Besluit vaststelling selectielijst neerslag handelingen beleidsterrein Nationale ombudsman (1964) 1982– (Minister van Verkeer en Waterstaat)

Een Basis Selectiedocument (BSD) is een bijzondere vorm van een selectielijst. In de regel heeft een BSD niet zozeer betrekking op (alle) archiefbescheiden van één (enkele) organisatie, als wel op het geheel van de bescheiden die de administratieve neerslag vormen van het overheidshandelen op een bepaald beleidsterrein. Een BSD kan bestaan uit één of meer selectielijsten.

Het BSD geldt dus voor de archiefbescheiden van verschillende overheidsorganen (veelal ook diverse zorgdragers), en wel voor zover de desbetreffende actoren op het terrein in kwestie werkzaam zijn (geweest). Dit betekent dat er geen handelingen van particuliere actoren worden opgenomen.

Een BSD wordt opgesteld op basis van institutioneel onderzoek. In een Rapport Institutioneel Onderzoek (RIO) wordt dan het betreffende beleidsterrein beschreven, evenals de taken en bevoegdheden van de betrokken actoren op dat beleidsterrein. De handelingen van de overheid op het beleidsterrein staan in het RIO in hun functionele context geplaatst. In het BSD zijn de handelingen overgenomen, alleen nu geordend naar de actor. Bovendien is bij elke handeling aangegeven of de administratieve neerslag hiervan bewaard dan wel vernietigd moet worden.

Door de beleidsterreingerichte benadering komen verschillende aspecten betreffende het beheer van de eigen organisatie van de zorgdrager (personeelsbeleid, financieel beleid, etc.) niet aan bod. Voor het selecteren van de administratieve neerslag die betrekking heeft op de instandhouding en ontwikkeling van de eigen organisaties van overheidsorganen dienen een aantal zogeheten ‘horizontale’ BSD’s. Deze horizontale BSD’s zijn van toepassing op alle organisaties van de rijksoverheid.

Het niveau waarop geselecteerd wordt, is dus niet dat van de stukken zelf, maar dat van de handelingen waarvan die archiefbescheiden de administratieve neerslag vormen. Een BSD is derhalve geen opsomming van (categorieën) stukken, maar een lijst van handelingen van overheidsactoren, waarbij elke handeling is voorzien van een waardering en indien van toepassing een vernietigingstermijn.

De Nationale ombudsman is een door de Grondwet ingesteld en verder bij wet uitgewerkt ambt, dat een band met het parlement onderhoudt, in onafhankelijkheid en met onpartijdigheid rechtstreeks bij het ambt ingediende klachten van burgers over overheidsoptreden behandelt, de bevoegdheid heeft naar de gegrondheid van deze klachten onderzoek te doen, daarover in openbare rapportage te oordelen en zo nodig aanbevelingen te doen en daarnaast over de bevoegdheid beschikt op eigen initiatief onderzoek naar overheidsoptreden te verrichten (zie het RIO, hoofdstuk 1).

Het terrein dat door dit BSD wordt bestreken vormt in feite een tweeluik. De Nationale ombudsman staat als ambt en instituut voor een beleidsterrein van de (rijks)overheid. In dit verband wordt het begrip beleidsterrein gehanteerd volgens de definitie van PIVOT als ‘een geheel van relaties tussen actoren die handelingen verrichten in het kader van een bepaald overheidsbeleid’.

Aspecten van de Nationale ombudsman als instituut zijn de ontwikkeling van wet- en regelgeving met betrekking tot het ambt en zijn taak, benoeming en ontslag van de ambtsdragers, alsmede het beheer van de instelling als Hoog College van Staat. De belangrijkste actoren die in het institutionele kader een rol spelen zijn de Minister van Binnenlandse Zaken, het parlement en (sinds de benoeming van de eerste ambtsdrager in oktober 1981) de Nationale ombudsman zelf.

Naast het beleidsterrein Nationale ombudsman staat het taakveld van de Nationale ombudsman. Hiervan wordt het wettelijke kader gevormd door hoofdstuk II (‘Het onderzoek’) van de Wet Nationale ombudsman (WNo). Op het taakveld speelt een viertal (categorieën) actoren een belangrijke rol. Behalve het instituut zelf zijn dit het bestuursorgaan aan wie de Nationale ombudsman een overheidsgedraging toerekent, degene die een gedraging ter discussie stelt, de ‘verzoeker’, alsmede (wederom) de Tweede Kamer, bij uitbreiding de Staten-Generaal. Ten aanzien van een belangrijk deel van de taak van de Nationale ombudsman, het uitbrengen van een jaarverslag en anderszins informeren van de Staten-Generaal, is wederom met name de Tweede Kamer een belangrijke actor, hier vooral als controlerende instantie in relatie tot de bij een onderzoek van de Nationale ombudsman betrokken bestuursorgaan (i.c. een Minister of Staatssecretaris).

In het rapport Behoorlijk behandeld is hoofdstuk 2 (institutionele aangelegenheden) gewijd aan de handelingen op het beleidsterrein Nationale ombudsman. De volgende hoofdstukken (3 t/m 6) betreffen het taakveld van de Nationale ombudsman. In het RIO wordt de context van de in kaart gebrachte handelingen beschreven. Hieronder volgt een korte schets van de hoofdlijnen van beleidsterrein en taakveld.

In 1964 wordt het ‘ombudsmanvraagstuk’ een afzonderlijke kwestie op de politieke agenda. Daarmee ontstaat (terugkijkend) het beleidsterrein. De hoofdlijn van het handelen in de periode tot eind 1981 is het tot stand brengen van een nationale instantie voor het onderzoeken van overheidsgedragingen jegens burgers (‘bestuurden’).

Mijlpalen in de ontwikkeling zijn geweest het uitbrengen in 1969 door de Minister van Binnenlandse Zaken van een beleidsnota over de wenselijkheid van het instellen van een Nationale ombudsman; het presenteren– in 1976– van het ontwerp van een wettelijke regeling (aanvankelijk Wet commissaris van onderzoek geheten); dan de parlementaire behandeling en amendering van de voorgestelde wet, vooral in het zittingsjaar 1979/80; en ten slotte de voorbereiding en uitvoering van de praktische invoering, die per 1 januari 1982 haar beslag heeft gekregen.

Het wordingsproces van de Nationale ombudsman is in feite een enkel langlopend dossier geweest, een proces dat gestart is met een beleidsmatige agendavorming en dat heeft geleid tot uiteenlopende, maar direct op elkaar aansluitende producten als een wet, een (eerste) benoeming en een eigen organisatie (het Bureau Nationale ombudsman).

De gedachtewisseling tussen parlement en regering heeft geresulteerd in de instelling van een onafhankelijke, vrij toegankelijke onderzoeksinstantie, waarvan de bevoegdheden, vooral ten opzichte van de rechterlijke macht, zorgvuldig zijn afgebakend en die een bijzondere band met het parlement onderhoudt. Uit grondwettelijk perspectief is de Nationale ombudsman een specifiek instrument van de wetgever om het democratisch functioneren te verbeteren. Vanuit die achtergrond is het instituut door regering en parlement ook gerealiseerd. Het wordingsproces heeft echter geen deel uitgemaakt van een ‘grand design’, zoals een algehele verbetering van de uitvoeringspraktijk van het openbaar bestuur of een nieuw stelsel van administratieve rechtsbescherming. Dat wil niet zeggen dat de totstandkoming van de Nationale ombudsman een geïsoleerd proces is geweest. Tegen dezelfde achtergrond van democratische vernieuwing zijn diverse overeenkomstige ontwikkelingen te schetsen, die (beperkt tot de bestuurlijke geschiedenis) bijvoorbeeld ook producten als de Wet AROB, de Wob en de Awb hebben opgeleverd.

Sinds 1982 staat de ontwikkeling van het instituut centraal. De WNo had de Nationale ombudsman bewust in een ‘groeimodel’ gegoten. De kwestie van de uitbreiding van de bevoegdheid van de Nationale ombudsman tot andere overheden dan Ministers en lokale korpsbeheerders is dan ook sinds 1982 bij uitstek een hoofdlijn van het beleid. De ontwikkeling ter zake, gecoördineerd door de Minister van Binnenlandse Zaken, heeft er inmiddels toe geleid dat thans behalve de gemeenten (op zeven na) en de gemeenschappelijke regelingen vrijwel alle bestuursorganen (in de zin van de Awb) binnen de competentie van de Nationale ombudsman vallen.

Afgezien van de vraag of de Nationale ombudsman daarmee zijn ‘natuurlijke grenzen’ heeft bereikt, zal de werkingssfeer van het instituut (dan wel de afbakening van zijn bevoegdheid ten opzichte van andere instanties) ook in de toekomst een aanhoudende aandacht van wetgever en regering met zich meebrengen.

Een andere hoofdlijn op het beleidsterrein is het scheppen van optimale voorwaarden en kaders voor een goed functioneren van het instituut. Die zorg betrof in de beginjaren vooral een voorspoedige ontwikkeling van de effectiviteit van de nog prille instelling. De toenemende praktijkervaring leidde al snel tot voorstellen voor wetswijziging op bepaalde punten. Daarbij ging het om uiteenlopende zaken als de invoering van het kenbaarheidsvereiste als element van de procesgang en de regeling van de waarneming en vervanging van de ambtsdrager. Gerelateerd aan deze hoofdlijn is, wat de ambtsdragers aangaat, de uitvoering van een zorgvuldige benoemingsprocedure. De Nationale ombudsman wordt– uniek in ons staatsbestel– benoemd door de Tweede Kamer, uit een voordracht opgesteld door een bijzondere benoemingsadviescommissie (zie onder).

Op het institutionele vlak is is in de tweede helft van de jaren ’90 voor de Nationale ombudsman een fase van (her)bezinning aangebroken, waarbij de ontwikkeling en uitwerking van een integrale toekomstvisie op de instelling centraal staat. Daarbij speelt ook het knelpunt van de onderzoekscapaciteit van de organisatie een belangrijke rol. Wat de regering aangaat, wordt de verdere ontwikkeling van het instituut dan ook mede gerelateerd aan een beleid gericht op versterking van de interne klachtbehandeling door bestuursorganen.

De hoofdtaak van de Nationale ombudsman is om onpartijdig onderzoek te verrichten naar de gegrondheid van bij hem ingediende klachten van ‘een ieder’ over overheidsgedragingen en daarover te oordelen in openbare rapporten, zo nodig voorzien van aanbevelingen. Daarnaast is de Nationale ombudsman bevoegd op eigen initiatief onderzoek te verrichten naar de behoorlijkheid van overheidsoptreden in een bepaalde aangelegenheid. Wat betreft het klachtenonderzoek moet worden benadrukt dat een ieder directe toegang tot de Nationale ombudsman heeft en dat deze, mits hij in de zaak bevoegd en de verzoeker in zijn verzoekschrift ontvankelijk is, ook verplicht is tot onderzoek van een ter discussie gestelde gedraging. In de hoofdstukken 4 en 5 van het RIO wordt het primaire proces van de Nationale ombudsman geschetst, waarmee deze invulling geeft aan zijn hoofdtaak. In dat kader wordt ook de rol van het bij een onderzoek betrokken bestuursorgaan belicht.

Aan het ambt van Nationale ombudsman zijn diverse functies te onderscheiden. In hoofdstuk 1 van het RIO wordt hieraan de nodige aandacht geschonken. Ten opzichte van de burger is de functie van het instituut als aanvullende voorziening voor de administratieve rechtsbescherming evident. Het verrichten van onderzoek uit eigen beweging, het doen van aanbevelingen aan bestuursorganen en het rapporteren naar het parlement verwijzen (onder meer) naar een preventieve, dan wel controlerende functie ten opzichte van de overheid in verband met haar uitvoeringspraktijk. Afgeleide functies zijn een informatieve functie ten opzichte van de burger, die onder meer gestalte krijgt in het doorverwijzen van klagende burgers, en een normatieve functie ten aanzien van het bestuur, waarbij het gaat om het stellen en doen accepteren van normen voor ‘behoorlijk’ gedrag in de contacten van overheidsorganisaties met burgers.

De WNo legt feitelijk alleen de bevoegdheden van de Nationale ombudsman vast met betrekking tot de uitvoering van zijn onderzoekstaak. In welke mate en op welke wijze de afgeleide functies worden ontwikkeld, hangt af van de taakopvatting van de Nationale ombudsman. Evenzo bepaalt het instituut zijn eigen onderzoeksbeleid, beslist de ombudsman welke toepassing hij geeft aan zijn wettelijke bevoegdheden (bijv. tot het doen van onderzoek op eigen initiatief) en hoe hij zijn procesgang inricht.

Naar buiten toe geeft de Nationale ombudsman vorm aan zijn primaire proces door middel van procedurele werkafspraken met de bestuursorganen binnen zijn competentie en met een veelheid aan andere klachtbehandelingsinstanties, zoals de Commissies voor de Verzoekschriften uit de Tweede en Eerste Kamer.

Aan deze en andere activiteiten van de Nationale ombudsman die de uitvoering van zijn hoofdtaak conditioneren, wordt in hoofdstuk 3 van het RIO aandacht besteed. Daarbij komen ook de organisatorisch en procedureel gerichte activiteiten van de kant van het bestuursorgaan aan bod.

In hoofdstuk 6 van Behoorlijk behandeld wordt een veelheid aan activiteiten beschreven die in het kader van de daar genoemde secundaire taakvervulling worden verricht. Zo is een belangrijke wettelijke taak van de Nationale ombudsman het jaarlijks uitbrengen van een openbaar verslag van zijn werkzaamheden. Openbaarheid en bekendheid zijn in het algemeen belangrijke voorwaarden voor een goed functioneren van de Nationale ombudsman. Deze legt dan ook betrekkelijk veel nadruk op een actief informatie- en voorlichtingsbeleid, zowel ten opzichte van het algemene publiek als ten opzichte van bepaalde doelgroepen, waaronder (categorieën) ambtenaren. Daarbij gaat het enerzijds om de bekendmaking van de Nationale ombudsman als voorziening (functie, bevoegdheden, werkwijze), anderzijds om het openbaar maken van wat het primaire proces aan effecten en inzichten heeft opgeleverd. Ook hierbij komen weer de verschillende aspecten van het ambt van de Nationale ombudsman om de hoek kijken: zo is met name de voorlichting aan ambtenaren sterk gericht op preventie van klachten en het uitdragen van gedragsnormen en opinies.