Heffing van omzetbelasting ten aanzien van de uitvoering van bestemmings- en saneringsplannen; [...] met ingang van 1 januari 2003

Bij besluit van 6 augustus 1980, nr. 280-10178 (hierna: BTW-28), is een goedkeurende regeling gegeven voor de heffing van omzetbelasting ten aanzien van de uitvoering van gemeentelijke bestemmings- en saneringsplannen (hierna: bestemmingsplannen). De regeling maakt het onder bepaalde voorwaarden mogelijk dat een gemeente de omzetbelasting die drukt op de kosten van aanleg van gemeenschapsvoorzieningen en die haar derhalve in de hoedanigheid van overheid in rekening is gebracht, op aangifte in aftrek brengt.

Met ingang van 1 januari 2003 treedt de Wet op het BTW-compensatiefonds in werking. Op grond van deze wet komt de hiervoor bedoelde omzetbelasting in beginsel voor compensatie in aanmerking. Hierdoor komt de grond aan de regeling van BTW-28 te ontvallen. Om die reden wordt BTW-28 met ingang van 1 januari 2003 ingetrokken.

In verband met vorenstaande ben ik tot de volgende overgangsregeling gekomen voor per 31 december 2002 in exploitatie zijnde bestemmingsplannen.

Op grond van de wettelijke bepalingen inzake de omzetbelasting en de ter zake gewezen jurisprudentie, komt de, in het kader van de uitvoering van een bestemmingsplan ter zake van de aanleg van gemeenschapsvoorzieningen, aan de gemeente in rekening gebrachte omzetbelasting niet in aanmerking voor aftrek op de voet van artikel 15 van de Wet op de omzetbelasting 1968.

Kort gezegd komt de goedkeuring van BTW-28 erop neer, dat vorenbedoelde omzetbelasting desalniettemin als voorbelasting op de periodieke aangifte omzetbelasting in aftrek kan worden gebracht, indien en voor zover de kosten van die voorzieningen in de met omzetbelasting belaste leveringen van bouwgrond zijn doorberekend. Dit betekent dat het recht op aftrek van deze omzetbelasting in beginsel eerst definitief kan worden bepaald op het moment dat een bestemmingsplan in financieel opzicht is voltooid (de zogenoemde retrospectieve methode). Pas op dat moment bestaat er volledig inzicht in de met het plan samenhangende kosten en opbrengsten en kan vastgesteld worden in hoeverre een gemeente erin is geslaagd om de kosten van de aanleg van gemeenschapsvoorzieningen in de met omzetbelasting belaste leveringen van bouwgrond door te berekenen.

Met betrekking tot de per 31 december 2002 in exploitatie zijnde bestemmingsplannen betekent dit, dat de ontwikkeling van de kosten en opbrengsten van een bestemmingsplan ná die datum nog van invloed is op de mate waarin de vóór 1 januari 2003 ter zake van de aanleg van gemeenschapsvoorzieningen aan de gemeente in rekening gebrachte omzetbelasting voor aftrek in aanmerking komt. Op grond van artikel 20, derde lid, van de Algemene wet inzake rijksbelastingen en het bestaande beleid inzake ambtshalve teruggaven, is overigens uitsluitend de ontwikkeling van de kosten en opbrengsten van een bestemmingsplan tot en met het jaar 2007 relevant.

Het vorenstaande betekent derhalve dat, voor de per 31 december 2002 in exploitatie zijnde bestemmingsplannen, de gemeentelijke administratie ook ná die datum in beginsel zodanig dient te zijn ingericht, dat daaruit, overeenkomstig de uitgangspunten van BTW-28, de kostendekkendheid van ieder afzonderlijk plan kan worden vastgesteld. Zoals hiervoor reeds is aangegeven, heeft deze administratieve inrichtingseis uitsluitend betekenis voor een (eventuele) correctie van de vóór 1 januari 2003 ter zake van de aanleg van gemeenschapsvoorzieningen aan de gemeente in rekening gebrachte en op aangifte verrekende omzetbelasting. Ook voor de op 31 december 2002 in exploitatie zijnde bestemmingsplannen geldt immers dat de omzetbelasting, die ter zake van de aanleg van gemeenschapsvoorzieningen ná die datum aan de gemeente in rekening wordt gebracht, in beginsel voor compensatie in aanmerking komt.

Het voorgaande heeft tot gevolg dat na invoering van de Wet op het BTW-compensatiefonds voor reeds in exploitatie zijnde bestemmingsplannen andere administratieve verplichtingen gelden dan voor bestemmingsplannen die na de invoering van die wet in exploitatie worden genomen. Voor laatstbedoelde bestemmingsplannen is voor de heffing van omzetbelasting de kostendekkendheid immers niet van belang, zodat de kosten en opbrengsten van die bestemmingsplannen niet afzonderlijk overeenkomstig de uitgangspunten van BTW-28 behoeven te worden geadministreerd.

Uit oogpunt van administratieve vereenvoudiging heb ik in het voorgaande aanleiding gevonden goed te keuren dat gemeenten de toepassing van BTW-28, overeenkomstig het bepaalde in onderdeel 3 van dit besluit, met ingang 1 januari 2003 definitief beëindigen.

Gemeenten die de toepassing van BTW-28 met ingang van 1 januari 2003 definitief willen beëindigen, dienen daartoe met de competente inspecteur een vaststellingsovereenkomst te sluiten. Een dergelijke overeenkomst houdt in dat voor bestemmingsplannen die op 31 december 2002 in exploitatie zijn, de aftrek van voorbelasting betreffende de aanleg van gemeenschapsvoorzieningen wordt bepaald op basis van de prospectieve methode. Dat wil zeggen, dat op basis van een naar de datum van 31 december 2002 geactualiseerde exploitatieopzet van een bestemmingsplan wordt bepaald tot welk percentage een gemeente vermoedelijk in staat zal zijn de kosten van de aanleg van gemeenschapsvoorzieningen in de met omzetbelasting belaste grondverkopen door te berekenen. Tot het aldus bepaalde percentage komt de tot en met 31 december 2002 aan de gemeente ter zake van de aanleg van gemeenschapsvoorzieningen in rekening gebrachte omzetbelasting voor aftrek in aanmerking. In dit verband merk ik nog op, dat ook indien een gemeente de aftrek van voorbelasting met betrekking tot de aanleg van gemeenschapsvoorzieningen heeft bepaald op basis van de retrospectieve methode, de onderwerpelijke afwikkeling van BTW-28 kan worden gebaseerd op de prospectieve methode.

Voorts wordt in de overeenkomst vastgelegd, dat ontwikkelingen in de kosten en opbrengsten van een bestemmingsplan ná 31 december 2002, zowel in positieve als negatieve zin, voor de gemeente én de Belastingdienst geen aanleiding zullen vormen om op de overeenkomstig de vorige alinea vastgestelde aftrek van voorbelasting terug te komen. Bij de beoordeling van het recht op aftrek van voorbelasting ter zake van de aanleg van gemeenschapsvoorzieningen zoals die heeft plaatsgevonden vóór 1 januari 2003, wordt derhalve uitgegaan van de feiten en omstandigheden die bekend zijn per 31 december 2002.

Voor toepassing van deze regeling moeten gemeenten vóór 1 juli 2003 een verzoek indienen bij de voor hen competente inspecteur. Het verzoek kan alleen worden ingewilligd, indien het verzoek betrekking heeft op alle per 31 december 2002 in exploitatie zijnde bestemmingsplannen. Gemeenten die vóór 1 juli 2003 geen verzoek als bedoeld in dit onderdeel van het besluit hebben ingediend, worden geacht te hebben gekozen voor de handelwijze als omschreven in onderdeel 2 van dit besluit. Op een eenmaal gemaakte keuze kan niet worden teruggekomen.

In de onderdelen 4 en 12 van BTW-28 wordt aandacht besteed aan een tweetal specifieke aspecten die bij de uitvoering van een bestemmingsplan aan de orde kunnen komen. Intrekking van BTW-28 geeft mij aanleiding ter zake het volgende op te merken.

Omzetbelasting

Indien een bestemmingsplan wordt uitgevoerd door een bouwexploitatiemaatschappij c.q. projectontwikkelingsmaatschappij (dat wil zeggen, het bestemmingsplan in geografisch én financieel opzicht volledig uitvoert) en een dergelijke ondernemer ingevolge de met de gemeente gesloten overeenkomst de gemeenschapsvoorzieningen om niet of tegen een symbolische vergoeding aan de gemeente overdraagt, is in onderdeel 13 van BTW-28 goedgekeurd dat een vermeerdering van de vergoeding met de waarde van het aan de overeenkomst ontleende recht het bestemmingsplan te realiseren, danwel, indien van een zodanig recht niet kan worden gesproken, ter zake van de aanleg van bedoelde gemeenschapsvoorzieningen toepassing van Besluit uitsluiting aftrek omzetbelasting 1968 (hierna: BUA) ten aanzien van die ondernemer achterwege blijft. In een dergelijke situatie mag ervan worden uitgegaan dat de desbetreffende ondernemer de kosten van de aanleg van de gemeenschapsvoorzieningen volledig aan derden zal doorberekenen. Indien tevens gemeenschapsvoorzieningen worden aangelegd, waarvan de kosten overeenkomstig onderdeel 8 van BTW-28 in het geheel niet behoren te worden doorberekend in de grondprijzen geldt de voorwaarde dat de desbetreffende ondernemer ter zake geen aanspraak maakt op aftrek van voorbelasting.

Ik keur goed dat na invoering van de Wet op het BTW-compensatie met betrekking tot de op vorenbedoelde wijze uitgevoerde bestemmingsplannen voor de heffing van omzetbelasting op overeenkomstige wijze wordt gehandeld, met dien verstande dat niet langer behoeft te worden voldaan aan de voorwaarde dat de desbetreffende ondernemer het bestemmingsplan in geografisch en financieel opzicht volledig uitvoert, terwijl tevens aanspraak kan worden gemaakt op aftrek van voorbelasting die betrekking heeft op de aanleg van gemeenschapsvoorzieningen waarvan de kosten volgens BTW-28 niet in de grondprijzen behoren te worden doorberekend. Ik verbind aan deze goedkeuring evenwel de voorwaarde dat de desbetreffende ondernemer geen aanspraak maakt op aftrek van voorbelasting indien en voor zover de over te dragen gemeenschapsvoorzieningen door de gemeente zullen worden gebezigd voor doeleinden waarvoor de gemeente, zo haar ter zake omzetbelasting in rekening zou zijn gebracht, op grond van de Wet op het BTW-compensatiefonds geen recht op compensatie, danwel op grond van de Wet op de omzetbelasting 1968 geen recht op aftrek van voorbelasting zou hebben. De gemeente dient daartoe aan de ondernemer een schriftelijke verklaring af te geven, waaruit blijkt dat en, zo ja, in hoeverre de aan haar over te dragen gemeenschapsvoorzieningen voor de in de vorige volzin omschreven doeleinden worden gebezigd.

Bij het vorenstaande is, overeenkomstig de goedkeuring van BTW-28, onderdeel 13, uitgegaan van een situatie waarin de gemeenschapsvoorzieningen om niet of tegen een symbolische vergoeding aan de gemeente worden overgedragen en de kosten van de aanleg van gemeenschapsvoorzieningen volledig in de met BTW belaste verkopen van grond en/of gebouwen worden doorberekend. Ik kan mij er, gezien doel en strekking van de goedkeuring, mee verenigen dat de hiervoor omschreven handelwijze ook wordt toegepast, indien ter zake van de overdracht van de gemeenschapsvoorzieningen door de ondernemer een (al dan niet kostendekkende) vergoeding in de zin van artikel 8 van de Wet op de omzetbelasting 1968 aan de gemeente in rekening wordt gebracht. Alsdan komt ook de in de laatste volzin van de vorige alinea bedoelde omzetbelasting voor aftrek in aanmerking en wel naar de mate waarin de kosten van de aldaar bedoelde voorzieningen in die vergoeding zijn begrepen. Uiteraard dient de ondernemer in deze situatie ter zake van de overdracht omzetbelasting over die vergoeding aan de gemeente in rekening te brengen en op aangifte te voldoen.

Overdrachtsbelasting

Op grond van de tijdens de parlementaire behandeling van de Wet bestrijding constructies met onroerende zaken gedane toezeggingen blijft toepassing van artikel 15, vierde lid, van de Wet op belastingen van rechtsverkeer achterwege, indien een bestemmingsplan door een derde wordt uitgevoerd en in dat kader de aangelegde gemeenschapsvoorzieningen om niet of tegen een symbolische vergoeding aan de gemeente worden overgedragen, mits sprake is van een kostendekkend plan. In dit verband is sprake van een kostendekkend plan, indien de volledige kosten van de uitvoering van een bestemmingsplan, waaronder begrepen de kosten van verwerving van de gronden van de oorspronkelijke grondeigenaren zonder aftrek van de terzake te ontvangen rijksbijdrage, in de met BTW belaste verkopen van grond en/of gebouwen worden doorberekend (Kamerstukken II 1994/95, 24 172, nr. 7, paragraaf 9).

In mijn brief van 25 januari 2002, (Kamerstukken II 2001/02, 27 293, nr. 15), aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal heb ik reeds aangegeven dat in het tot heden gevoerde beleid geen verandering optreedt. Voor de volledigheid merk ik hierbij nog op dat vorenbedoelde faciliteit ook toepassing kan vinden, indien sprake is van een niet volledig kostendekkend plan, waarbij de ondernemer ter zake van de overdracht van de gemeenschapsvoorzieningen, het niet aan de grondeigenaren doorberekende deel van de kosten, met berekening van BTW aan de gemeente in rekening brengt.

Onderdeel 15 van BTW-28 geeft de inspecteur de bevoegdheid in bijzondere gevallen, rekening houdend met doel en strekking van de in de overige onderdelen van BTW-28 gegeven faciliteiten, regelingen te treffen.

Bij de afwikkeling van op 31 december 2002 nog in exploitatie zijnde bestemmingsplannen overeenkomstig het bepaalde in dit besluit, worden de op dat tijdstip nog van kracht zijnde regelingen gerespecteerd.