Circulaire misbruik met reisdocumenten (artikel 24, onder b van de Paspoortwet)

Het aantal gestolen en vermiste reisdocumenten (zowel paspoorten als identiteitskaarten) vertoont reeds langere tijd een stijgende lijn. In 2005 bedroeg het aantal gestolen en vermiste paspoorten en Nederlandse identiteitskaarten (NIK) ruim 180.000 exemplaren (5,6% van het aantal in dat jaar uitgegeven reisdocumenten) en in 2006 is dit aantal opgelopen tot bijna 190.000 exemplaren (6% van het aantal in dat jaar uitgegeven reisdocumenten). Dit is een zorgelijke ontwikkeling die moet worden teruggedrongen. Gestolen of vermiste reisdocumenten kunnen immers worden misbruikt voor identiteitsfraude. Te denken valt aan zaken als illegale grensoverschrijding, misbruik van overheidsvoorzieningen en financiële fraude in de particuliere sector.

In het recente verleden zijn maatregelen getroffen, die veelvuldig verlies van reisdocumenten en misbruik daarvan moeten tegengaan. Op 1 april 2001 is de Paspoortwet gewijzigd, waarbij het Basisregister Reisdocumenten werd ingevoerd. Hierin worden gestolen, vermiste en van rechtswege vervallen reisdocumenten geregistreerd. Tegelijkertijd werd de burger wettelijk verplicht om van de vermissing van zijn reisdocument eerst aangifte te doen bij de politie, voordat een aanvraag voor een nieuw reisdocument kan worden ingediend.

Tenslotte werd ook artikel 24, onder b van de PaspoortwetHet artikel luidt thans als volgt: Weigering of vervallenverklaring kan geschieden op verzoek van Onze Minister die het aangaat, onderscheidenlijk een met de uitvoering van deze wet belaste autoriteit die het aangaat, indien het gegronde vermoeden bestaat dat de betrokken persoon handelingen heeft verricht of zal verrichten met of met betrekking tot reisdocumenten die het vertrouwen in reisdocumenten hebben geschaad of zullen schaden dan wel opzettelijk een ander in de gelegenheid heeft gesteld of zal stellen om zulke handelingen te verrichten met of met betrekking tot een aan de betrokken persoon verstrekt reisdocument. gewijzigd. Daardoor zijn er meer mogelijkheden gekomen om bij een gegrond vermoeden van misbruik met reisdocumenten over te gaan tot weigering of vervallenverklaring van een reisdocumentOverigens kan zoals bekend een Nederlandse identiteitskaart niet worden geweigerd of vervallen verklaard. Een Nederlandse burger moet in verband met de identificatieplicht immers altijd kunnen beschikken over een geldig identiteitsbewijs.. Om deze maatregel in de praktijk effectief te kunnen uitvoeren, is aan u expliciet de bevoegdheid verleend om signaleringsverzoeken te doen. Dit houdt in dat u kunt verzoeken om vermelding van een persoon in het zogenaamde Register PaspoortsignaleringenHet Register Paspoortsignaleringen, bedoeld in artikel 25 van de Paspoortwet, is ondergebracht bij het Agentschap BPR van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties., indien u vermoedt dat deze persoon misbruik pleegt met reisdocumenten. Op 2 mei 2002 bent u in een circulaire geïnformeerd over de procedure voor het doen van een dergelijk signaleringsverzoek. Als handreiking voor de beoordeling of een signaleringsverzoek aan de criteria voldoet, is in een bijlage bij die circulaire voorts een (niet uitputtende) opsomming gegeven van gedragingen die er op kunnen wijzen dat iemand misbruik met reisdocumenten pleegt.

Gebleken is dat de maatregel van artikel 24, onder b van de Paspoortwet tot nu toe niet het gewenste effect sorteert. Deze nieuwe circulaire beoogt de maatregel nogmaals nadrukkelijk onder uw aandacht te brengen en u te informeren over de daarbij te volgen procedures.

Teneinde de effectiviteit van de maatregel te verbeteren, worden de criteria voor het indienen van een signaleringsverzoek verruimd. U dient in het vervolg reeds tot signalering over te gaan, indien er binnen vijf jaar drie keer sprake is van vermissing van een reisdocument zonder dat de houder daar een plausibele reden voor kan geven. Signalering moet ook plaatsvinden indien reisdocumenten worden ingeleverd die kennelijk doelbewust door de houder zijn beschadigd (o.a. ‘waspassen’). In hoofdstuk 3 wordt nader op de criteria voor signalering ingegaan.

De signaleringprocedure komt in hoofdstuk 4 aan de orde. De belangrijkste wijziging is dat na de indiening van het signaleringsverzoek door de paspoortuitgevende instantie, de verantwoordelijkheid voor de signalering wordt overgenomen door de minister van BZK. In de Nederlandse Antillen en Aruba gebeurt dat door de Gouverneur. Dit betekent dat in het vervolg de minister (c.q. de Gouverneur) zelfstandig bepaalt hoe lang de betrokken persoon in het Register Paspoortsignaleringen opgenomen moet blijven. De paspoortuitgevende autoriteit die het oorspronkelijke signaleringsverzoek heeft gedaan, hoeft derhalve niet meer iedere twee jaarArtikel 25, vijfde lid van de Paspoortwet kent een automatische verwijdering van een vermelding van een persoon uit het Register Paspoortsignaleringen indien twee jaar zijn verstreken en de autoriteit die het signaleringsverzoek heeft gedaan, geen nieuw signaleringsverzoek heeft ingediend. Dit geldt echter niet indien de gronden voor een signalering (mede) bij de minister (c.q. de Gouverneur) zelf bestaan. In dat geval kan deze zelf bepalen hoe lang de signalering gehandhaafd dient te blijven. te verzoeken om handhaving van de signalering.

Tenslotte gaat hoofdstuk 5 nader in op de procedure die de paspoortuitgevende instanties moeten volgen bij het nemen van een beslissing tot weigering of vervallenverklaring van een reisdocument.

De circulaire van 2 mei 2002 wordt bij deze ingetrokken.

Er dient volgens artikel 24, onder b van de Paspoortwet sprake te zijn van een gegrond vermoeden dat een persoon handelingen verricht die het vertrouwen in reisdocumenten schaden. Om nader te kunnen bepalen wanneer van een dergelijk gegrond vermoeden sprake is, wordt hieronder een aantal gedragingen genoemd die daarop kunnen wijzen.

In dit verband is van belang om op te merken dat de hieronder genoemde gedragingen in lijn zijn met recente jurisprudentie van de bestuursrechter, in het bijzonder met de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 6 juni 2007 (zaaknummer 200606713/1). In deze uitspraak overweegt de Afdeling onder meer dat bij de beoordeling van de vraag of op grond van artikel 24, onder b van de Paspoortwet een reisdocument kan worden geweigerd, het volgende mag worden meegewogen:

• – bij het vaststellen van het aantal vermissingen van reisdocumenten telt de vermissing van Nederlandse identiteitskaarten net zo goed als de vermissing van paspoorten of andere Nederlandse reisdocumenten;

• – het is mogelijk dat meerdere vermissingen in combinatie met andere handelingen het gegronde vermoeden als bedoeld in artikel 24, onder b, van de Paspoortwet kunnen opleveren. Deze andere handelingen kunnen bestaan uit het opzettelijk beschadigen of anderszins onbruikbaar maken van (delen van) het reisdocument door het verwassen daarvan;

• – het gegronde vermoeden kan ook ontstaan doordat een persoon opzettelijk anderen in de gelegenheid heeft gesteld handelingen te verrichten als bedoeld in artikel 24, onder b, van de Paspoortwet. Daaronder moet ook worden begrepen het op een zodanige manier achterlaten van reisdocumenten dat anderen hiervan zonder noemenswaardige moeite misbruik kunnen maken, zodat willens en wetens het risico is genomen dat zij dit ook zullen doen.

In deze circulaire worden de gedragingen die een onderbouwing kunnen zijn van een gegrond vermoeden als bedoeld in artikel 24, onder b, van de Paspoortwet, ingedeeld in de volgende categorieën:

• A. Meervoudige vermissing van reisdocumenten

• B. Opzettelijke beschadiging van reisdocumenten

• C. Andere handelingen die op misbruik met reisdocumenten kunnen wijzen

De beoordeling van verzoeken tot signalering zal (mede) aan de hand van deze criteria plaatsvinden.

Bij iedere aanvraag voor een nieuw reisdocument (dan wel nadat een ingehouden reisdocument is ontvangen) dient u volgens de geldende voorschriften na te gaan of de betrokken persoon is vermeld in het Register Paspoortsignaleringen. Indien de aanvrager zijn reisdocument als vermist opgeeft, gaat u tevens na of er alsnog reden is om een signaleringsverzoek te doen. Zie hiervoor de procedure in hoofdstuk 4.

Wanneer de betrokken persoon in het Register Paspoortsignaleringen is vermeld, vraagt u bij het Agentschap BPR altijd de nadere gegevens op met betrekking tot de signalering. Voor zover u zelf ook nog over andere relevante gegevens beschikt (of komt te beschikken), dient u deze gegevens onverwijld aan de minister c.q. de Gouverneur mede te delen.

In dit verband wordt er nadrukkelijk op gewezen dat, in tegenstelling tot hetgeen eerder wel is aangenomen, de betrokken burger geen bezwaar of beroep kan instellen tegen de signalering als zodanig. In de hiervoor genoemde uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State wordt ambtshalve overwogen dat de vermelding in het Register Paspoortsignaleringen niet gericht is op enig rechtsgevolg en er derhalve geen sprake is van een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. De vraag naar de juistheid van de vermelding van een persoon in het register dient daarentegen betrokken te worden bij de boordeling van de aanvraag voor een nieuw reisdocument. Deze uitspraak is evenzeer van toepassing bij de beslissing om een ingehouden reisdocument al dan niet vervallen te verklaren.

Alvorens u een definitieve beslissing neemt, dient de betrokken persoon in de gelegenheid te worden gesteld zijn zienswijze kenbaar te maken bij de autoriteit die voor de signalering verantwoordelijk is. In het geval van een signalering op grond van artikel 24, onder b van de Paspoortwet is dit de minister van BZK dan wel de Gouverneur van de Nederlandse Antillen of Aruba. Ingevolge artikel 44, vierde lid, van de Paspoortwet deelt u daarom de betrokken persoon mede dat u voornemens bent tot weigering of vervallenverklaring over te gaan, tenzij hij binnen twee weken verzoekt om die beslissing aan te houden. Indien dit verzoek wordt gedaan, wordt de beslissing acht weken opgeschort. In die periode kan de betrokken persoon in overleg treden met de minister c.q. de Gouverneur.

Het overleg kan ertoe leiden dat tussen de betrokken persoon en de minister c.q. de Gouverneur overeenstemming wordt bereikt om de signalering in te trekken, omdat daarvoor achteraf geen gronden (meer) blijken te bestaan. Het is ook mogelijk dat de gronden weliswaar gehandhaafd blijven, maar met de betrokken persoon wordt overeengekomen dat deze een reisdocument krijgt waarvan de geldigheidsduur of de territoriale geldigheid is beperkt. Indien in het overleg overeenstemming is bereikt, wordt dit door de minister of de Gouverneur aan u medegedeeld. U dient vervolgens overeenkomstig die mededeling hetzij het aangevraagde reisdocument te verstrekken, hetzij het ingehouden reisdocument terug te geven, hetzij een beperkt geldig reisdocument te verstrekken.

Wordt in het bovengenoemde overleg geen overeenstemming bereikt of wenst de betrokken persoon van deze overlegmogelijkheid geen gebruik te maken dan gaat u tot weigering of vervallenverklaring over, tenzij u van mening bent dat betrokkene daardoor onevenredig zou worden benadeeld. In dat geval wint u eerst het advies in van de minister c.q. de GouverneurDeze verplichting is opgenomen in artikel 45, tweede lid van de Paspoortwet.. Vervolgens beslist u, gehoord dit advies, of u tot weigering of vervallenverklaring overgaat, dan wel alsnog hetzij het aangevraagde reisdocument verstrekt, hetzij het ingehouden reisdocument teruggeeft, hetzij een beperkt geldig reisdocument verstrekt. Van uw beslissing doet u onverwijld mededeling aan de minister (of de Gouverneur), die zorgt voor opneming van die mededeling in het Register Paspoortsignaleringen.

Voor alle vragen over de Paspoortwet, het Register Paspoortsignaleringen of het Basisregister Reisdocumenten kunt u bellen met de Servicedesk van het Agentschap BPR, telefoonnummer 088 – 9001000.