Regeling loon- en inkomenssuppletie arbeidsgehandicapten

De wettelijke reïntegratie-instrumenten loon- en inkomenssuppletie beogen het financiële gat te dichten in het geval dat een arbeidsgehandicapte feitelijk minder verdient dan hij op grond van de theoretische schatting geacht wordt te kunnen verdienen. In de artikelen 29 en 32 van de Wet op de (re)integratie van arbeidsgehandicapten (Wet Rea) en de daarop gebaseerde artikelen 15 tot en met 18 van het Reïntegratie-instrumentenbesluit zijn de toepasselijke wettelijke bepalingen opgenomen.

Het toekennen van loon- en inkomenssupletie is een bevoegdheid van het Lisv, hetgeen een zekere discretionaire ruimte met zich meebrengt. In de toelichting op het Reïntegratie-instrumentenbesluit wordt dit op één punt expliciet aangegeven: het Lisv is bevoegd te bepalen in hoeverre bij het aangaan van dienstbetrekkingen van zeer korte duur of geringe omvang loonsuppletie kan worden toegekend.

Loon- en inkomenssuppletie werden in 1996 geïntroduceerd als onderdeel van de Wet Amber. Destijds heeft het Tica beleidsaanbevelingen terzake opgesteld (M 96.46, d.d. 29-3-96). De Tica-aanbevelingen zijn in maart 1997 overgenomen als Lisv-beleid (M. 97.28). Mede als gevolg van het inwerking treden van de Wet Rea is het noodzakelijk dat het Lisv-beleid op onderdelen wordt aangepast. Aan de hand van dit beleid kunnen de uitvoeringsinstellingen op eenduidige wijze aanvragen voor loon- en inkomenssuppletie afhandelen.

De wettelijke bepalingen voor loon- en inkomenssuppletie voor arbeidsgehandicapten lijken inhoudelijk sterk op elkaar. Om deze reden is ervoor gekozen het beleid te integreren in één regeling. Daar waar hieronder wordt gesproken over suppletie wordt daarom zowel loon- als inkomenssuppletie bedoeld. Slechts indien en voor zover relevant komen loonsuppletie of inkomenssuppletie afzonderlijk aan de orde.

In tegenstelling tot de suppletiebepalingen die golden vóór inwerkingtreden van de Wet Rea hoeft de cliënt niet noodzakelijkerwijs een arbeidsongeschiktheidsuitkering te hebben om in aanmerking voor suppletie te komen; de suppletieartikelen in de Wet Rea richten zich ook op arbeidsgehandicapten zonder Waz-, Wajong- of Wao-uitkering.

Binnen de categorie arbeidsgehandicapten zonder arbeidsongeschiktheidsuitkering kunnen twee groepen worden onderscheiden. De eerste groep bestaat uit arbeidsgehandicapten die op grond van de Wet Rea onder de reïntegratieverantwoordelijkheid van het Lisv vallen. Hierbij valt met name te denken aan arbeidsgehandicapten die bij einde wachttijd arbeidsgeschikt zijn verklaard en aansluitend een WW-uitkering ontvangen. De tweede groep bestaat uit cliënten die op grond van de Wet Rea onder de reïntegratieverantwoordelijkheid van de Gemeente of Arbeidsvoorziening vallen. Daarbij gaat het om een arbeidsgehandicapte met alleen een bijstandsuitkering of zonder recht op een uitkering.

Met betrekking tot deze groep arbeidsgehandicapten die onder de verantwoordelijkheid van Gemeente of Arbeidsvoorziening vallen heeft de wetgever de afbakening van de suppletiedoelgroep niet eenduidig geregeld. Volgens artikelen 15 en 17 van het Reïntegratie-instrumentenbesluit bestaat de doelgroep voor de suppletieregelingen uit arbeidsgehandicapten die onder de reïntegratieverantwoordelijkheid van het Lisv vallen. Dit wijkt af van de tekst van de artikelen 29 en 32 Wet Rea, die deze eis niet stelt en de mogelijkheid dus openlaat dat ook suppletie wordt toegekend voor arbeidsgehandicapte cliënten die onder de reïntegratieverantwoordelijkheid van de Gemeente of Arbeidsvoorziening vallen. Voor zover het Reïntegratie-instrumentenbesluit een beperking inhoudt is ze een afwijking van de wet die niet gemotiveerd wordt. Dit is voldoende aanleiding om ervan uit te gaan dat de suppletie ook van toepassing is op arbeidsgehandicapte cliënten van de Gemeente of Arbeidsvoorziening.

Gezien het karakter van het instrument loon- en inkomenssuppletie is ook voor beide genoemde groepen arbeidsgehandicapten zonder arbeidsongeschiktheidsuitkering noodzakelijk, dat in het kader van de WAO, WAZ of Wajong de resterende verdiencapaciteit reeds is vastgesteld. Voor berekening van de hoogte van de suppletie moet immers vaststaan wat het bedrag van de theoretisch resterende verdiencapaciteit is en het bedrag van de uitkering die daarbij hoort. Om praktische redenen wordt in deze berekening zoveel mogelijk aangesloten bij de wijze van berekening voor cliënten met een arbeidsongeschiktheidsuitkering. Dit betekent dat het bedrag van de uitkering op basis van de theoretische verdiencapaciteit op nihil wordt gesteld. Voor wat betreft maatman en theoretische verdiencapaciteit wordt uitgegaan van de (geïndexeerde) gegevens van de (laatste) arbeidsongeschiktheidsbeoordeling. Het is daarbij niet de bedoeling dat de resterende verdiencapaciteit wordt bepaald alleen met het oog op de suppletie.

Noodzakelijk voor de toepassing van loon- en inkomenssuppletie is dat de resterende theoretische verdiencapaciteit van de arbeidsgehandicapte moet zijn vastgesteld. Zowel in de tekst van het Schattingsbesluit alsook bij de berekening van de hoogte van de suppletie (art. 16 resp. 18 Reïntegratie-instrumentenbesluit) wordt uitgegaan van de theoretische verdiencapaciteit per uur. Bij het bepalen van het recht op en de hoogte van de suppletie gaat de uitvoeringsinstelling daarom uit van de inkomensvorming per uur. Dit houdt in dat een extra inspanning die een cliënt levert door meer uren te gaan werken voor de toekenning van suppletie en voor de maximering van de hoogte ervan buiten beschouwing wordt gelaten. Gezien de doorgevoerde systematiek van uurloonvergelijking wordt niet als extra verstrekkingsvoorwaarde gehanteerd dat het dienstverband een minimale omvang dient te hebben.

Waar het gaat om inkomenssuppletie bepaalt de wet ondubbelzinnig dat het kan gaan om voortzetting van de uitoefening van bedrijf of beroep enerzijds of het gaan verrichten van werkzaamheden als zelfstandige anderzijds (‘die arbeid als zelfstandige verricht of gaat verrichten’). In het loonsuppletieartikel wordt daarentegen slechts gesproken over ‘de arbeidsgehandicapte die werk in dienstbetrekking aanvaardt’. Dit suggereert dat het moment van aanvaarden van de arbeid moet liggen na het moment van toekenning of herziening van de arbeidsongeschiktheidsuitkering en dat voor de arbeidsgehandicapte die bij eigen werkgever (binnen de bestaande dienstbetrekking) hervat geen loonsuppletie mogelijk is. Dit onderscheid tussen de bepalingen met betrekking tot enerzijds de loonsuppletie en anderzijds de inkomenssuppletie en de reïntegratiebeperkende werking die daarvan uitgaat voor de arbeidsgehandicapte werknemer wordt door de wetgever niet gemotiveerd.

Daarbij geldt dat noch uit de wet- en regelgeving, noch uit de toelichting op het Reïntegratie-instrumentenbesluit blijkt dat de aanvaarding van de arbeid met lager dan theoretisch loon moet liggen na de herziening of toekenning van de arbeidsongeschiktheidsuitkering. In de toelichting op artikel 17 van het Reïntegratie-instrumentenbesluit wordt gesteld dat loonsuppletie alleen kan worden toegekend over een periode na afloop van het wachtjaar. Hieruit valt af te leiden dat aanvaarding van het werk kan liggen voordat de mate van arbeidsongeschiktheid is vastgesteld, dus in het wachtjaar en daarna voortgezet. Ook laat deze formulering de mogelijkheid open dat suppletie wordt toegekend in het tweede jaar van arbeidsongeschiktheid, het jaar waarover de ontslagbescherming zich uitstrekt en niet zelden sprake is van werkhervatting bij de eigen werkgever.

Een ruimhartige wetsinterpretatie suggereert derhalve dat het geen noodzakelijke verstrekkingsvoorwaarde is dat het tijdstip van aanvaarding van het werk moet zijn gelegen na toekenning of herziening van de arbeidsongeschiktheidsuitkering. Het zou onwenselijk zijn dat een werknemer wacht met het aanvaarden van werk tot het moment van toekenning of herziening van de arbeidsongeschiktheidsuitkering. Dit pleit er voor om ook suppletie te verlenen bij werkaanvaarding tijdens een uitlooptermijn, als al bekend is dat de uitkering zal worden verlaagd of ingetrokken.

Deze ruimhartige interpretatie van de wet kent wel grenzen. Indien een herziening of intrekking van de uitkering de aanleiding is voor een suppletieaanvraag, geldt als aanvullende voorwaarde dat de werkaanvaarding niet langer dan één jaar daarvoor mag hebben plaatsgevonden. Het gaat niet aan suppletie te verstrekken in die gevallen dat een arbeidsgehandicapte werk heeft aanvaard met een loon conform zijn geldende verdiencapaciteit en het enige nieuwe feit erin bestaat dat zijn uitkering (jaren later) wordt herzien of ingetrokken. Hierbij is overwogen, dat toepassing van suppletie in een dergelijk geval geen reële reïntegratiebevorderende werking heeft.

Loonsuppletie vindt slechts dan toepassing indien het gaat om een dienstbetrekking voor onbepaalde tijd of voor bepaalde tijd met een duur van tenminste zes maanden. Aan deze voorwaarde liggen vooral praktische, uitvoeringstechnische redenen ten grondslag. Zo ligt toepassing van loonsuppletie in het geval van een arbeidsgehandicapte die veelvuldig kortdurende uitzendbanen vervult niet voor de hand. Met deze voorwaarde wordt aangesloten bij de wettelijke bepalingen voor het plaatsingsbudget, die ook een minimale duur van zes maanden voorschrijven, alsmede bij het loonsuppletiebeleid van vóór de Wet Rea.

Er wordt geen suppletie toegekend indien sprake is van kennelijk onbedoeld gebruik. Hierbij is overwogen dat niet bij voorbaat te definiëren praktijksituaties denkbaar zijn waarin toekenning van een suppletie in strijd is met het door de wetgever beoogde doel en het door het Lisv ontwikkelde beleid. Vanuit handhavingsoptiek is het wenselijk misbruik van loon- en inkomenssuppletie te kunnen weren.