Beleidsregel Toepassen en verspreiden baggerspecie op de Noordzee

Geraadpleegd op 19-11-2024. Gebruikte datum 'geldig op' 24-05-2016 en zichtdatum 01-10-2024.
Geldend van 01-01-2014 t/m heden

De Minister van Infrastructuur en Milieu,

Gelet op de artikelen 6.2, eerste lid, 6.6, eerste lid, en 8.1, eerste lid, van de Waterwet en de artikelen 5, 7 en 35 van het Besluit bodemkwaliteit;

Besluit:

1. Inleiding

Al jaren worden voor het verspreiden van baggerspecie uit havens en vaarwegen verschillende loswallen op zee gebruikt. Daarnaast wordt een deel van het zand dat vrijkomt bij vaargeulonderhoud (zoals de Maasgeul) verspreid binnen het kustfundament.

De verdiepte loswallen zijn bijna tot aan de gewenste hoogte (-1 m onder het waterbodemoppervlak) weer opgevuld met baggerspecie. Dit betekent dat de baggerspecie afkomstig uit onder andere de Rotterdamse havens en vaarwegen op korte termijn op andere plaatsen verspreid moet worden. Het is echter op grond van het Besluit bodemkwaliteit niet direct duidelijk op welke plaatsen baggerspecie in overeenstemming met dat besluit kan worden verspreid. Deze beleidsregel heeft tot doel om een helder kader te scheppen voor het toepassen van baggerspecie op de Noordzee in overeenstemming met de geldende regelgeving.

Het Besluit bodemkwaliteit

Door de komst van het Besluit bodemkwaliteit (Bbk) in 2008 hoeft voor het toepassen (waaronder ook verspreiden wordt verstaan) van baggerspecie geen ontheffing op grond van de Wet verontreiniging zeewater (thans: watervergunning op grond van de Waterwet) meer aangevraagd te worden. Het toepassen kan plaatsvinden op basis van de algemene regels van het Bbk. De eisen die het Bbk stelt aan het toepassen zijn onder meer de volgende:

– er moet sprake zijn van een nuttige toepassing in de zin van artikel 1.1 van de Wet milieubeheer;
– de kwaliteit van de baggerspecie moet voldoen aan bepaalde maximale waarden, opgenomen in de Regeling bodemkwaliteit;
– het toepassen of verspreiden moet gemeld worden bij het bevoegd gezag (tenzij het minder dan 50 m³ baggerspecie van achtergrondkwaliteit betreft);
– degene die de baggerspecie verspreidt of toepast, moet zich houden aan de zorgplicht van artikel 7 Bbk.

Interpretatie van het Besluit bodemkwaliteit

Hoofdstuk 4 van het Besluit bodemkwaliteit bevat de regels voor het toepassen van grond en baggerspecie op de landbodem en in oppervlaktewaterlichamen. De nuttige toepassingen waarop het besluit van toepassing is, zijn opgenomen in artikel 35 Bbk. Twee van die toepassingen hebben mede betrekking op de zee. De eerste is ‘verspreiding van baggerspecie in een oppervlaktewaterlichaam, met het oog op de duurzame vervulling van de ecologische en morfologische functies van het sediment, behoudens op of in uiterwaarden, gorzen, slikken, stranden en platen, met uitzondering van de daarbinnen gelegen aangrenzende percelen van watergangen met het oog op het herstellen of verbeteren van die percelen’ (artikel 35 onder g Bbk). De tweede toepassing van baggerspecie die regelmatig plaatsvindt op de Noordzee is ‘toepassing van grond of baggerspecie in ophogingen in waterbouwkundige constructies en voor het verondiepen en dempen van een oppervlaktewaterlichaam met het oog op de hoogwaterbescherming, de doelstellingen van artikel 4 van de Kaderrichtlijn water, de bevordering van de natuurwaarden en de vlotte en veilige afwikkeling van de scheepvaart’ (artikel 35 onder d Bbk).

Het Besluit bodemkwaliteit biedt weinig concrete aanknopingspunten voor het kiezen van een locatie voor het verspreiden van baggerspecie op zee. De Noordzee heeft verschillende functies, waaronder scheepvaart, zandwinning en natuur. Het verspreiden van baggerspecie binnen gebieden met deze functies kan in strijd zijn met de zorgplicht van het Besluit bodemkwaliteit. Op grond van deze zorgplicht moet degene die baggerspecie toepast en die weet of redelijkerwijs had kunnen weten dat door zijn handelen nadelige gevolgen voor een oppervlaktewaterlichaam kunnen ontstaan, die niet of onvoldoende worden voorkomen of beperkt door naleving van de regels van het Bbk, die gevolgen zo veel mogelijk voorkomen of beperken. Het schaden van de functievervulling van de Noordzee is een nadelig gevolg dat onder de zorgplicht valt. In deze beleidsregel wordt een beslisschema geboden waarmee kan worden bepaald of het verspreiden van baggerspecie in strijd is met de zorgplicht.

Op grond van het Besluit bodemkwaliteit worden alleen eisen gesteld aan de chemische kwaliteit van toe te passen of te verspreiden baggerspecie. In bepaalde gevallen is echter ook de fysische samenstelling (de korrelgrootteverdeling) van belang. Baggerspecie met een hoog slibgehalte komt bijvoorbeeld niet in aanmerking voor toepassing in het kustfundament, omdat voor bescherming van het kustfundament een hoge zandfractie is vereist. Deze beleidsregel maakt ook duidelijk welke locaties op de Noordzee niet geschikt zijn voor de toepassing of verspreiding van baggerspecie met een hoog slibgehalte.

Een nadere onderbouwing van deze beleidsregel is te vinden in het rapport ‘Afwegingskader voor zoute baggerspecie – Nuttig toepassen op de Noordzee’ (Rijkswaterstaat Noordzee/DHV, april 2012) dat te vinden is op www.Noordzeeloket.nl.

In artikel 43 Bbk is de bevoegdheid opgenomen om verspreidingsvakken aan te wijzen en vast te stellen hoeveel baggerspecie binnen die vakken maximaal mag worden verspreid. Indien verspreidingsvakken zijn aangewezen, is het verboden om baggerspecie buiten deze vakken te verspreiden. Vanwege dit absolute verbod is het aanwijzen van verspreidingsvakken geen geschikt middel voor de locatiekeuze voor het verspreiden van baggerspecie. Er wordt op de Noordzee op heel veel plaatsen onderhoudsbaggerwerk uitgevoerd. De vrijkomende baggerspecie kan veelal vrij dicht in de omgeving van het baggerwerk worden verspreid, in overeenstemming met de eisen van het besluit. Dit leidt ertoe dat vrijwel de hele Noordzee als verspreidingsvak zou moeten worden aangewezen, met uitzondering van die gebieden waar verspreiden in strijd is met de zorgplicht of andere bepalingen van het Bbk. Het benoemen van voorkeurslocaties voor verspreiden, onder meer op basis van de wens om het totale areaal waar verspreid wordt te beperken, laat zich echter niet vertalen in de aanwijzing van verspreidingsvakken. Om deze reden is van het aanwijzen van verspreidingsvakken afgezien.

2. Grondslag

Deze beleidsregel maakt duidelijk in welke gevallen het toepassen of verspreiden van baggerspecie op de Noordzee in strijd is met de zorgplicht of andere bepalingen van het Besluit bodemkwaliteit. De beleidsregel is gebaseerd op de bevoegdheid van Rijkswaterstaat, als beheerder van de rijkswateren, tot handhaving van de bepalingen van het Besluit bodemkwaliteit. De grondslag van de beleidsregel is artikel 4:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht in samenhang met de artikelen 6.2, eerste lid, 6.6, eerste lid, en 8.1, eerste lid, van de Waterwet en de artikelen 5, 7 en 35 van het Besluit bodemkwaliteit.

Rijkswaterstaat kan, naar aanleiding van een melding op grond van het Besluit bodemkwaliteit, aan de hand van deze beleidsregel beoordelen of de gemelde toepassing in overeenstemming is met het besluit. Als dat niet het geval is, zal Rijkswaterstaat aan de initiatiefnemer meedelen dat de toepassing in strijd is met het Besluit bodemkwaliteit en aankondigen dat er handhavend zal worden opgetreden, mocht de toepassing toch worden doorgezet.

3. Beslisboom verspreiding baggerspecie

De beslisboom wordt ingezet om de locaties op de Noordzee vast te stellen waar baggerspecie in overeenstemming met het Bbk verspreid of toegepast kan worden. De beslisboom leidt tot een overzicht van locaties waar verspreiding en toepassing van baggerspecie plaats kunnen vinden in overeenstemming met de zorgplicht van het Besluit bodemkwaliteit.

De beslisboom is opgebouwd uit de volgende twee stappen:

1 Uitsluiten van gebieden op basis van functies en effecten
- a. ongeacht samenstelling van de baggerspecie;
- b. afhankelijk van textuur en samenstelling van de baggerspecie.
2 Aanwijzen van gebieden die de voorkeur hebben
- a. op basis van generieke principes;
- b. op basis van lokale omstandigheden, fysische en chemische kwaliteit van de te verspreiden of toe te passen baggerspecie en de wijze waarop het onderhoudsproces is vormgegeven.

In de volgende paragrafen wordt nader ingegaan op deze stappen.

3.1. Stap 1: Uitsluiten van gebieden op basis van functie en effecten

a. Ongeacht samenstelling

Een van de doelstellingen van artikel 2.1 van de Waterwet is het bevorderen van maatschappelijke functies door watersystemen. Het kabinet heeft in het Nationaal Waterplan (NWP) activiteiten op de Noordzee aangewezen die van nationaal belang zijn: zandwinning en zandsuppletie, duurzame windenergie, olie- en gaswinning, CO2-opslag, zeescheepvaart en militaire oefeningen op zee.1 Deze gebieden staan aangegeven op de structuurvisiekaart van het Nationaal Waterplan. Andere activiteiten mogen plaatsvinden in deze gebieden mits deze de activiteiten van nationaal belang niet belemmeren.2

Het toepassen of verspreiden van baggerspecie in gebieden die gereserveerd zijn voor zandwinning, kabels en leidingen en scheepvaart is in strijd met de zorgplicht van het Bbk, omdat het die functies belemmert. In actieve zandwingebieden en gebieden met een strategische zandwinvoorraad moet het te winnen zand beschikbaar blijven voor winning en dus niet bedolven worden onder baggerspecie. Bij kabel- en leidingstroken (zowel bestaande als geplande) kan de aanleg van of het onderhoud aan kabels en leidingen worden belemmerd. Verspreiden van baggerspecie bij scheepvaartgeulen leidt tot vermindering van de beschikbare vaardiepte. Ook gebieden met natuurwaarden (zoals levende schelpdierbanken) zijn niet verenigbaar met zorgvuldige toepassing van baggerspecie. Het verspreiden van baggerspecie boven of in de directe omgeving van schelpdierbanken leidt tot sterfte onder schelpdieren of verstoring van macrofauna. Dit heeft nadelige gevolgen voor de ecologische toestand van het watersysteem.

Bij het verspreiden van baggerspecie komt verhoudingsgewijs veel baggerspecie in de directe omgeving tot bezinking, voordat het in het (natuurlijk) sedimenttransport wordt opgenomen. Het invloedgebied is afhankelijk van de lokale omstandigheden en de eigenschappen van de baggerspecie. Er wordt daarom bij de selectie van gebieden een afstand aangehouden van 1500 meter tot rust- en zoogplaatsen van zeehonden, 1000 m tot levende schelpdierbanken of 500 m tot overige functies of gebruik.

Naast de beperkingen die zorgplicht van het Besluit bodemkwaliteit oplevert, is het overigens in bepaalde gebieden ook feitelijk niet toegestaan om te varen met een baggerschip. Voorbeelden daarvan zijn windparken, de omgeving van olie- en gasplatforms, ankergebieden en militaire terreinen. In deze gebieden is toepassen of verspreiden van baggerspecie dus niet aan de orde wegens andere regelgeving dan het Besluit bodemkwaliteit.

N.B. In het eerdergenoemde rapport ‘Afwegingskader voor zoute baggerspecie – Nuttig toepassen op de Noordzee’ is ook aangegeven dat scheepswrakken een functie zijn waarbij het verspreiden van baggerspecie alleen onder voorwaarden acceptabel is. Het verspreiden van baggerspecie boven scheepswrakken wordt vanuit archeologisch oogpunt echter niet als een probleem gezien. Wrakken aan de oppervlakte worden immers beter geconserveerd indien ze ‘begraven’ worden. Daarbij komt dat er erg veel wrakken zijn die in sommige gevallen alleen een roestig anker betreffen. Daarom wordt verspreiden van baggerspecie rond wrakken, vanaf een afstand van 100 meter, wel acceptabel gevonden.

b. Afhankelijk van de textuur en de kwaliteit

Gebieden kunnen tevens worden uitgesloten voor verspreiden of toepassen op basis van de samenstelling van de baggerspecie. Het gaat hierbij om het in de kustzone verspreiden of toepassen van baggerspecie met hoge slibgehalten. De reden hiervoor is dat de lage zandfractie de baggerspecie ongeschikt maakt voor toepassing ter versterking van het kustfundament (artikel 35 onder d Bbk). Overigens voldoet de kwaliteit van slibrijke baggerspecie vaak niet aan de aanwezige achtergrondkwaliteit van de kustzone en het strand, zodat het toepassen in de kustzone ook om die reden al strijdig is met het Bbk.

Eenzelfde afweging geldt voor slibrijke baggerspecie bij havenmonden. Door het optreden van een retourstroom van slib is het vanuit milieuoogpunt (emissies) en vanuit functionaliteit niet wenselijk om baggerspecie te dicht bij de havens te verspreiden.

3.2. Stap 2: Aanwijzen van gebieden die de voorkeur hebben

Na het uitsluiten van gebieden in de eerste stap blijven de locaties over waar baggerspecie in overeenstemming met de zorgplicht van het Besluit bodemkwaliteit kan worden verspreid. Tussen deze locaties kunnen echter nog grote verschillen bestaan in voorkeur. Hierbij spelen de volgende afwegingen een rol.

A. Generieke principes

In algemene zin heeft het de voorkeur om de verstoring van lokale bodemfauna door verspreiding van baggerspecie te beperken. Dit vertaalt zich in de volgende principes:

• het gebruiken van bestaande verspreidingslocaties verdient de voorkeur;
• het gebruiken van oude zandwinputten die volledig uitgeput zijn, verdient de voorkeur;
• het totale areaal waar baggerspecie wordt verspreid, wordt bij voorkeur beperkt.

B. Gebiedspecifieke afwegingen

Naast de generieke principes, spelen lokale omstandigheden, de fysische en chemische kwaliteit van de te verspreiden baggerspecie en de wijze waarop het onderhoudsproces is vormgegeven een rol bij de keuze van een voorkeurslocatie voor toepassing en verspreiding:

1. Zoveel als mogelijk inzetten van zand uit vaargeulen op de Noordzee dat voldoet aan de kwaliteit van de ontvangende bodem voor onderhoud aan de basis kustlijn (toepassen artikel 35 onder d Bbk).
2. Inzetten van zandige baggerspecie voor het behoud van het kustfundament;
3. Optimaliseren van de inrichting van de verspreidingslocatie, waardoor het oogmerk van artikel 35 onder g Bbk, verspreiden in het gehele systeem, zo goed als mogelijk wordt behaald.
4. Optimaliseren van de verspreidingslocaties gerelateerd aan het optreden van een retourstroom en de locaties van zandwingebieden om de baggercyclus zo optimaal mogelijk in te richten.

Onderhoudsbaggerspecie uit de Noordzee (zand) die voldoet aan de eisen voor het toepassen onder artikel 35 onder d Bbk (minimaal gelijk aan de kwaliteit van de ontvangende bodem) wordt in het geval er lokaal erosiegevoelige plekken aan de kust zijn, zoveel als mogelijk ingezet in het kader van onderhoud aan de basis kustlijn (BKL). Hiermee wordt de hoeveelheid zand die gewonnen dient te worden voor suppleties gereduceerd en neemt, op voorwaarde dat een lokale onderhoudsbehoefte aan de kust aanwezig is, de totale emissie af. Indien aan bovenstaande voorwaarden wordt voldaan, wordt de baggerspecie niet verspreid, maar toegepast onder artikel 35 onder d Bbk. Voorwaarde is wel dat dit materiaal voldoet aan de lokale wensen betreffende de korrelgrootteverdeling (D50 >175μm en <375μm).

Onderhoudbaggerwerkzaamheden kunnen tevens bijdragen aan het onderhoud aan het kustfundament. Door zandige baggerspecie toe te passen boven het kustfundament wordt bijgedragen aan het op peil houden van of zelfs mee laten stijgen van het kustfundament met de zeespiegelstijging. Ook hier wordt een reductie van de hoeveelheid te winnen zand gerealiseerd.

Het oogmerk voor het verspreiden van baggerspecie onder artikel 35 onder g Bbk betreft het weer in het systeem terugbrengen van de baggerspecie. Het feit dat bij een verspreidingslocatie een deel van de baggerspecie op de bodem achterblijft, doet daar op zich niet aan af. Wel moet geprobeerd worden om een verspreidingslocatie te kiezen die gezien de fysische omstandigheden het beste als een ‘slibpomp’ werkt.

De uiteindelijke verspreidingslocatie dient in de buurt van het herkomstgebied van de baggerspecie en eventuele operationele zandwingebieden te liggen. Vanuit het oogpunt van een aanwezige retourstroom is een locatie te dicht bij de haveningang niet wenselijk (bij verspreiden van slibrijke baggerspecie).

4. Toepassing beslisboom door het bevoegd gezag

Rijkswaterstaat past deze beleidsregel als volgt toe. Een initiatiefnemer die baggerspecie op de Noordzee wil toepassen of verspreiden, moet daarvoor een melding doen op grond van artikel 42 Bbk. Bij die melding moet de locatie van de toepassing of verspreiding worden aangegeven. De beslisboom van hoofdstuk 3 van deze beleidsregel biedt Rijkswaterstaat de mogelijkheid om te beoordelen of de gekozen locatie leidt tot een toepassing die in overeenstemming is met de zorgplicht van het Besluit bodemkwaliteit. Als de gekozen locatie en toepassingsvorm (verspreiden of versteviging van het kustfundament) niet in overeenstemming met de zorgplicht zijn, dan zal Rijkswaterstaat de initiatiefnemer hiervan op de hoogte brengen. De bedoeling daarvan is dat de initiatiefnemer een andere locatie kiest. Het doorzetten van de gemelde toepassing is in strijd met het Besluit bodemkwaliteit en zal voor Rijkswaterstaat aanleiding zijn om handhavend op te treden, met toepassing van de sanctiestrategie.

Gelet op de dynamische situatie op de Noordzee, is het aan te raden dat initiatiefnemers steeds vooraf contact opnemen met Rijkswaterstaat, om na te gaan welke locaties voor toepassing en verspreiding van baggerspecie in aanmerking komen. Dit voorkomt dat er meldingen worden gedaan die niet in overeenstemming zijn met de eisen van het besluit.

5. Voorbereiding

Deze beleidsregel is voorbereid met toepassing van afdeling 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht. Het ontwerpbesluit heeft van 20 augustus 2013 tot en met 30 september 2013 ter inzage gelegen. Over het ontwerpbesluit is één schriftelijke zienswijze naar voren gebracht door mevrouw Sas te Otterlo bij brief van 25 september 2013 met kenmerk IENM BSK-2013 231634.

Naar aanleiding van deze zienswijze wordt het volgende opgemerkt:

Mevrouw stelt voor dat ook kabelroutes van vergunde transportkabels en van vastgestelde kabelcorridors worden uitgesloten als gebied waar baggerspecie mag worden verspreid. Zij wijst er op dat normale kabelbegraafapparaten mogelijk niet in staat zijn om de grotere graafdiepte te realiseren die nodig is als er op de kabelroute baggerspecie is verspreid. Vanwege het belang van snelle realisering van zeewindparken, zouden kabelroutes daarom – net als de windparken zelf – moeten worden uitgesloten als mogelijke verspreidingslocatie. Deze zienswijze is gegrond en is overgenomen door kabels en leidingen toe te voegen in paragraaf 3.1 onder a (ongeacht samenstelling).

In de definitieve versie is tevens een foutief getal hersteld. Op pagina 4 stond in het ontwerp ‘korrelgrootteverdeling (D50 >175μm en <350μm)’, dit moet ‘korrelgrootteverdeling (D50 >175μm en <375μm)’ zijn.

6. Inwerkingtreding en citeertitel

Dit besluit zal in de Staatscourant worden geplaatst en treedt in werking met ingang van de dag na dagtekening van de Staatscourant waarin het wordt geplaatst.

Dit besluit wordt aangehaald als: Beleidsregel Toepassen en verspreiden baggerspecie op de Noordzee.

Minister

van Infrastructuur en Milieu,

namens deze:

de Directeur-Generaal van Rijkswaterstaat,

J.H. Dronkers

Nationaal Waterplan 2009–2015, p. 201. ^ [1]
Nationaal Waterplan 2009–2015, p. 211–212. ^ [2]

Berichten over uw Buurt

Dienstverlening

Beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden