Algemene aanwijzingen inzake aangelegenheden van de ministerraad en onderraden

In het eerste lid van artikel 4 van het Reglement van Orde (RvO) van de ministerraad (Stb. 1979, 264) is geregeld dat de ministerraad beraadslaagt en besluit over het algemeen regeringsbeleid en de eenheid van dat beleid bevordert. Volgens de nota van toelichting bij het RvO is aan de interpretatie van de raad zelf overgelaten wat onder algemeen regeringsbeleid dient te worden verstaan. Wel zijn in het tweede lid van artikel 4 verscheidene onderwerpen opgesomd die in ieder geval in de raad moeten worden behandeld. De tekst van artikel 4 luidt als volgt:

• 1. De Raad beraadslaagt en besluit over het algemeen regeringsbeleid. Hij bevordert de eenheid van dat beleid.

• 2. Te dien einde beraadslaagt en besluit de Raad onder meer:

  • a. over de ontwerpen van rijkswet en van wet en over de ontwerpen van algemene maatregelen van rijksbestuur en van bestuur alvorens deze de Raad van State worden toegezonden. Tenzij de spoed die de behandeling mocht vereisen nader overleg in de Raad niet toelaat, beraadslaagt de raad opnieuw indien een ontwerp belangrijk wordt gewijzigd of hetgeen bij de verdere behandeling wordt aangevoerd tot belangrijke wijziging aanleiding kan geven, dan wel indien intrekking van het ontwerp wordt overwogen;

  • b. over overeenkomsten met andere mogendheden en met volkenrechtelijke organisaties alvorens deze ter stilzwijgende goedkeuring aan de beide Kamers der Staten-Generaal worden toegezonden;

  • c. over nota's aan de Staten-Generaal alsmede die adviesaanvragen aan adviesorganen die kunnen leiden tot belangrijke politieke en financiële consequenties;

  • d. over het bekendheid geven aan beleidsvoornemens in welke vorm dan ook, die van invloed kunnen zijn op de positie van het Kabinet, of die belangrijke financiële consequenties kunnen hebben, benevens over beleidsvoornemens van een minister die het beleid van andere ministers kunnen raken en waarover het bereiken van overeenstemming niet mogelijk is gebleken;

  • e. over de instelling, taak en samenstelling van geheel of overwegend niet-ambtelijke adviesorganen, die uitsluitend of mede tot taak hebben te adviseren met het oog op het te vormen beleid;

  • f. over de instelling, taak en samenstelling van interdepartementale adviesorganen, indien deze een permanent karakter hebben of indien de werkzaamheden kunnen leiden tot belangrijke politieke en financiële consequenties;

  • g. over publikatie van de rapporten van adviesorganen als bedoeld onder e, indien daarvan ambtenaren deel uitmaken en van interdepartementale adviesorganen indien de werkzaamheden kunnen leiden tot belangrijke politieke en financiële consequenties;

  • h. over belangrijke onderwerpen het buitenlands beleid betreffende, daaronder begrepen het in internationaal verband doen van of instemmen met voorstellen die van aanmerkelijke invloed kunnen zijn op de geldende rechtsorde, verplichtingen van blijvende aard ten gevolge kunnen hebben, dan wel de Nederlandse Antillen raken;

  • i. over aan delegaties dan wel aan vertegenwoordigers in het buitenland te verstrekken instructies, alsmede over de samenstelling van delegaties, een en ander voor zover het van belang is de Raad hierin te kennen;

  • j. over voordrachten aan Ons te doen tot benoeming van personen en ontslag wegens andere reden dan op verzoek van de betrokkenen, voor zover het niet betreft benoeming of ontslag:

    • 1°. van in Nederland werkzame leden van de rechterlijke macht, burgerlijke rijksambtenaren en militaire ambtenaren, voor zover deze lager bezoldigd worden dan een Directeur-Generaal bij een departement van Algemeen Bestuur;

      hoogleraren en lectoren;

      burgemeesters van gemeenten met minder dan 50 000 zielen, voor zover het geen provinciehoofdstad betreft;

    • 2°. van ambtenaren die in een functie buiten Nederland werkzaam zijn bij diplomatieke vertegenwoordigingen in het buitenland, voor zover het geen hoofden van missies betreft;

    • 3°. van personen waarover naar het oordeel van de Minister-President en de desbetreffende Minister geen beraadslaging en beslissing van de Raad is vereist;

  • k. over de voordrachten aan Ons te doen in verband met door Ons krachtens artikel 26, lid 2 en lid 4 van de Bankwet 1948 te nemen beslissingen over bedenkingen van de directie van de Nederlandsche Bank N.V. tegen aanwijzingen van Onze Minister van Financiën en over publikatie van die bedenkingen en van Onze beslissingen in de Nederlandse Staatscourant.

Sinds de vaststelling van het RvO in 1979 is een aantal wijzigingen in de werkwijze van de ministerraad opgetreden. Zo heeft de ministerraad in 1985 afgesproken naar aanleiding van de toezeggingen met betrekking tot het kabinetsstandpunt over moties inzake deregulering dat indien het advies van de Raad van State ingrijpende kritiek op de inhoud of de vormgeving van wetsvoorstellen en ontwerpen van algemene maatregelen van bestuur bevat, deze opnieuw in de ministerraad aan de orde moeten worden gesteld. De publikatie van adviezen van niet-ambtelijke adviesorganen is in artikel 9 van de wet openbaarheid van bestuur (WOB) voorgeschreven. Is een regeringsstandpunt over een dergelijk advies wenselijk, dan zal van geval tot geval worden beoordeeld of behandeling in de ministerraad noodzakelijk is.

Bij twijfel over de vraag of een aangelegenheid in de ministerraad aan de orde moet worden gesteld, plegen de ministers overleg met de minister-president (art.5 RvO).

Hoewel het RvO veel onderwerpen die in de ministerraad aan de orde komen met name noemt, kan ten aanzien van onderwerpen die slechts in algemene bewoordingen worden aangeduid - zoals "aangelegenheden betreffende het algemeen regeringsbeleid" of "belangrijke wijzigingen" van wetsvoorstellen - onduidelijkheid bestaan over de noodzaak van behandeling door de ministerraad. Voor dergelijke gevallen schrijft artikel 5 RvO overleg met de minister-president voor om te voorkomen dat belangrijke beleidsvoornemens of -beslissingen die het beleid van andere bewindspersonen of de positie van het kabinet raken, niet of niet tijdig in de raad aan de orde komen.

Aangelegenheden van het Koninkrijk die de Nederlandse Antillen of Aruba raken, worden behandeld in de raad van ministers van het Koninkrijk, die is samengesteld uit de ministers en de door de regeringen van de Nederlandse Antillen en van Aruba benoemde gevolmachtigde ministers. Voor alle ontwerpen van rijkswet, van algemene maatregelen van rijksbestuur en van rijks-koninklijke besluiten geldt dat zij in de ministerraad van het Koninkrijk aan de orde moeten komen.

In artikel 3 van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden (Stb. 1985, 453) is vermeld wat aangelegenheden van het Koninkrijk zijn. Artikel 11 van het Statuut geeft aan welke Koninkrijksaangelegenheden de Nederlandse Antillen en Aruba in ieder geval raken. De belangrijkste daarvan zijn:

• 1. voorstellen tot verandering in de Grondwet van bepalingen betreffende aangelegenheden van het Koninkrijk;

• 2. de defensie van het grondgebied van de Nederlandse Antillen of van Aruba en overeenkomsten of afspraken betreffende een gebied dat tot hun belangensfeer behoort;

• 3. buitenlandse betrekkingen, wanneer belangen van de Nederlandse Antillen of van Aruba daarbij in het bijzonder zijn betrokken, dan wel wanneer daaraan gewichtige gevolgen voor deze belangen verbonden kunnen zijn;

• 4. vaststelling van de bijdrage in de kosten, verbonden aan handhaving van de onafhankelijkheid en de verdediging van het Koninkrijk en in de kosten voor andere Koninkrijksaangelegenheden voor zover deze ten gunste van de Nederlandse Antillen of van Aruba strekken;

• 5. voorstellen tot naturalisatie worden geacht de Nederlandse Antillen en Aruba slechts te raken, indien het personen betreft die woonachtig zijn in het betrokken land. De regeringen van de Nederlandse Antillen en van Aruba kunnen volgens artikel 11, lid 6 van het Statuut, aangeven welke aangelegenheden van het Koninkrijk, behalve de in artikel 11, lid 1 t/m 4 genoemde, hun landen raken.

Voorts is in artikel 44, lid 1 van het Statuut bepaald dat een landsverordening tot wijziging van de Staatsregeling van de Nederlandse Antillen of van Aruba die betrekking heeft op:

• a. de fundamentele menselijke rechten en vrijheden;

• b. de bevoegdheden van de gouverneur;

• c. de bevoegdheden van de vertegenwoordigende lichamen van de landen;

• d. de rechtspraak

niet in werking treedt dan nadat de regering van het Koninkrijk ermee heeft ingestemd. Artikel 44, lid 2 bepaalt dat hetzelfde geldt ten aanzien van een landsverordening tot wijziging van de Staatsregeling van de Nederlandse Antillen voor wat betreft de verdeling van de zetels van het vertegenwoordigende lichaam van de Nederlandse Antillen over de verschillende eilandgebieden, alsmede de regeling van de eilandgebieden.

Volgens artikel 45 van het Statuut worden verder wijzigingen in de Grondwet betreffende:

• a. de fundamentele menselijke rechten en vrijheden;

• b. de bepalingen met betrekking tot de bevoegdheden van de regering;

• c. de bevoegdheden van het vertegenwoordigend lichaam;

• d. de artikelen met betrekking tot de rechtspraak

geacht in de zin van artikel 10 van het Statuut de Nederlandse Antillen en Aruba te raken.

Overige zaken die ook in de ministerraad van het Koninkrijk aan de orde dienen te komen, zijn bij voorbeeld het aangaan of garanderen van een geldlening buiten het Koninkrijk ten name of ten laste van een der landen ( art. 29 Statuut), de voordrachten ter benoeming van de gouverneurs van de Nederlandse Antillen en van Aruba, van de leden van het gemeenschappelijk Hof van Justitie van de Nederlandse Antillen en van Aruba en van de gezaghebbers van de eilandgebieden van de Nederlandse Antillen.

Koninkrijksaangelegenheden kunnen ter behandeling in de ministerraad voor het Koninkrijk worden aangemeld, zowel door de Nederlandse regering als door de regeringen van de Nederlandse Antillen en van Aruba. Voor de aanmeldingsprocedure wordt verwezen naar hoofdstuk C, par. 5.

Zoals ook is uiteengezet in de nota van toelichting op het RvO van de ministerraad, worden Koninkrijksaangelegenheden die de Nederlandse Antillen en Aruba niet raken, dan wel geacht worden niet te raken, door de Nederlandse ministerraad behandeld.

Bij de indiening van stukken ter behandeling in de ministerraad wordt gebruik gemaakt van een speciaal aanbiedingsformulier (zie bijlage II). Dit formulier dient nauwkeurig te worden ingevuld, zodat uit de daarvoor bestemde rubriek is af te lezen of:

• a. het voorstel al dan niet als hamerstuk wordt aangemeld;

• b. het voorstel al eerder door de ministerraad is behandeld en zo ja, op welke datum;

• c. advies is uitgebracht door adviescolleges;

• d. het voorstel interdepartementaal is voorbereid en zo ja, in overleg met welke departementen. Over zaken waaraan financiële gevolgen zijn verbonden, wordt overleg gepleegd met de Minister van Financiën alvorens deze aan de ministerraad voor te leggen; met de Minister van Justitie vindt overleg plaats in verband met de wetgevingstoets, met inbegrip van de dereguleringsaspecten;

• e. bedoeld overleg tot overeenstemming heeft geleid; is dat niet het geval dan dient eerst overleg tussen de betrokken bewindspersonen te zijn gevoerd, alvorens het voorstel op de agenda van de ministerraad kan worden geplaatst. Een voorstel waarover geen overeenstemming bestaat, kan in beginsel alleen worden geagendeerd indien gebrek aan overeenstemming is gebleken tijdens het bewindspersonenoverleg. In dat geval is het aanbiedingsformulier op zichzelf niet voldoende, maar moeten in een begeleidende aanbiedingsbrief op het briefpapier van het ministerie de verschillende standpunten worden vermeld;

  Overigens geldt meer in het algemeen dat indien omvangrijke nota's of rapporten aan de ministerraad ter behandeling worden aangeboden, dan wel deze het resultaat zijn van intensief interdepartementaal overleg, deze vergezeld gaan van een aanbiedingsbrief aan de raad, waarin de inhoud van de nota of het rapport in hoofdlijnen is weergegeven en waarin bovendien eventuele conclusies en/of beslispunten zijn opgenomen;

• f. het stuk is voorbereid door de bevoegde onderraad.

Op het aanbiedingsformulier worden verder de kern van de inhoud en de doelstelling van het in de ministerraad te behandelen stuk aangegeven (zonder verwijzingen). Indien het een voorstel betreft dat is aangekondigd in regeringsverklaring, troonrede, begroting of in het parlement, dan wel samenhangt met verplichtingen op grond van internationale verdragen en met name Europese regelgeving wordt dat vermeld. Indien voorstellen gevolgen kunnen hebben voor de rijksbegroting op korte termijn of op lange termijn voor de meerjarenafspraken, voor de sociale lasten of eventueel financiële gevolgen voor lagere publiekrechtelijke lichamen of betrokken instellingen, dan wordt dat eveneens op het aanbiedingsformulier aangegeven. Op grond van artikel 15 van de Comptabiliteitswet 1976 moet bij wetsvoorstellen met financiële gevolgen alsmede bij mededelingen aan de Staten-Generaal over voorgenomen beleidsvoorstellen in de toelichting c.q. in een financieel onderdeel worden ingegaan op de financiële gevolgen. Om deze gevolgen ook bij de aanbieding aan de ministerraad inzichtelijk te maken, moet bij dergelijke voorstellen het standaardformulier 'overzicht van de financiële gevolgen voor de rijksbegroting" worden gevoegd (zie bijlage III). Voorts worden zoveel mogelijk de gevolgen die het voorstel kan hebben voor de arbeidsmarkt en de personeelsbezetting alsmede de huisvesting bij rijk, provincies en gemeenten vermeld. Op het aanbiedingsformulier worden in elk geval de aan de raad voorgestelde conclusies opgenomen. Ook wordt de eerstverantwoordelijke minister (of minister a.i.) of staatssecretaris genoemd die het stuk ter behandeling in de ministerraad aanbiedt. Deze plaatst zijn of haar handtekening op het aanbiedingsformulier. Onderaan het formulier (in kolom 20) wordt vermeld bij welke ambtenaar op het departement nadere inlichtingen over het voorstel kunnen worden ingewonnen.

Met het oog op de publiciteit bevat het aanbiedingsformulier verder nog een rubriek waarin wordt aangegeven op welke wijze het voorstel in de publiciteit zal worden gebracht. Eventueel kan een kort persbericht worden opgenomen dat wordt ontworpen in samenwerking met de afdeling Voorlichting van het departement waarvan het voorstel afkomstig is. Veelal wordt enkele dagen voor de behandeling in de ministerraad door de desbetreffende voorlichtingsafdeling nog een wat uitgebreider persbericht met een samenvatting van het voorstel aan de Rijksvoorlichtingsdienst gezonden. Voorts wordt zo mogelijk aangegeven welke onderdelen van het voorstel en van de ter voorbereiding daarvan opgestelde stukken op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (WOB) al dan niet voor openbaarmaking uit eigen beweging of op verzoek in aanmerking komen.

Het bovenstaande geldt ook voor stukken die ter behandeling in de ministerraad van het Koninkrijk worden aangeboden. Het daartoe te gebruiken aanbiedingsformulier, waarop in de kop is aangegeven dat het de ministerraad van het Koninkrijk betreft, is hierbij opgenomen als bijlage II.

Voor de aanmelding van aangelegenheden voor de ministerraad van het Koninkrijk dient overleg te worden gepleegd met de kabinetten van de gevolmachtigde ministers van de Nederlandse Antillen en van Aruba. Hiervan wordt op het aanbiedingsformulier melding gemaakt, waarbij tevens de uitkomsten van dat overleg worden aangegeven. Uiteraard kunnen ook de regeringen van de Nederlandse Antillen en van Aruba stukken indienen voor de ministerraad van het Koninkrijk. Het verdient dan aanbeveling voorafgaande overleg te voeren met de minister voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken, via het kabinet voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken.

Het departement van de eerstverantwoordelijke minister of staatssecretaris (dus niet het secretariaat van de ministerraad) zendt de stukken die ter behandeling in de ministerraad (van het Koninkrijk) worden aangeboden aan alle ministers en staatssecretarissen, het kabinet voor Nederlandse-Antilliaanse en Arubaanse Zaken ten behoeve van de minister voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken, het kabinet der Koningin en in bepaalde gevallen (zie onder B. 3) aan de gevolmachtigde ministers; aan het secretariaat van de ministerraad worden van deze stukken het origineel en vijf kopieën gezonden. Bij de ter behandeling aangeboden stukken mogen geen stukken als bijlage worden gevoegd die een (andere) classificatie dragen (zoals bij voorbeeld notulen van de ministerraad (van het Koninkrijk) die als zeer geheim zijn geclassificeerd).

De voor de ministerraad bestemde stukken dienen ten minste 10 dagen voor de behandeling in de raad te zijn rondgezonden. Aan dit voorschrift, dat is opgenomen in artikel 8, lid 2 van het RvO, wordt strikt de hand gehouden; voor een goede voorbereiding door de departementen voor de behandeling van het voorstel in de raad is deze termijn beslist nodig. Bij omvangrijke of ingewikkelde stukken zal de 10-dagentermijn in vele gevallen te kort blijken. Het verdient daarom aanbeveling een ministerraadsstuk zo spoedig mogelijk in te dienen en zo min mogelijk onnodige vertraging te laten ondervinden.

Indien bij voorbeeld de eerstverantwoordelijke minister of staatssecretaris al heeft ingestemd met het (concept van het) stuk kan bij zijn of haar afwezigheid ook de minister a.i. of de secretaris-generaal het aanbiedingsformulier ondertekenen.

De agenda voor de op vrijdag te houden ministerraad wordt in het algemeen op de daaraan voorafgaande dinsdagmorgen verzonden.

In bijzondere gevallen, zoals bij voorbeeld een spoedeisende standpuntbepaling, bij onvoorziene gebeurtenissen en zaken die niet schriftelijk kunnen worden voorbereid, is het mogelijk onderwerpen aan te melden tot woensdagmiddag 12 uur.

Bij afwijking van de 10-dagentermijn dient op het aanbiedingsformulier van rond te zenden stukken zorgvuldig te worden gemotiveerd waarom behandeling binnen deze termijn moet plaatsvinden. Ter aanvulling van de agenda van de op vrijdag te houden raad wordt op de woensdagmiddag daaraan voorafgaande nog een lijst rondgezonden van ter behandeling aangemelde onderwerpen die niet in de agenda zijn opgenomen, de zgn. woensdaglijst. Voor het aanmelden van urgente onderwerpen voor behandeling onder het vaste agendapunt "Belangrijke zaken die op korte termijn in het parlement aan de orde komen" geldt eveneens dat dit nog tot woensdagmiddag 12 uur mogelijk is, teneinde deze onderwerpen te doen opnemen op de woensdaglijst. Indien er na het verschijnen van de woensdaglijst nog onderwerpen bij het secretariaat van de ministerraad worden aangemeld voor de ministerraad van die week en de minister-president stemt met de behandeling in, dient het indienende ministerie zelf (en dus niet het secretariaat van de ministerraad) de andere ministeries hiervan onverwijld in kennis te stellen.

Voor de aanmelding van zaken ter behandeling in de ministerraad van het Koninkrijk dient met een termijn van ten minste drie weken rekening te worden gehouden, in verband met het vragen van het oordeel van de regeringen van de Nederlandse Antillen en van Aruba.

De agenda van de ministerraad is opgebouwd uit zeven onderdelen:

• I. Te behandelen vergaderonderwerpen: Als eerste van te behandelen agendapunten zijn in het algemeen de notulen van de vorige vergadering(en) in de agenda opgenomen. Na het agendapunt notulen volgen de hamerstukken. De lijst van hamerstukken op de agenda wordt gevormd, nadat de secretaris van de ministerraad van elk stuk dat als hamerstuk is aangemeld, heeft nagegaan of het stuk inderdaad als zodanig is te beschouwen. Wanneer blijkt dat aan de voorbereiding iets schort, blijft plaatsing op de agenda achterwege.

  Wenst een van de bewindspersonen bespreking door de raad van een als hamerstuk aangemeld onderwerp, dan bericht hij of zij dit aan de secretaris, die ervoor zorg draagt dat de overige leden van de raad hiervan tijdig op de hoogte zijn. Als de agenda nog niet is verzonden wordt een dergelijk stuk bij gebleken gebrek aan overeenstemming niet geagendeerd of onder de gewone agendapunten opgenomen.

  Na de hamerstukken volgen onder punt 3 van de agenda de onderwerpen van buitenlands beleid en vervolgens de overige onderwerpen, waarover een discussie te verwachten is. Ook voor deze agendapunten geldt dat wanneer blijkt dat aan de voorbereiding iets schort, plaatsing op de agenda achterwege blijft.

  Als vaste punten zijn steeds in de agenda opgenomen:

  "Belangrijke zaken die op korte termijn in het parlement aan de orde komen" en "Behandeling van de bij de voorzitter aangemelde onderwerpen die niet in de agenda zijn opgenomen" (zie ook paragraaf 7 over aanmelding en de zogenaamde woensdaglijst).

• II. Stukken, rondgezonden ter kennisneming van de raad.

• III. Stukken, die zijn aangeboden of zijn aangemeld en die eventueel in een volgende vergadering zullen worden behandeld.

• IV. Stukken, die ter behandeling in een onderraad zijn aangeboden, aangemeld of behandeld en tevens in een ministerraad aan de orde zullen worden gesteld: In deze rubriek worden de stukken vermeld die na behandeling in een onderraad eveneens in de ministerraad aan de orde zullen worden gesteld. Voor de behandeling van deze stukken in de ministerraad hoeft dan na de onderraad niet nog eens de 10-dagentermijn in acht te worden genomen (zie ook bijlage V procedure werkwijze onderraden, punt 4).

• V. Stukken, die in de raad aan de orde zijn geweest en onder voorbehoud zijn afgedaan.

• VI. Stukken, die in de raad aan de orde zijn geweest en nog niet zijn afgedaan:

  Deze stukken moeten opnieuw op de agenda worden geplaatst.

• VII. Datums vergaderingen van ministerraad (voor zover wordt afgeweken van de vaste wekelijkse vergadering op vrijdag), onderraden en ministeriële commissies:

  met vermelding van de aanvangstijd en de plaats van de vergaderingen.

Op grond van de aanwijzingen voor de beveiliging van staatsgeheimen zijn alleen de rubriceringen confidentieel, geheim en zeer geheim mogelijk. In verband hiermee is de agenda van de ministerraad (van het Koninkrijk) ongerubriceerd. De aangeboden stukken die ongerubriceerd zijn, kunnen zonder bezwaar op de agenda worden opgenomen. In de (sporadisch voorkomende) gevallen dat stukken met een rubricering ter behandeling worden aangeboden, wordt ten behoeve hiervan een afzonderlijke agenda opgemaakt, die de hoogste rubricering krijgt die op een aangeboden stuk is vermeld. Ervan uitgaande dat elke vergadering notulen oplevert, bestaat er geen bezwaar tegen de vermelding van de zeer geheime notulen op de "normale" agenda.

Na een vergadering van de ministerraad ontwerpt het secretariaat een besluitenlijst, waarop in het kort is aangegeven welke besluiten de raad over de behandelde onderwerpen heeft genomen. Na goedkeuring door de minister-president of de vice-minister-president of de minister die de raad heeft voorgezeten, wordt de besluitenlijst aan de ministers, de staatssecretarissen en de secretarissen-generaal gezonden. In de regel geschiedt deze verzending op maandag volgend op de wekelijkse ministerraadsvergadering op vrijdag. De concept besluitenlijst wordt op maandagmorgen om 10 uur door de departementen bij het secretariaat ministerraad opgehaald ten behoeve van de wekelijkse stafvergaderingen van de bewindspersonen. Op deze wijze kan aan de departementen reeds kort na een vergadering van de raad en ruim voor het gereedkomen van de notulen duidelijkheid worden verschaft over de genomen beslissingen en over de vraag, welke punten die niet in de agenda voorkwamen, aan de orde zijn geweest.

De besluiten worden ook in de notulen opgenomen. Als onderdeel van de notulen heeft de besluitenlijst derhalve de rubricering "zeer geheim". De besluitenlijst wordt iets breder verspreid dan de notulen vanwege het feit dat de tekst van de besluitenlijst is ontdaan van elke persoonlijke inbreng en slechts objectieve gegevens bevat waarmee men op de departementen aan de slag kan. Ten aanzien van voorstellen tot wijziging van de besluitenlijst, geldt dezelfde procedure als voor de notulen (zie paragraaf 13).

Voor het hanteren van de besluitenlijst gelden de volgende vuistregels: Indien de raad zonder meer heeft ingestemd met een voorstel, dan wordt dit in de besluitenlijst aangeduid met de term "akkoord" (in de notulen komen dan ook geen verdere opmerkingen over een dergelijk agendapunt voor).

De term "aanvaard" duidt erop dat in de raad opmerkingen zijn gemaakt c.q. discussie is gevoerd over het desbetreffende voorstel. Indien tot wijzigingen is besloten, worden deze daarbij kort aangegeven.

De raad kan ook besluiten een voorstel te aanvaarden met de kanttekening dat daarin door de indiener(s) van het voorstel - gehoord de in de raad gemaakte bezwaren en/of opmerkingen - eventueel nog wijzigingen zullen worden aangebracht.

Voorts kan de raad de formulering van de wijziging delegeren aan een aantal ministers en/of staatssecretarissen of de voorstellen als aanvaard beschouwen als bepaalde bewindspersonen daarover in nader overleg overeenstemming weten te bereiken. Van de resultaten van dergelijk overleg dient de secretaris van de ministerraad op de hoogte te worden gebracht door de eerstverantwoordelijke bewindspersoon of de ambtenaar op diens departement die met de behandeling van de desbetreffende kwestie is belast. Van onderwerpen die in de raad wel aan de orde zijn geweest, maar ten aanzien waarvan geen conclusies zijn getrokken, is in de besluitenlijst alleen de titel vermeld. Tenslotte kan de raad besluiten een onderwerp aan te houden tot de, dan wel een volgende vergadering. Indien nodig kan daarbij worden aangetekend dat bepaalde bewindspersonen inmiddels overleg zullen voeren.

Van de besprekingen in de ministerraad worden vrij uitvoerige notulen gemaakt, die de kern van de standpuntbepalingen, de argumenten en de conclusies bevatten. De notulen worden slechts in zeer beperkte kring verspreid. De reden daarvoor is om te voorkomen dat meningen van individuele bewindspersonen tijdens de ministerraad geuit, naar buiten komen. Daardoor zou de eenheid van het regeringsbeleid in gevaar komen. Om elk misverstand over de beperkte omvang van de kring der potentieel gerechtigde lezers dragen de notulen de classificatie "zeer geheim" (zie ook hoofdstuk G "Geheimhouding").

Een aparte vorm van notulen is het verslag dat (als persoonlijke notulen) uitsluitend aan alle ministers en aan staatssecretarissen waar het zaken betreft waarbij zij uit hoofde van hun verantwoordelijkheid rechtstreeks zijn betrokken wordt toegestuurd. Anderen mogen van deze zogenaamde P-notulen geen kennis nemen. In dergelijke gevallen kan een minister wel aan de betrokken ambtenaar de voor uitvoering van een besluit benodigde informatie verschaffen, zonder echter de tekst over te leggen. In aansluiting aan de opneming van een paragraaf betreffende de geheimhouding in het RvO zijn in een circulaire van de minister-president van 30 augustus 1950 de volgende richtlijnen aanbevolen, die nog steeds gelden:

• 1°. Voor de ontvangst van notulen enz. worden contactambtenaren aangewezen, die gerechtigd zijn de stukken in ontvangst te nemen, doch niet om van de inhoud hiervan kennis te nemen.

• 2°. Op elk departement mogen de uitdrukkelijk door de minister aangewezen hoofdambtenaren, die een vertrouwensfunctie categorie A bekleden, van de notulen van de ministerraad en de onderraden kennisnemen. Indien kennisneming van bepaalde gedeelten van de notulen noodzakelijk is voor de goede voortgang van de beleidsvoorbereiding van een bepaald onderwerp, kan daarin door de secretaris-generaal aan bepaalde ambtenaren die geen vertrouwensfunctie bekleden, inzage worden gegeven (overeenkomstig de aanwijzingen inzake inzage van ministerraadsnotulen door ambtenaren, opgenomen in bijlage I).

• 3°. De minister of een door hem of haar daartoe gemachtigde beoordeelt of een besluit van de ministerraad al dan niet aan functionarissen van het departement zal worden doorgegeven en zo ja aan welke leidende ambtenaren.

• 4°. Teneinde de beraadslagingen in de ministerraad niet naar buiten bekend te doen worden, zullen in het algemeen alleen conclusies van de besprekingen aan de in het vorige punt bedoelde leidende ambtenaren worden verstrekt.

Heeft een ambtenaar, nog voordat de notulen gereed zijn, voor de verwerking van het in de raad besprokene nadere informatie nodig, dan kan hij of zij deze door tussenkomst van het hoofd van de secretarie ministerraad telefonisch vragen aan de adjunct-secretaris die bij de behandeling van het desbetreffende agendapunt in de raad aanwezig is geweest.

Concept-notulen worden in de regel niet ter inzage gegeven.

De notulen worden in de regel een week na de vergadering verzonden en, behoudens uitzonderingen, in de vergadering van de daarop volgende week vastgesteld. De vaststelling wordt eventueel voorafgegaan door een schriftelijke wijzigingsprocedure.

Aan de hand van een tijdschema wordt deze procedure toegelicht met als voorbeeld een raadsvergadering van 1 januari:

• a. vrijdag 1 januari - wekelijkse vergadering

• b. donderdag 7 januari - rondzending van de notulen van 1 januari aan de bewindspersonen

• c. donderdag 7 januari tot en met dinsdag 12 januari - gelegenheid voor de bij de vergadering van 1 januari aanwezige bewindspersonen tot het indienen van schriftelijke wijzigingsvoorstellen die zich volgens daarover in de ministerraad gemaakte afspraken beperken tot hoofdzaken en niet alleen aan de minister-president (of het secretariaat ministerraad) maar ook aan de bij de wijziging meest betrokken minister(s) worden gezonden

• d. donderdag 14 januari - samenstelling en verzending van een concept wijzigingenblad door het secretariaat

• e. vrijdag 15 januari - de notulen van 1 januari komen met het concept-wijzigingenblad in de raadsvergadering aan de orde. Daarbij kunnen eventueel bezwaren worden ingebracht. Vervolgens worden de notulen vastgesteld. Op grond hiervan wordt het definitieve wijzigingenblad samengesteld

• f. donderdag 21 januari - verzending van de notulen van 15 januari, waaraan als bijlage het definitieve wijzigingenblad op de notulen van 1 januari is toegevoegd.

Voor de behandeling van de notulen en andere stukken van de ministerraad (en onderraden) die op basis van de aanwijzingen voor de beveiliging van staatsgeheimen en vitale onderdelen bij de rijksdienst 1989 zijn gerubriceerd, gelden de daarin opgenomen bepalingen. 1 Bij verzending worden zij voorzien van een ontvangstmeldingskaart en verpakt in een dubbele enveloppe. De rubricering mag slechts op de binnenste enveloppe worden aangebracht.

Voor de verspreiding van de notulen wordt bij het secretariaat van de ministerraad een verzendlijst opgemaakt en aangehouden. Een zelfde verplichting geldt ten aanzien van de secretariaten van de onderraden. Per departement heeft alleen de minister permanent een exemplaar van de besluitenlijsten en notulen van de ministerraad en onderraden in bezit. De exemplaren van de staatssecretarissen moeten na een bepaalde tijd (ca. 1 jaar) aan het secretariaat van de ministerraad worden teruggezonden.

Overeenkomstig de aanwijzingen voor de beveiliging worden de overtollige exemplaren vernietigd. Ook hiervoor is het secretariaat ministerraad verantwoordelijk. De departementen kunnen ook zelf de overtollige exemplaren vernietigen: in dat geval moet een proces-verbaal van vernietiging in tweevoud aan het secretariaat van de ministerraad worden toegestuurd.

De officiële exemplaren van de notulen worden evenals de daarbij behorende ministerraadsstukken in het archief van de ministerraad bewaard en na 20 jaar overgedragen aan de algemeen rijksarchivaris.

Onder geen beding mogen notulen van de ministerraad en onderraden die zich op de departementen bevinden aan derden ter inzage worden gegeven. Die bevoegdheid is bij uitsluiting toegekend aan de secretaris van de ministerraad en de algemeen rijksarchivaris (zie de Aanwijzingen ten behoeve van archiefbeheerders, gepubliceerd in de Staatscourant van 12 maart 1973). Evenmin mogen notulen van de raad en onderraden of passages daaruit worden gevoegd bij dossiers die in het gewone departementale archief worden opgeborgen (zie ook paragraaf 16)

In artikel 16 van het RvO is geregeld dat de ministerraad uit zijn midden onderraden kan vormen ter voorbereiding of ter beslissing van aangelegenheden inzake bepaalde delen van het algemeen regeringsbeleid. De minister-president is voorzitter van de onderraden (art. 17, lid 1 RvO). Aangezien de aangelegenheden die in een bepaalde onderraad aan de orde komen, zich vrijwel tot één of hooguit enkele beleidsterreinen beperken, is in de loop der jaren een procedure ontwikkeld waarbij die bewindspersonen die ten aanzien van die beleidsterreinen een bijzondere verantwoordelijkheid dragen, in de regel ook een speciale verantwoordelijkheid voor het goed functioneren van de onderraad krijgen (zie art.17, lid 2 RvO: uit de vaste leden wordt een coördinerend minister aangewezen die toeziet op de deugdelijke interdepartementale voorbereiding van de onderwerpen die in een onderraad worden behandeld). Op het terrein van de onderraad is de coördinerend minister of staatssecretaris ervoor verantwoordelijk dat aangelegenheden waarover op ministerieel niveau overeenstemming moet worden bereikt, behoorlijk ambtelijk voorbereid in de onderraad aan de orde komen. Die voorbereiding vindt plaats in een interdepartementale coördinatiecommissie, het zogenaamde ambtelijke voorportaal van de onderraad.

De onderraad heeft een secretaris (die tevens lid is van het zg. voorportaal) - deze functie wordt vervuld door een adviseur van het kabinet van de minister-president - en een adjunct-secretaris, die zorgdragen voor het ontwerpen van besluitenlijst en notulen. De samenstelling van de onderraden is te vinden in hoofdstuk II van de Staatsalmanak. De stukken die in de onderraden in bespreking moeten komen, worden door het indienende departement aan de ministers, staatssecretarissen, de gevolmachtigde ministers en eventueel het kabinet van Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken en het kabinet der Koningin toegezonden (met uitzondering van de stukken voor de Algemene Verdedigingsraad (AVR) die door het Kabinet van de Minister-President worden gedistribueerd). De stukken worden tevens toegezonden aan de vaste ambtelijke deelnemers. De indiening van de stukken vindt plaats aan de hand van een speciaal aanbiedingsformulier (zie bijlage IV) dat zo volledig mogelijk moet worden ingevuld.

Algemene Zaken krijgt overeenkomstig de regels voor de ministerraadstukken het origineel en 5 kopieën.

De concept-agenda voor de onderraden wordt in overleg tussen de voorzitter van het voorportaal en de secretaris van de desbetreffende onderraad opgesteld. De agenda wordt door de minister-president, na overleg met de coördinerend bewindspersoon, vastgesteld. De besluitenlijst van de onderraden worden zo spoedig mogelijk aan alle bewindspersonen rondgezonden en bij de eerstkomende gelegenheid op de agenda van de ministerraad geplaatst en zo mogelijk in de desbetreffende vergadering van de ministerraad goedgekeurd. De conclusies die aanleiding geven tot meer diepgaand beraad worden aangehouden tot de volgende vergadering, zodat de meestbetrokken bewindspersonen nog nader overleg kunnen voeren. In 1985 is door de ministerraad een aanvullende procedure vastgesteld met betrekking tot de werkwijze van onderraden. Deze is opgenomen in bijlage V.

Voor de onderraden wordt zoveel mogelijk een vast vergadertijdstip aangehouden, éénmaal per maand, bij voorkeur op dinsdagmorgen. De Raad voor Europese Zaken (REZ) vergadert in het algemeen op vrijdag, voorafgaand aan de ministerraadsvergadering. In de weken dat de REZ niet bijeenkomt, worden de conclusies van de (ambtelijke) coördinatiecommissie voor Europese integratie- en associatieproblemen rechtstreeks op de agenda van de ministerraad geplaatst.

In artikel 25 RvO is bepaald dat een geheimhoudingsplicht bestaat ten aanzien van hetgeen ter vergadering van de ministerraad en onderraden is besproken. Dit geldt niet voor zover dat voor uitvoering van besluiten nodig is, dan wel aard en omstandigheden van een besluit bekendmaking ervan vorderen. De reden van de zorg voor geheimhouding is gelegen in de opdracht aan de ministerraad de eenheid van het regeringsbeleid te bevorderen. Het bekend worden van individuele standpunten van bewindspersonen zou daaraan afbreuk kunnen doen (zie voor inzage van ministerraadsnotulen door ambtenaren paragraaf 12).

De stukken die ter behandeling aan de raad en onderraden worden aangeboden, de agenda, de besluitenlijst en de notulen van de raad zijn documenten opgesteld ten behoeve van intern beraad ingevolge artikel 11, lid 1 Wet openbaarheid van bestuur (WOB).

Voor zover daarin persoonlijke beleidsopvattingen van bewindspersonen terug te vinden zijn, betekent dit dat over de tekst daarvan als zodanig geen informatie wordt verstrekt; wèl geldt op grond van de WOB dat over bepaalde elementen van de inhoud desgevraagd wel informatie moet worden verschaft. Zoals al in paragraaf 4 vemeld, wordt bij de aanbieding ter behandeling in de raad zo mogelijk aangegeven welke onderdelen van het voorstel en de ter voorbereiding daarvan opgestelde stukken al dan niet voor openbaarmaking uit eigen beweging of op verzoek op grond van de WOB in aanmerking komen.

Uiteraard zijn ambtenaren die uit hoofde van hun functie bij de beleidsvoorbereiding van bepaalde onderwerpen zijn betrokken, wel op de hoogte van hetgeen daarover in de raad aan de orde komt aan de hand van agenda, besluitenlijst en notulen van de raad, voor zover die betrekking hebben op bovengenoemde onderwerpen en met inachtneming van de ter zake geldende regels (zie paragraaf 12). De geheimhoudingsplicht voor die ambtenaren vloeit voort uit de ambtseed en uit artikel 59 van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR).

Verspreiding van de stukken binnen het overheidsapparaat wordt beperkt door hetgeen daarover in deze aanwijzingen is bepaald en door de toepassing van de aanwijzingen voor de beveiliging van staatsgeheimen.

De notulen zijn overeenkomstig het bepaalde in de Archiefwet 1962 pas na 50 jaar zonder beperking openbaar. Na 20 jaar kunnen ze echter (volgens de aanwijzingen ten behoeve van archiefbeheerders, gepubliceerd in de Staatscourant van 12 maart 1973) toegankelijk worden gesteld voor raadpleging met het oog op wetenschappelijk onderzoek van een bepaald onderwerp.