan het vergaren van informatie in het kader van een gericht (opsporings)onderzoek of ten behoeve van een operationele analyse.37 Bij de afweging van het plaatsen van deze gegevens in het vergelijkingsbestand moet rekening worden gehouden met het autorisatieniveau van de uitvoerende politieambtenaar.

Selectie van gegevens

Met de basistoepassing van ANPR wordt een toename van de effectiviteit en efficiëntie van het politieoptreden beoogd. Het gaat om een gerichte zoekactie naar kentekens die een relatie hebben met voertuigen of personen die gesignaleerd staan. De betreffende voertuigen kunnen direct worden stilgehouden om de reden van signalering kenbaar te maken en hieraan gevolg te geven. Zodoende wordt uitvoering gegeven aan de dagelijkse politietaak. Uitgangspunt is dan ook dat direct na een hit opgetreden wordt.

De invulling die aan de politietaak wordt gegeven voor de betreffende actie bepaalt de selectie van gegevens per ANPR-toepassing. Voor de te selecteren gegevens geldt dat een concrete en actuele aanleiding de selectie van de kentekens kan rechtvaardigen. Dit behoeft per keer een individuele af-weging. De inzet van ANPR ten behoeve van het opsporen van kentekens behorende bij bekenden van de politie kan alleen in twee situaties: in de situatie dat een bekende is gesignaleerd in verband met een actuele en concrete verdenking dan wel indien een situatie zodanig is dat het traceren van een bekende of een groep van bekenden in het belang is van de handhaving van de openbare orde.

De zorgvuldige verwerking van de gegevens vereist dat gebruik gemaakt wordt van een vergelijkingsbestand met de meest recente gegevens.

Het beoogde resultaat van de vergelijking is dat er een signaal afgaat op het moment dat een kenteken uit het vergelijkingsbestand overeenkomt met een passerend kenteken. Het signaal geeft de zogenoemde hit aan. In geval van een hit wordt kenbaar gemaakt dat een kenteken overeenkomt met een kenteken uit het vergelijkingsbestand en wordt kenbaar gemaakt waarvoor het gesignaleerd stond. Hierop kan een gerichte actie volgen. De hit verrijkt op die manier als nieuw politiegegeven het kenteken dat voorkomt in het vergelijkingsbestand: dat kenteken is op tijd x gezien op locatie y.

Alvorens het voertuig stil te houden zal ten behoeve van de zorgvuldige verwerking van de politie-gegevens gecontroleerd moeten worden of het passerende kenteken daadwerkelijk overeenkomt met het kenteken uit het vergelijkingsbestand.

Het resultaat, de hit, verrijkt het kenteken dat in het vergelijkingsbestand voorkomt. Deze gegevens kunnen samen verder worden verwerkt zolang dit noodzakelijk is voor het doel van de verwerking, bijvoorbeeld de afhandeling van de betreffende signalering. Als de gegevens niet meer noodzakelijk zijn voor de uitvoering van de dagelijkse politietaak, moeten ze worden vernietigd. Blijft het verwerken ervan wel noodzakelijk voor dat doel, dan zullen de gegevens na uiterlijk vijf jaar uit het bestand moeten worden verwijderd.

Voor de bewaartermijn van de gegevens is dus sprake van een binnengrens en een buitengrens.

• − De binnengrens wordt bepaald door de noodzaak de gegevens te bewaren voor het doel van de verwerking waarbij de gegevens ter zake dienend, toereikend en niet bovenmatig mogen zijn.

• − De buitengrens wordt gevormd door de uiterste wettelijke bewaartermijn.

Politiegegevens die met het oog op de uitvoering van de dagelijkse politietaak worden verwerkt, kunnen ter beschikking worden gesteld voor verdere verwerking in verband met een gericht onderzoek of ten behoeve van het beheer van informantgegevens. Dat betekent dat ze binnen de politie verstrekt kunnen worden met het oog op een ander doel dan waarvoor de gegevens werden verwerkt. Hierbij kan men denken aan de vraag, ten behoeve van een specifiek (opsporings)onderzoek, of een bepaald kenteken al dan niet gesignaleerd is tijdens de ANPR-actie.

Voornoemde vraag kan betrekking hebben op het vergelijkingsbestand, meer specifiek op de kentekens die daarin opgenomen zijn ter vergelijking en op het resultaat van de vergelijking. Het gaat hier enerzijds om de hits en anderzijds om de kentekens die wel gesignaleerd staan maar niet zijn gepasseerd. De vraag kan alleen worden gesteld als deze dient ter verificatie van gegevens die al bekend zijn in het kader van een onderzoek en de vraag moet noodzakelijk zijn ten behoeve van dat onderzoek.44

Dat betekent ook dat niet iedere ANPR-toepassing zich leent voor dergelijke zoekacties.

In de situatie dat de aard van een politiegegeven zich niet leent voor kenbare opname in het vergelijkingsbestand, maar dat informatie over de signalering ten behoeve van opheldering in een onderzoek of ten behoeve van een onderzoek naar de betrouwbaarheid van een informant noodzakelijk is, zijn er twee mogelijkheden om informatie te verkrijgen.

In de eerste plaats zoals hiervoor al is aangegeven: op basis van gegevens uit een lopend onderzoek wordt een zoekvraag geplaatst in het bestand dat de gezochte kentekens en de resultaten van de vergelijking bevat, waarbij voldaan moet worden aan de daarvoor gestelde voorwaarden. Mocht dit een resultaat opleveren, dan kan het gegeven verder worden verwerkt ten behoeve van het gerichte onderzoek of ten behoeve van de over de informant beschikbare informatie, mits daarvoor toestemming is gegeven door de bevoegd functionaris.

De tweede mogelijkheid bestaat er uit dat een politiegegeven ‘blind’ wordt meegenomen in het vergelijkingsbestand. Meer specifiek betekent dat het volgende. Ten behoeve van gerichte onderzoeken waartoe een beperkte groep is geautoriseerd, kan gekozen worden voor het plaatsen van een gezocht kenteken zonder dat dit kenbaar is voor uitvoerders van de ANPR-actie. Opname in het vergelijkingsbestand zal dan niet kunnen leiden tot een directe actie met het oog op de uitvoering van de politietaak. Wel is dan van belang, juist gelet op het niveau van autorisatie, dat een mogelijke hit niet zichtbaar zal zijn. De beveiliging is hierbij eveneens een cruciaal punt.

Alle passerende kentekens worden gescand. De gescande kentekens worden verwerkt, namelijk vergeleken, in het kader van de uitvoering van de dagelijkse politietaak. Een groot aantal vergelijkingen zal niet leiden tot een positief resultaat. Het signaal blijft uit, de vergelijking heeft geen hit tot gevolg omdat het gescande kenteken niet gezocht wordt in deze ANPR-actie en het daarom niet voorkomt in het vergelijkingsbestand. Dat betekent dat deze kentekens niet zorgen voor een verrijking van de reeds bestaande politiegegevens die opgenomen waren in het vergelijkingsbestand. Het betekent ook dat de gescande kentekens voor de uitvoering van de dagelijkse politietaak niet noodzakelijk zijn, uitgaande van de selectie van de politiegegevens in het vergelijkingsbestand. De selectie komt immers voort uit de invulling van de politietaak voor de betreffende ANPR-actie. Hieruit volgt dat de gescande kentekens die geen hit opleveren met het vergelijkingsbestand direct vernietigd dienen te worden. Het langer bewaren van de gescande kentekens zou betekenen dat sprake is van een bovenmatige verwerking die bovendien, gelet op het doel van de verwerking, niet ter zake dienend is.

Mogen de resultaten van een ANPR-actie worden gebruikt voor de opsporing van mogelijk in de toekomst plaatsvindende strafbare feiten?

Vooropgesteld moet worden dat de verwerking van gegevens noodzakelijk dient te zijn voor het doel van de verwerking, dat de gegevens rechtmatig dienen te zijn verkregen, en dat deze bovendien toe-reikend, ter zake dienend en niet bovenmatig moeten zijn gelet op de doeleinden waarvoor zij worden verwerkt. Daaruit volgt dat de wens om alle gescande kentekens, dus zowel de hits als de no-hits, te bewaren teneinde deze op een later moment in het kader van een toekomstig onderzoek te kunnen gebruiken, geen steun vindt in de wet. Zoals in het voorgaande is uiteengezet, is het immers zo dat de no-hits direct vernietigd moeten worden.

De gegevens die na de kentekenvergelijking tot verrijking van informatie hebben geleid, zowel de omstandigheid dat een hit heeft plaatsgevonden als de omstandigheid dat het gezochte kenteken niet is gepasseerd, kunnen worden aangewend voor verdere verwerking mits voldaan is aan de daarvoor geldende voorwaarden. Dit geldt zolang de verwerking van deze gegevens noodzakelijk is voor het doel waarvoor ze werden verwerkt. In die periode kunnen deze gegevens ook beschikbaar worden gesteld ten behoeve van onderzoeken die op het moment van de ANPR-actie nog niet in gang waren gezet. Het bewaren van de gegevens die na kentekenvergelijking tot verrijking van informatie hebben geleid, is echter onrechtmatig als dit alleen ten behoeve van nog niet bestaande onderzoeken plaatsvindt.

De drie kerntaken die voortvloeien uit artikel 2 Polw. ‘93 zijn de handhaving van de openbare orde, de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde en het verlenen van hulp aan hen die dat behoeven. Hieruit wordt door de Raad van Hoofdcommissarissen een vierde taak afgeleid: signalering en advi-sering. Deze is onlosmakelijk met de drie genoemde kerntaken verbonden, aldus de Projectgroep Opsporing van de Raad van Hoofdcommissarissen in Tegenhouden troef. 45

Hoewel deze twee taken niet direct zijn terug te leiden tot artikel 2 Polw. ‘93, is preventie in de zin van het voorkomen van schendingen van de rechtsorde, dat wel.46 Dit zou kunnen plaatsvinden door het uitvoeren van strategische analyses. Uit deze analyses kunnen patronen afgeleid worden, die weer kunnen leiden tot gerichte acties door de politie. Als bijvoorbeeld uit een analyse naar voren komt dat op een bepaald tijdstip in de week veel dezelfde soort niet-Nederlandse auto’s de grens passeert, zou dit aanleiding kunnen zijn om op dat tijdstip gericht te controleren op een delict dat in verband kan worden gebracht met de betreffende nationaliteit.47 Het verwerken van ongelimiteerd binnengehaalde gegevens ten behoeve van de uitvoering van de dagelijkse politietaak is in strijd met de wet.48 Het gebruik van gescande kentekens is echter voor het genereren van strategische analyses niet noodzakelijk. Ook zonder dat de gegevens herleidbaar zijn tot personen is een risicoanalyse uit te voeren door middel van een technische toepassing die de gegevens aggregeert. Hieruit kan worden afgeleid op welk moment een bepaald soort kenteken passeert. Vervolgens kan door middel van een gerichte actie naar tijd en plaats selectiever worden gecontroleerd. Dit betekent dat voor een rechtmatige toepassing van ANPR ten behoeve van signalering en advisering met het oog op de uitvoering van de dagelijkse politietaak een technische mogelijkheid moet worden gezocht om deze analyses uit te voeren op geaggregeerd niveau.

Op het moment dat een kenteken uit het vergelijkingsbestand overeenkomt met een passerend kenteken is sprake van een hit. In geval van een hit wordt kenbaar gemaakt dat een gescand kenteken voorkomt in het vergelijkingsbestand en wordt kenbaar gemaakt waarvoor het gesignaleerd stond. Hierop kan een gerichte actie volgen. De hit verrijkt op die manier als nieuw politiegegeven het kenteken uit het vergelijkingsbestand. Deze gegevens kunnen verder worden verwerkt zolang dit noodzakelijk is voor de uitvoering van de dagelijkse politietaak. Als de noodzaak komt te vervallen voor de verwerking van deze gegevens, moeten ze worden vernietigd. Voor de gescande kentekens die niet voorkomen in het vergelijkingsbestand, de zogenoemde no-hits, geldt dat deze direct vernietigd moeten worden.

Verdere verwerking van de gescande kentekens is alleen mogelijk als het gaat om kentekens die een hit hebben opgeleverd. Daarnaast is verdere verwerking mogelijk voor de gesignaleerde kentekens die zich in het vergelijkingsbestand bevinden maar niet gepasseerd zijn. Voor eventuele verdere verwerking kan vanuit een gericht onderzoek een zoekvraag worden gesteld. Dit moet met de daarvoor aangewezen waarborgen omkleed zijn: het antwoord op de vraag moet ter verificatie dienen van gegevens die al bekend zijn in het kader van een onderzoek en moet noodzakelijk zijn ten behoeve van dat onderzoek.

Gegevens die zich vanwege hun aard niet lenen voor opname in het vergelijkingsbestand zouden bij de vergelijking ‘blind’ mee kunnen draaien, zodat de dienstdoende politieambtenaar, met het oog op het autorisatieniveau, daarvan geen kennis neemt.

Het bewaren van alle gescande kentekens ten behoeve van een nog niet bestaand onderzoek is in strijd met de wet. Dit betreft in ieder geval de gescande kentekens die na vergelijking met het vergelijkingsbestand niet hebben geleid tot een hit: de kentekens zijn voor het doel waarvoor ze verwerkt worden niet langer noodzakelijk. Het bewaren van de gegevens die na kentekenvergelijking tot verrijking van informatie hebben geleid, is onrechtmatig als dit alleen ten behoeve van nog niet bestaande onderzoeken plaatsvindt.

Nadat kentekens gescand zijn kunnen zij alleen in geaggregeerde vorm ten behoeve van patroonherkenning worden geanalyseerd. Een risicoanalyse kan vervolgens aanleiding zijn om een gerichte actie op te zetten.

Samenwerking door overheidsorganisaties (bijvoorbeeld de Belastingdienst, gemeenten en sociale diensten) bij het uitoefenen van toezicht biedt mogelijkheden om controles efficiënter in te richten en zodoende per saldo meer effect te bereiken. De taken moeten zich wel lenen voor een dergelijke samenwerking. De politie heeft vanuit haar eigen taak een bijzondere positie die per definitie anders is dan die van andere overheidsorganisaties. Uit de taak die de politie is opgedragen in artikel 2 Polw. ‘93 vloeien bevoegdheden voort die aan haar zijn voorbehouden.

Dit heeft ook gevolgen voor de te hanteren juridische kaders. Op diverse terreinen heeft niet de politie de taak om toezicht te houden, maar is een andere overheidsorganisatie hiermee belast. De verwerking van politiegegevens door de politie valt binnen het kader van de Wpg, terwijl de verwerking van persoonsgegevens door andere toezichthouders onderworpen is aan de Wbp. De politie kan deze gegevens niet gemakshalve samenvoegen met de politiegegevens en onder haar verantwoordelijkheid verwerken; dat strookt niet met het bijzondere regime van de Wpg dat voor de verwerking van politiegegevens is gecreëerd. Bovendien horen deze gegevens eenvoudigweg niet thuis in politiebestanden. Met het oog op de zorgvuldige verwerking van gegevens zullen daarom maatregelen moeten worden getroffen om een scheiding van verwerkingen te bewerkstelligen in de situatie dat bij een ANPR-actie wordt samengewerkt tussen de politie en een andere overheidsorganisatie.

Voor de betrokkenheid van de politie bij een ANPR-actie met behulp van politievoertuigen en -apparatuur zal in ieder geval sprake moeten zijn van de uitoefening van de politietaak. De te verwerken gegevens zijn politiegegevens, waarop de Wpg van toepassing is. De door de andere overheidsorganisatie geïnitieerde controle dient noodzakelijk te zijn voor de goede vervulling van haar publiekrechtelijke taak. De in dat kader te verwerken gegevens zijn persoonsgegevens, waarop de Wbp van toepassing is.

De politie zal voor de betreffende toepassing van ANPR een selectie maken van gegevens die gecontroleerd gaan worden en deze in het vergelijkingsbestand zetten. De gegevens die een andere overheidsorganisatie ter controle wil vergelijken met de gegevens van passerende voertuigen moeten separaat worden gehouden van de politiegegevens. Feitelijk is dan sprake van minimaal twee gescheiden vergelijkingsbestanden, waarmee de gescande kentekens worden vergeleken. Voor beide verwerkingen geldt dat de kwaliteit van de gegevens goed moet zijn: actueel, juist en niet bovenmatig.

Ten aanzien van het scannen en vergelijken doen zich twee scenario’s voor. Het eerste is dat de andere overheidsorganisatie zelf een grondslag heeft voor het scannen van kentekens. Vanaf het scannen tot aan het resultaat is dan sprake van een aparte Wbp-route waarvoor deze organisatie verantwoordelijk is.

Het tweede scenario houdt in dat de kentekens gescand worden met het oog op de uitvoering van de dagelijkse politietaak maar dat deze verstrekt worden aan de andere overheidsorganisatie indien daar een grondslag voor is op basis van de Wpg. In de wet is voorzien in strikte criteria die een dergelijke verstrekking met waarborgen omkleden. De verstrekking van gescande kentekens zal in ieder geval noodzakelijk moeten zijn met het oog op een zwaarwegend algemeen belang als de grondslag voor verstrekking wordt gevonden in artikel 19 Wpg of artikel 20 Wpg. Dit scenario houdt ook in dat af-spraken gemaakt moeten worden met de andere overheidsorganisatie. Uit zowel de Wpg als de Wbp volgt dat gescande kentekens die niet tot een hit leiden direct vernietigd moeten worden wegens het ontbreken van de noodzaak deze langer te verwerken.

Het positieve resultaat van een vergelijking, of dat een hit is met een politiegegeven of een hit met een persoonsgegeven in de daarvan gescheiden verwerking, zal toegevoegd worden aan het oorspronkelijke kenteken. Dat betekent dat het kenteken dat is opgenomen in het desbetreffende vergelijkings-bestand in beide gevallen aangevuld wordt met informatie ten aanzien van tijd en plaats.

Na afloop van de ANPR-toepassing zullen de twee onderscheiden verwerkingen ook fysiek van elkaar gescheiden worden ten behoeve van verdere verwerking binnen de betreffende organisatie.

Het informeren van de betrokkene speelt een belangrijke rol in de Wbp. Vanwege de toepasselijkheid van de Wbp op de verwerking van gegevens afkomstig van andere overheidsorganisaties is de kenbaarheid van de ANPR-actie voorafgaand aan die actie dan wel het achteraf verstrekken van informatie aan de betrokkenen van belang. Het plaatsen van ANPR-apparatuur in een voertuig waaraan is te zien dat daarmee controles worden uitgevoerd, heeft hierbij altijd de voorkeur. Indien camera-apparatuur wordt gebruikt in een niet als zodanig herkenbaar voertuig, is sprake van zogenaamde heimelijke waarneming. Dat is voor de verwerking van politiegegevens geen probleem omdat de informatieplicht in dit stadium van de verwerking niet volgt uit de Wpg. De verwerking van persoonsgegevens in het kader van heimelijke waarneming door andere overheidsorganisaties zal door het CBP wel worden onderworpen aan een Voorafgaand Onderzoek (VO). De verwerking moet daarvoor eerst door de verantwoordelijke gemeld worden bij het CBP. In een voorafgaand onderzoek toetst het CBP de rechtmatigheid van de verwerking in verband met de bijzondere risico’s die een heimelijke waarneming met zich brengt.

Aan het signaal dat een kenteken is herkend zal direct gevolg moeten worden gegeven. Uitvoering geven aan de controlerende taak is immers het doel van deze vergelijking van gegevens, zowel voor wat betreft de politiegegevens als voor de ter vergelijking aangeboden andere persoonsgegevens. Voor de betrokkene moet in dit stadium duidelijk zijn op grond waarvan hij wordt stilgehouden. De politie kan niet haar bevoegdheden aanwenden ten behoeve van een hit op een persoonsgegeven afkomstig van de andere overheidsorganisatie. De bevoegdheid voor de politie om op basis van artikel 160 WVW ‘94 motorvoertuigen stil te houden is niet bedoeld voor de situatie waarin de vergelijking met een Wbp-gegeven een hit oplevert.49 Dit is aan de overheidsorganisatie die in het aangegeven geval de taak heeft de controle uit te oefenen en handhavend op te treden. Dit vereist bij de ANPR-actie de aanwezigheid van vertegenwoordigers van die organisatie.

Het kan maatschappelijk gezien wenselijk zijn dat overheidsorganisaties samenwerken in hun toezichthoudende taken. De verschillende gegevensstromen moeten echter op grond van het zorgvuldigheidsvereiste gescheiden gehouden worden ter voorkoming van vermenging van gewone persoonsgegevens met politiegegevens. Twee scenario’s doen zich hierbij voor. De eerste is dat de persoonsgegevens vanaf het moment van scannen van de kentekens apart worden verwerkt van de politiegegevens. De andere overheidsorganisatie dient dan op grond van de Wbp een grondslag voor de gehele verwerking te hebben, dus zowel voor het scannen van kentekens als voor het verwerken daarvan ten behoeve van haar taak. Het tweede scenario houdt in dat kentekens, die in het kader van de uitvoering van de politietaak zijn gescand, verstrekt worden aan de andere overheidsorganisatie. Deze verstrekking dient te voldoen aan de voorwaarden die daarvoor in de Wpg zijn gesteld. Er dient onder meer een grondslag in de Wpg aanwezig te zijn. Uit zowel de Wpg als de Wbp volgt dat gescande kentekens die niet tot een hit leiden direct vernietigd moeten worden wegens het ontbreken van de noodzaak deze langer te verwerken.

De andere overheidsorganisatie moet in beide gevallen beschikken over een eigen bevoegdheid tot controle. Ook bij deze verwerking moet er nadrukkelijk aandacht zijn voor de kwaliteit van de gegevens, maar ook voor de informatieverplichting jegens betrokkenen.

Verantwoordelijken die in strijd handelen met het bepaalde in de Wpg en Wbp kunnen in rechte worden aangesproken. Betrokkenen hebben een aantal mogelijkheden om zelf hun recht te halen, zowel op grond van de Wpg en de Wbp, als op grond van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Daarnaast heeft het CBP als toezichthouder een aantal bestuursrechtelijke mogelijkheden om te handhaven op het bepaalde in de Wpg en Wbp: een boetebevoegdheid, maar ook het toepassen van bestuursdwang en het opleggen van een last onder dwangsom.

Aan de Wpg en de Wbp kan een betrokkene rechten ontlenen indien hij meent dat zijn persoons-gegevens onrechtmatig worden verwerkt.50 In de eerste plaats kan hij zijn recht op inzage van hem betreffende gegevens uitoefenen. Vervolgens kan hierop een verzoek tot het verbeteren, aanvullen, verwijderen of afschermen van die gegevens volgen indien deze gegevens feitelijk onjuist, voor het doel van de verwerking onvolledig of niet terzake dienend zijn dan wel in strijd met een wettelijk voorschrift worden verwerkt. Mocht niet aan dergelijke verzoeken kunnen worden voldaan, dan stelt de verantwoordelijke de betrokkene schriftelijk en gemotiveerd in kennis van de weigering.

Een beslissing op een inzageverzoek of een verzoek tot het verbeteren, aanvullen, verwijderen of afschermen van die gegevens is een besluit in de zin van de Awb. Dit houdt in dat de betrokkene zich kan wenden tot de bestuursrechter indien de verantwoordelijke niet reageert of weigert aan een verzoek te voldoen.

Het CBP kan ingevolge de artikelen 47 Wbp en 29, tweede lid, Wpg bemiddelen bij geschillen over onder meer het verkrijgen van inzage in persoonsgegevens en het verbeteren, aanvullen, verwijderen of afschermen van persoonsgegevens. Beroep bij de rechter kan nog worden ingesteld nadat de betrokkene van het CBP bericht heeft ontvangen dat de behandeling van de zaak is beëindigd, tot uiterlijk zes weken na dat tijdstip. Het CBP kan in een geschil een rechterlijke instantie van advies dienen.

Ook kan het CBP op grond van een klacht van een belanghebbende of op eigen initiatief een onderzoek instellen naar de naleving van de Wbp en Wpg. Dit volgt uit de artikelen 60 Wbp en 35, tweede lid, Wpg. Daarbij kan het CBP zijn toezichthoudende bevoegdheden inzetten, waarbij een verantwoordelijke verplicht is alle gevraagde medewerking te verlenen. Het CBP kan inlichtingen vorderen, inzage vorderen in gegevens, zaken en middelen onderzoeken (waaronder computerapparatuur) en mag ruimtes betreden, waaronder ook woningen.

Het aantal bij het CBP aangedragen zaken en de complexiteit daarvan neemt voortdurend toe, terwijl de middelen die het CBP ter beschikking staan begrensd zijn. Het CBP kan derhalve niet alle zaken die worden aangebracht in behandeling nemen en moet keuzes maken. Bij klachten gebeurt dit aan de hand van criteria zoals de ernst van de overtreding, de mate van concreetheid van de aanwijzingen, een inschatting van de juridische haalbaarheid en de door het CBP te investeren capaciteit en menskracht, maar vooral ook de verwachting over de potentiële preventieve werking die van handhaving in een specifiek geval zal uitgaan.51

Indien de Wpg of Wbp niet wordt nageleefd, kan het CBP bestuursdwang toepassen.52 Onder bestuursdwang wordt verstaan het door feitelijk handelen optreden door een bestuursorgaan tegen een illegale situatie, doorgaans op kosten van de overtreder.

Ook kan het CBP een last onder dwangsom opleggen. Dit volgt uit artikel 5:32, eerste lid, Awb. Een last onder dwangsom kan bijvoorbeeld inhouden dat een verantwoordelijke een gegevensverwerking moet aanpassen of staken op straffe van een dwangsom van een bepaald bedrag per dag. Als de verantwoordelijke niet voldoet aan de last, kan het te betalen geldbedrag fors oplopen, tot een vooraf vastgesteld maximumbedrag.

Een verantwoordelijke riskeert ten slotte ook nog een bestuurlijke boete, onder meer voor overtreding van de meldingsplicht (de artikelen 27 en 28 Wbp) dan wel de protocolplicht (artikel 32 Wpg).

Op grond van artikel 75 Wbp kan het overtreden van de meldingsplicht ook uitmonden in een strafrechtelijke sanctie, indien het CBP nog geen bestuurlijke boete voor hetzelfde feit heeft opgelegd.