Circulaire legalisatie en verificatie buitenlandse bewijsstukken (staat van personen en toepassing DNA-onderzoek)

In de internationale rechtspraktijk wordt onder legalisatie van buitenlandse openbare akten verstaan: de formaliteit waarbij een bevestigende verklaring wordt afgegeven over de echtheid van de handtekening, de hoedanigheid waarin de ondertekenaar van het document heeft gehandeld en, in het voorkomende geval, de identiteit van het zegel of het stempel dat op het document is geplaatst.

Een legalisatie kan derhalve alleen duidelijkheid verschaffen over de formele echtheid van een stuk.

De procedure strekt er toe om door vergelijking van de op het stuk geplaatste handtekening(en), zegel(s) en stempel(s), met daartoe gedeponeerde specimina, een bevestiging te verkrijgen ten aanzien van de bevoegdheid van degene die het stuk heeft ondertekend en afgegeven dan wel heeft gelegaliseerd. Dit betekent dat legalisatie geen garantie kan bieden ten aanzien van de juistheid van de inhoud van een stuk.

Als hoofdregel geldt dat de herkomst van een buitenlands stuk betreffende de staat van een persoon dient te worden gecontroleerd door middel van legalisatie. Dat geldt, behoudens de hierna te noemen uitzonderingen, ongeacht het land waar het stuk is opgemaakt. Het geldt zowel voor Nederlanders als voor vreemdelingen.

Het desbetreffende stuk dient in het land van herkomst te worden gelegaliseerd door de daartoe bevoegde autoriteiten die in een zodanige functionele of hiërarchische relatie tot de afgevende instanties staan, dat zij voor de geldigheid van het document kunnen instaan. In de meeste gevallen zal dat het Ministerie van Buitenlandse Zaken van dat land zijn. Vervolgens dient het stuk te worden gelegaliseerd door de voor dat land bevoegde Nederlandse diplomatieke of consulaire vertegenwoordiging.

De eis van legalisatie dient rechtstreeks aan de betrokken vreemdeling te worden opgelegd. Deze moet zich persoonlijk, schriftelijk of via familie of kennissen tot de autoriteiten van het land van herkomst, en indien vereist, tot de Nederlandse vertegenwoordiging wenden.

Dienstverlening aan vreemdelingen door het Ministerie van Buitenlandse Zaken bij legalisatieverzoeken is in beginsel niet mogelijk.

Ten aanzien van Nederlanders geldt dat de dienstverlening van het Ministerie van Buitenlandse Zaken slechts onder door de Minister van Buitenlandse Zaken vastgestelde voorwaarden kan worden ingeroepen. Deze dienstverlening kan noodzakelijk zijn wanneer rechtstreekse contacten met de autoriteiten van het land van herkomst niet kunnen worden gelegd.

Ten aanzien van Nederlanders geldt tevens dat dienstverlening ter verkrijging van een legalisatie van de Nederlandse diplomatieke of consulaire vertegenwoordiging op een buitenlands document, onder door de Minister van Buitenlandse Zaken vastgestelde voorwaarden, altijd kan worden ingeroepen.

Ter vergemakkelijking van het doorvoeren van deze richtlijnen, heeft het Ministerie van Buitenlandse Zaken een landeninformatielijst opgesteld die een beschrijving bevat van de te volgen procedure. Deze is te vinden op de eerder genoemde website. Voor inlichtingen over procedures die niet in de voormelde lijst beschreven staan, kan men zich wenden tot het aan het slot van deze circulaire genoemde centrale informatiepunt van het Ministerie van Buitenlandse Zaken.

Het is niet de bedoeling dat ambtenaren van de burgerlijke stand of ambtenaren van de BRP in het Europese deel zelfstandig overgaan tot het doen van verzoeken om legalisatie aan de autoriteiten van het land van herkomst van het document, of aan de voor dat land bevoegde Nederlandse diplomatieke of consulaire vertegenwoordiging. Het vorengaande is eveneens van toepassing op ambtenaren van de basisadministratie persoonsgegevens in het Caribische deel.

• a) Op verschillende plaatsen in Nederland wordt nog steeds melding gedaan van vervalsingen van legalisaties van Nederlandse vertegenwoordigingen in het buitenland. In verband daarmee is het raadzaam ook deze legalisaties zelf nauwlettend te controleren. Bij twijfel kan het Ministerie van Buitenlandse Zaken worden verzocht een onderzoek in te stellen.

• b) Indien de melding van een voorgenomen huwelijk of registratie van een partnerschap in een andere gemeente plaatsvindt dan de huwelijksvoltrekking of de registratie van het partnerschap, dienen de overlegging en de controle van de voor de huwelijksvoltrekking of registratie van het partnerschap benodigde bescheiden plaats te vinden door de ambtenaar van de burgerlijke stand van de gemeenten waar het huwelijk zal worden voltrokken of waar de registratie van het partnerschap plaatsvindt. Voor de openbare lichamen geldt dat de aangifte van een voorgenomen huwelijk moet worden gedaan in het openbaar lichaam waar het huwelijk zal worden voltrokken.

Bij de beoordeling van buitenlandse brondocumenten is het raadzaam de gestelde rechtsfeiten en de uiterlijke kenmerken van het document nauwkeurig te onderzoeken. Het Document Information System Civil Status (DISCS) kan een hulpmiddel vormen bij het onderzoek van een brondocument.

Indien er vermoedens zijn dat de inhoud van een brondocument niet klopt, dan kan verificatieonderzoek worden gedaan. Zie verder onder D.

Ingeval het gezinshereniging van biologische kinderen betreft, kan DNA-onderzoek gedaan worden om meer zekerheid te krijgen over de juistheid van het brondocument. Zie verder onder F.

Teneinde de medewerkers van uitvoeringsinstanties te ondersteunen bij de beoordeling van aan hen overgelegde en door een Nederlandse vertegenwoordiging gelegaliseerde brondocumenten, is een vragenformulier beschikbaar. In geval van twijfel wordt dit vragenformulier ingevuld door de Nederlandse vertegenwoordiging in het buitenland. Op deze wijze wordt specifieke informatie verkregen over het gelegaliseerde document wanneer er omstandigheden van toepassing zijn die twijfel met zich meebrengen. Hiervan kan sprake zijn als:

• a) het document geen rechtskracht heeft in het land van herkomst, maar louter wordt opgemaakt ten behoeve van gebruik in het buitenland;

• b) de houder van het document eerder een document ter legalisatie heeft aangeboden en legalisatie destijds is geweigerd;

• c) eerder een document met betrekking tot hetzelfde rechtsfeit is overgelegd dat niet gelegaliseerd werd;

• d) de post aanleiding heeft om te twijfelen aan het document of als er andere informatie bij de post bekend is die voor de beslissende instantie behulpzaam kan zijn bij de beoordeling van het document.

Het vragenformulier wordt niet aan de betrokkene meegegeven. De Nederlandse vertegenwoordiging in het buitenland slaat het vragenformulier digitaal op. De Nederlandse vertegenwoordiging brengt in alle gevallen een unieke codering aan in het legalisatiestempel, ook als geen twijfel bestaat en daarom geen vragenformulier is ingevuld. Zo wordt het risico op fraude geminimaliseerd. De codering wordt beheerd door het Ministerie van Buitenlandse Zaken en wordt periodiek gewijzigd.

De beslissende instantie in het Europese of Caribische deel van Nederland kan door de codering zien of er een vragenformulier is opgeslagen door de betreffende vertegenwoordiging en via e-mail contact opnemen om de betrokken gegevens op te vragen. Op basis hiervan wordt de instantie waarvoor het stuk bestemd is, beter in staat gesteld om te beoordelen of het gelegaliseerde stuk kan worden geaccepteerd.

Voor nadere informatie omtrent de procedure met betrekking tot het invullen van het vragenformulier bij de vertegenwoordigingen in het buitenland, wordt verwezen naar het Besluit van 3 april 2006, nr. DJZ/BR/0251-2006, van de Minister van Buitenlandse Zaken, tot vaststelling van een gedragslijn voor de beoordeling van buitenlandse documenten door legalisatie en verificatie (Stcrt. 2006, 91) en het Besluit nr. DJZ/BR/0079-10, van de Minister van Buitenlandse Zaken, tot wijziging van het voornoemde besluit. Dit besluit is te vinden op de website www.wetten.nl.

Voor stukken afkomstig uit landen die onder het Apostilleverdrag vallen wordt geen gebruik gemaakt van het vragenformulier.

De ministeries van Veiligheid en Justitie, Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Buitenlandse Zaken kunnen in onderling overleg besluiten bijzondere afspraken te maken voor gebruik van het vragenformulier, bijvoorbeeld als blijkt dat documenten van nader te specificeren landen structurele afwijkingen vertonen.

In de internationale rechtspraktijk wordt onder verificatie van buitenlandse openbare akten verstaan: de inhoudelijke controle van een document op de juistheid van de daarin opgenomen gegevens.

Verificatie kan zowel registeronderzoek als veldonderzoek zijn, of beide.

Voor alle stukken geldt, ongeacht het land van herkomst, dat een verificatieonderzoek kan worden verzocht door een (uitvoerings)instantie indien er sprake is van twijfel aan de juistheid van de inhoud van een stuk.

Een verificatieonderzoek kan plaatsvinden in de volgende gevallen:

• a) bij overlegging van een gelegaliseerd stuk dat aanleiding geeft tot twijfel aan de inhoud van het stuk;

• b) bij overlegging van een stuk dat voorzien is van een apostille, waarbij twijfel bestaat aan de inhoud van het stuk; en

• c) bij overlegging van een stuk dat vrijgesteld is van legalisatie en dat aanleiding geeft tot twijfel aan de inhoud.

Het Ministerie van Buitenlandse Zaken informeert de uitvoeringsinstantie via DISCS over de mogelijkheden voor verificatieonderzoek per land. Indien verificatieonderzoek mogelijk is, kan een uitvoeringsinstantie de Nederlandse vertegenwoordiging in het betreffende land verzoeken om de contactgegevens van een lokale onderzoeker. De uitvoeringsinstantie stuurt vervolgens het verzoek om verificatieonderzoek aan de onderzoeker. De uitvoeringsinstantie sluit hiertoe een contract met de onderzoeker. Het verzoek tot verificatie dient zo specifiek mogelijk geformuleerd te worden, waarbij duidelijk wordt aangegeven ten aanzien van welke gegevens twijfel bestaat, alsmede de reden waardoor de twijfel is ingegeven.

In het geval dat de betrokkene in omstandigheden verkeert waarin het redelijkerwijze niet verantwoord is om verificatie in het land van herkomst te laten plaatsvinden, kan van verificatie worden afgezien indien hij behoort dan wel behoord heeft tot een van de hiervoor onder B, punt 3.4. a tot en met e genoemde categorieën vreemdelingen, dan wel de onder B, punt 3.4., onder f vermelde Bekendmaking op hem van toepassing is en het vermelde onder punt 3.5. niet van toepassing is.

Het is mogelijk dat er ondanks verificatie van een stuk onvoldoende zekerheid bestaat over de inhoud ervan. In dat geval zijn de betrokken instanties niet gehouden de inhoud van een overgelegd stuk als juist te accepteren.

In dit kader zijn de hiervoor vermelde uitspraken van de Raad van State van 8 september 2004 van belang. Daarin werd vastgesteld dat zowel legalisatie als verificatie geen besluiten zijn waartegen ingevolge de Algemene wet bestuursrecht bezwaar c.q. beroep openstaat. Dat houdt in dat het indienen van een bezwaarschrift of het aantekenen van een beroep alleen mogelijk is tegen een beslissing die mede gebaseerd is op de beoordeling van overgelegde stukken en waarbij de gevraagde voorziening of dienst wordt geweigerd. De Algemene wet bestuursrecht is niet van toepassing in de openbare lichamen. In de openbare lichamen kan een beroep worden gedaan op de Wet administratieve rechtspraak Bonaire, Sint Eustatius en Saba (War-BES).

Bij de burgerlijke stand kan dit spelen bij het opmaken van een akte van de burgerlijke stand, dan wel bij een verzoek tot toevoeging van een latere vermelding op grond van een buitenlands stuk.

Indien de ambtenaar van de burgerlijke stand de overgelegde stukken ongenoegzaam acht, dient hij te weigeren een akte op te maken c.q. een latere vermelding toe te voegen. In dat geval kan de betrokkene zich op grond van artikel 27 van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek tot de rechter wenden. In de openbare lichamen kan betrokkene zich op grond van de War-BES wenden tot het Gerecht in Eerste Aanleg.

Voor de basisregistratie personen (BRP) en de basisadministraties persoonsgegevens BES zal van een dergelijke situatie sprake zijn bij een verzoek tot opname van gegevens in de BRP of tot wijziging van gegevens in de BRP of de basisadministraties persoonsgegevens BES op grond van een buitenlands stuk.

Tegen een besluit tot weigering om een gegeven over de burgerlijke staat of nationaliteit op te nemen, een besluit om een geschrift over de burgerlijke staat dat als akte is aangeboden niet als zodanig aan te merken of een besluit tot weigering om gegevens te verbeteren, aan te vullen of te verwijderen in de BRP op verzoek, zoals bedoeld in art. 2.60 Wet BRP, kan de betrokkene op grond van de Algemene wet bestuursrecht bezwaar maken en, indien nodig, vervolgens in beroep gaan. In de openbare lichamen is de War-BES van toepassing en kan op grond van deze wet een rechtsmiddel worden ingesteld indien een ambtenaar van de basisadministratie persoonsgegevens BES weigert een gegeven over de nationaliteit of burgerlijke staat op te nemen, weigert een geschrift over de burgerlijke staat dat als akte is aangeboden als zodanig aan te merken of weigert om gegevens te verbeteren, aan te vullen, of te verwijderen.

In alle gevallen van een besluit tot weigering of een voornemen daartoe, dient de betrokkene te worden gewezen op de bestaande bezwaar- c.q. beroepsmogelijkheden.

In het geval dat ten aanzien van een overgelegd stuk het vermoeden bestaat, dan wel is komen vast te staan dat het een vals of vervalst stuk betreft, dient hiervan aangifte te worden gedaan bij de politie of bij de officier van justitie. Daartoe kunnen wellicht vooraf afspraken worden gemaakt met de korpsbeheerder in de eigen regio/van de openbare lichamen. In het Europese deel van Nederland kan de aanpak van deze vorm van documentenfraude ter bespreking worden ingebracht in het overleg van de lokale driehoek, waarin politie, justitie en gemeente zijn vertegenwoordigd.