Circulaire benodigde gegevens van chemische stoffen

Ingevolge artikel 5.1 van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer dient bij een aanvraag om een vergunning voor het oprichten of in werking hebben van een inrichting onder meer voldoende informatie te worden verstrekt. Op basis hiervan kan de belasting van het milieu als gevolg van de normale bedrijfsvoering van de inrichting worden bepaald. Naast gegevens over emissies naar lucht, water en bodem ziet deze bepaling ook op doelmatige verwijdering van afvalstoffen. Onderdeel van de gegevens die bij een vergunningaanvraag overgelegd dienen te worden, is informatie over de eigenschappen van chemische stoffen die worden geëmitteerd2.

Voor lozingen op rijkswateren is in artikel 7, tweede lid van het Uitvoeringsbesluit verontreiniging rijkswateren vastgelegd welke gegevens door een aanvrager moeten worden verstrekt bij een aanvraag om een vergunning ingevolge de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Wvo). Specifiek dient de aanvraag op grond daarvan een beschrijving van de aard, samenstelling, eigenschappen van de grondstoffen, hulpstoffen, tussenproducten en eindproducten te bevatten, voor zover die al dan niet rechtstreeks in het oppervlaktewater kunnen geraken. Ook moet sprake zijn van een beschrijving van de aard en omvang van de belasting van het oppervlaktewater ten gevolge van deze lozing. Voor lozingen op niet-rijkswateren is in de verordeningen van de waterschappen omschreven dat dergelijke informatie in de aanvraag voor een Wvo-vergunning moet worden opgenomen.

Ten aanzien van de besluitvorming over een vergunningaanvraag is het bevoegd gezag ingevolge artikel 3:2 Awb gehouden voldoende zorgvuldigheid te betrachten. Het dient daarom te beschikken over voldoende kennis omtrent de relevante feiten en af te wegen belangen. Dit wettelijke vereiste is niet nieuw en geldt dus onverkort bij besluitvorming over vergunningverlening. In het kader van deze circulaire betekent het dat de bevoegde gezagsinstantie van de vergunningaanvrager toereikende informatie omtrent de gevaarseigenschappen van chemische stoffen dient te verkrijgen, alvorens tot besluitvorming over te gaan.

In recente jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State zijn genoemde algemene vereisten bevestigd in het licht van besluitvorming over vergunningverlening met betrekking tot chemische stoffen.

Genoemde jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State bevestigt de gangbare uitleg inzake de te betrachten zorgvuldigheid bij het verlenen van een vergunning. In geval van het ontbreken van voldoende inzicht in de eigenschappen van chemische stoffen en bij een gegrond vermoeden van schadelijkheid van een te emitteren of te lozen stof is het achterwege laten van nader onderzoek naar ontbrekende gegevens over stofeigenschappen in verband met de mogelijke gevolgen van emissies of lozingen in strijd met artikel 3:2 Awb.

Een en ander betekent derhalve dat in het onderhavige geval waar nadelige gevolgen voor mens en milieu werden verondersteld, inachtneming van het zorgvuldigheidsvereiste als bedoeld in artikel 3:2 Awb niet had mogen leiden tot verlening van een vergunning zonder daarbij te beschikken over voldoende gegevens over de betreffende stof.

Bovendien bestaat er ook recente jurisprudentie waarin het weigeren van een vergunning wegens onvoldoende inzicht in de nadelige gevolgen voor het milieu als strijdig met artikel 3:2 Awb wordt geacht indien is nagelaten met toepassing van artikel 4:5 Awb de aanvrager in de gelegenheid te stellen zijn aanvraag aan te vullen.

De genoemde uitspraken van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State passen binnen de in wetgeving en jurisprudentie vastgelegde lijn dat voldoende gegevens aanwezig moeten zijn voor de beoordeling van een vergunningaanvraag. Vanwege het belang van deze uitspraken wordt een aantal aspecten met betrekking tot de praktijk van vergunningverlening onder de aandacht gebracht, voor zover de vergunningverlening mede betrekking heeft op chemische stoffen.

Op grond van het vigerende stoffenbeleid en de geldende wettelijke verplichtingen ter zake van milieuvergunningen moeten bevoegde gezagsinstanties, in het kader van besluitvorming over vergunningaanvragen, voldoende inzicht hebben om de gevolgen voor het milieu als gevolg van de normale bedrijfsvoering van de inrichting te kunnen bepalen. Voor wat betreft chemische stoffen kan de indeling van een stof in een categorie van zorg voor de bevoegde gezagsinstantie een aanknopingspunt bieden.

Om de mate van zorg vast te stellen zijn de volgende stofeigenschappen relevant: persistentie, bioaccumulatie, (eco) toxiciteit, schadelijkheid voor de gezondheid van de mens (zeer vergiftig, vergiftig, schadelijk, bijtend, irriterend of sensibiliserend), carcinogeniteit, mutageniteit, reprotoxiciteit en hormoonontregelende werking. Er bestaan evenwel geen specifieke eisen met betrekking tot de aard en inhoud van de gegevens die voor de indeling van een stof in een categorie van zorg nodig zijn. Die gegevens kunnen het resultaat zijn van onderzoek dat naar de stof is verricht maar zij kunnen ook verkregen zijn uit de (openbare) vakliteratuur of expert-statements. De beoordeling van deze gegevens is voorbehouden aan de bevoegde gezagsinstantie en komt tot uitdrukking in de motivering van diens besluit op een vergunningaanvraag.

In alle gevallen geldt dat de vergunningaanvrager verantwoordelijk is voor de betrouwbaarheid van de overgelegde informatie. De bevoegde gezagsinstantie is ingevolge artikel 3:46 Awb gehouden in haar beschikking expliciet de toereikendheid van de aan haar oordeel ten grondslag liggende informatie te motiveren. Zij geeft hiermee tevens invulling aan de zorgplicht als verwoord in artikel 3.2 Awb.

Het is dus van belang om bij de behandeling van een vergunningaanvraag uitdrukkelijk onderscheid te maken tussen de beoordeling van de informatie die een vergunningaanvraag bevat (geeft de aanvraag voldoende informatie om daarop een besluit te kunnen nemen of is aanvullende informatie nodig?) en de beoordeling van de milieuhygiënische aanvaardbaarheid alsmede de eventueel noodzakelijke beperkende maatregelen of eisen die aan emissies en lozingen in een vergunning moeten worden gesteld. Deze circulaire heeft uitdrukkelijk geen betrekking op de milieuhygiënische aanvaardbaarheid en eventuele maatregelen of eisen. Het oordeel daarover is geheel en al voorbehouden aan de bevoegde gezagsinstanties. Wél beoogt deze circulaire aandacht te vragen voor een toereikende motivering van besluiten over een aanvraag om een milieuvergunning met betrekking tot de beschikbaarheid van toereikende informatie over chemische stoffen.

De NeR omschrijft hoe moet worden bepaald welke relevante emissies van stoffen er optreden. De NeR kent daarbij drempelwaarden, aangeduid als 'grensmassastroom'. Indien geëmitteerde stoffen voorkomen op een daartoe vastgestelde stoffenlijst geldt voor die stoffen een minimalisatieverplichting5. De lijst is vastgesteld op grond van de criteria die gelden voor stoffen die in de categorie zeer ernstige zorg (ZEZ) kunnen worden ingedeeld. De lijst zal jaarlijks worden geactualiseerd6.

Als een geëmitteerde stof niet op de stoffenlijst voorkomt en ook geen gegevens beschikbaar zijn op basis waarvan de stof kan worden ingedeeld in een categorie van zorg, moet worden aangenomen dat over die stof zeer ernstige zorg (ZEZ) bestaat vanwege het ontbreken van gegevens omtrent de nadelige gevolgen ervan voor mens of milieu. Die aanname leidt er evenwel niet toe dat daardoor de minimalisatieverplichting automatisch van toepassing is. In een dergelijke situatie geldt slechts dat nadere informatie over de stof dient te worden verzameld alvorens over de emissie van deze stof een besluit genomen kan worden door de bevoegde gezagsinstantie.

De Commissie Integraal Waterbeheer (CIW) heeft in mei 2000 het rapport 'De beoordeling van stoffen en preparaten voor de uitvoering van het emissiebeleid' vastgesteld. Dit rapport beschrijft de Algemene BeoordelingsMethodiek (ABM), die de waterbezwaarlijkheid van stoffen en preparaten op grond van hun eigenschappen indeelt in categorieën. Deze categorieën geven de mate van inspanning aan, die wordt verlangd om de lozing naar water te reduceren. Overigens geeft de methodiek geen antwoord op de vraag welke maatregelen in een concreet geval moeten worden getroffen om een lozing te voorkomen of te verminderen. Ook kan de restlozing niet met deze methodiek worden beoordeeld. Beide zal de aanvrager zelf moeten doen en het resultaat daarvan wordt getoetst door het bevoegde gezag.

De ABM is uitgewerkt voor directe en indirecte lozingen die vallen onder de Wvo en voor indirecte lozingen die vallen onder de Wm. Zij sluit aan bij de huidige Europese regelgeving inzake het indelen, verpakken en kenmerken van stoffen en preparaten.

De ABM vereist dat informatie over de waterbezwaarlijkheid van stoffen en preparaten wordt aangeleverd door de aanvrager aan het bevoegde gezag. Het betreft alle grondstoffen, hulpstoffen en tussen- en eindproducten die in het water (kunnen) geraken en geloosd worden. Vanaf 1 augustus 2002 wordt van producenten verwacht dat zij 'hun' stoffen en preparaten screenen volgens de ABM en de resultaten daarvan verstrekken aan hun afnemers en gebruikers. Deze procedure sluit aan bij de programma's 'responsible care' en 'product stewardship', die binnen de chemische industrie breed worden gedragen.

InfoMil biedt informatie aan vergunningverleners en -handhavers over milieubeleid en milieuwet- en regelgeving. Per 1 september 2003 zal InfoMil een helpdesk openen over het vigerende stoffenbeleid (SOMS) waar vergunningverleners met vragen terecht kunnen over deze circulaire of over de minimalisatieverplichting voor ZEZ-stoffen van de NeR. Daarnaast zal InfoMil in november 2003 vier regionale voorlichtingsbijeenkomsten houden over de NeR waarbij de nieuwe methodiek voor stoffen met minimalisatieverplichting uitvoerig aan bod zal komen. Recent is als onderdeel van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) een zogenaamd Stoffen Expertise Centrum (SEC) ingesteld dat mede tot taak heeft te adviseren over risico's van stoffen ten behoeve van bevoegde gezagsinstanties. Infomil zal in haar loketfunctie (front office) voor bevoegde gezagsinstanties ook gebruik maken van het SEC (back office) met het oog op advisering omtrent de beoordeling en de betrouwbaarheid van gegevens over chemische stoffen. Bevoegde gezagsinstanties kunnen dus via InfoMil gebruik maken van de aanwezige expertise bij het RIVM/SEC. Voor advisering over aanvragen van Wvo-vergunningen is bij het RIZA het Steunpunt Emissies beschikbaar alwaar nadere informatie te verkrijgen is.