Beleidsregel controlebeleid migrerend werknemerschap

Studerenden met een nationaliteit van één van de lidstaten van de Europese Unie of zij die daarmee gelijkgesteld zijn1, kunnen net als Nederlandse studerenden in aanmerking komen voor volledige studiefinanciering, indien zij of hun ouders aangemerkt worden als migrerend werknemer.

Het begrip ‘migrerend werknemer’ is niet vastomlijnd. Het Europese Hof van Justitie heeft een ruim kader geschetst, waarbinnen de toetsing van het feit of een persoon als een migrerend werknemer moet worden beschouwd, zich dient te bewegen. Het kernelement van deze toetsing is het nagaan of een werknemer ‘reële en daadwerkelijke arbeid verricht, die niet van zo geringe omvang is dat het om louter marginale en bijkomstige werkzaamheden gaat’. Vereist is dat gedurende een bepaalde tijd, voor een ander en onder diens gezag in loondienst werkzaamheden worden verricht. Dit betekent dat de studerende die als migrerend werknemer wil worden aangemerkt in ieder geval een arbeidscontract moet hebben afgesloten, de daarin overeengekomen hoeveelheid uren werkt en daarvoor loon ontvangt.

Voor de toepassing van het vreemdelingenbeleid bevat de Vreemdelingencirculaire een uitleg van het begrip ‘reële en daadwerkelijke arbeid’. Uitgangspunt hierbij is dat het inkomen meer moet bedragen dan de helft van de bijstandsnorm die voor die persoon geldt. Aan de eis van reële en daadwerkelijke arbeid is in elk geval voldaan, als ten minste 40% van de gebruikelijke volledige arbeidstijd wordt gewerkt. Tot slot kunnen zowel de duur als de regelmaat van de werkzaamheden een rol spelen bij de beoordeling (bijvoorbeeld bij oproepcontracten).

Alvorens tot toekenning van studiefinanciering over te gaan, gaat de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) na of de studerende als migrerend werknemer kan worden aangemerkt. Migrerende werknemers dienen daartoe bij de aanvraag van studiefinanciering een passend arbeidscontract te overleggen.

DUO controleert achteraf of de studerende de studiefinancieringsperiode ook daadwerkelijk als migrerend werknemer kon worden beschouwd en of de studiefinanciering aldus rechtmatig is toegekend. Hiertoe dienen studerenden het aantal uren dat zij over het te controleren studiefinancieringstijdvak hebben gewerkt aan te tonen door middel van salarisstrookjes en een ingevulde werkgeversverklaring.

DUO gaat ervan uit dat iedere studerende die over de controleperiode 56 uur of meer gemiddeld per maand heeft gewerkt, zonder meer de status van migrerend werknemer heeft en daarmee terecht studiefinanciering heeft ontvangen over het gecontroleerde studiefinancieringstijdvak. Deze norm is in lijn met de Vreemdelingencirculaire. Bij het vaststellen van het criterium van 56 uur gemiddeld per maand zal eveneens tot een hoogte van één maand rekening worden gehouden met vakanties en eventuele ziekte.

Indien de studerende niet voldoet aan bovengenoemd criterium kan DUO nader onderzoek doen naar de individuele omstandigheden van het geval. Bij deze controle moeten de objectieve criteria en alle omstandigheden die te maken hebben met de aard van zowel de betrokken werkzaamheden als de betrokken arbeidsverhouding in hun geheel beoordeeld worden. Hierbij kan een veelheid van factoren van belang zijn, zoals de aard van het afgesloten arbeidscontract, het aantal gegarandeerde werkuren per maand en de hoogte van het loon. Het is dan ook niet mogelijk gespecificeerd aan te geven in welke gevallen al dan niet sprake is van migrerend werknemerschap. De specifieke omstandigheden van het geval maken een individuele beoordeling door DUO dus nodig.

Vanaf 1 januari 2014 wordt de minimumgrens om, voor de toepassing van studiefinanciering, in Nederland te kunnen worden aangemerkt als een migrerend werknemer aangepast van 32 uur gewerkte uren in de maand naar 56 gewerkte uren in de maand. Deze nieuwe norm, die op een andere wijze invulling geeft aan het Europese begrip ‘reële en daadwerkelijke arbeid’, sluit goed aan bij de uitleg die de Vreemdelingencirculaire geeft aan dat begrip. Het gaat dan om de eis minimaal 40% van de gebruikelijke volledige arbeidstijd te werken. Als een studerende 56 uren of meer per maand werkt, wordt door DUO zonder meer aangenomen dat er sprake is van migrerend werknemerschap.

De huidige, in Nederland gebruikte 32-urennorm is destijds, om uitvoeringstechnische redenen, relatief laag gekozen. Dit heeft geleid tot een toenemend aantal migrerende werknemers met studiefinanciering. Uitgaande van het in de Vreemdelingencirculaire opgenomen uitgangspunt (40% van de gebruikelijke volledige arbeidstijd) is er ruimte om de 32-urennorm op te hogen naar een minimumaantal van 56 gewerkte uren per maand en de norm daarmee in lijn te brengen met de Vreemdelingencirculaire. Daarnaast kunnen, naast het aantal gewerkte uren, in individuele gevallen ook andere omstandigheden worden meegewogen die van invloed zijn op het reële en daadwerkelijke karakter van de verrichtte arbeid.

De nieuwe norm geldt vanaf januari 2014 voor iedereen, dus ook voor studerenden die al eerder op basis van de ‘oude’ norm volledige studiefinanciering genoten voor een opleiding in Nederland. Het is juridisch onjuist om het begrip ‘reële en daadwerkelijke arbeid’ tegelijkertijd op twee verschillende manieren in te vullen en daarmee twee verschillende normen te hanteren voor de beoordeling van het migrerend werknemerschap. Om studerenden wel voldoende tijd te geven zich voor te bereiden op de nieuwe norm is ervoor gekozen deze pas vanaf 1 januari 2014 toe te passen.

Bij de aanvraag van studiefinanciering moeten migrerende werknemers een passende arbeidsovereenkomst overleggen. DUO controleert de rechtmatigheid van de toegekende studiefinanciering. Bij de controle op het migrerend werknemerschap moeten studenten het door hen gewerkte aantal uren aantonen door middel van salarisstrookjes en een ingevulde werkgeversverklaring. Alle gevallen worden individueel beoordeeld.

Deze beleidsregel treedt in werking met ingang van 1 januari 2014.

Deze beleidsregel wordt met de toelichting geplaatst in de Staatscourant.