Besluit vaststelling beleidsregels en subsidieplafond subsidiëring Subsidieregeling [...] van Buitenlandse Zaken 2006 (Matra CoPROL 2014-2015)

Voor u ligt het Subsidiebeleidskader Tweede Fase Matra Cooperation with Pre-accession countries on Rule Of Law (CoPROL) voor de periode 2014-2015. Dit beleidskader vormt het richtsnoer voor de beoordeling van de aanvragen voor subsidies onder dit kader. Samen met het verplicht te hanteren aanvraagstramien dat gepubliceerd is op de website van de Rijksoverheid2 vormt het tevens de leidraad bij het opstellen van de subsidieaanvraag voor de periode 2014–2015. Nederland zal in de periode 2014-2015 realistisch en selectief middelen en menskracht inzetten om de doellanden te helpen voldoen aan de politieke Kopenhagencriteria, waarbij de effectiviteit van de besteding van de middelen voorop staat.

In dit Subsidiebeleidskader worden in hoofdstuk 2 allereerst de beleidsuitgangspunten geschetst die de basis vormen voor de Tweede Fase Matra CoPROL 2014–2015. De uitgangspunten zijn vertaald in drempelcriteria waar een aanvrager aan moet voldoen om voor subsidieverlening in het kader van de Tweede Fase Matra CoPROL 2014–2015 in aanmerking te kunnen komen. Vervolgens zijn op basis van de beleidsuitgangspunten beoordelingscriteria opgesteld die de basis vormen voor de beoordeling van de subsidieaanvragen die aan de drempelcriteria voldoen.

Voordat deze criteria uiteen worden gezet in hoofdstuk 4, beschrijft dit Subsidiekader in hoofdstuk 3 hoe de beoordelingsprocedure van subsidieaanvragen zal verlopen. De beoordeling gebeurt in drie achtereenvolgende fasen, steeds aan de hand van toetsen die de verschillende beoordelingscriteria bevatten.

De eerste beoordelingsfase bestaat uit een toets op de drempelcriteria (D-toets), de tweede fase bestaat uit een organisatietoets (O-toets) aan de hand waarvan een oordeel wordt gevormd over de kwaliteit en doelmatigheid van de aanvragende organisatie. De derde fase bestaat uit een beoordeling van de kwaliteit van het programma door middel van een programmatoets (P-toets).

De waarden waarop de Unie berust, zijn eerbied voor de menselijke waardigheid, vrijheid, democratie, gelijkheid, de rechtsstaat en eerbiediging van de mensenrechten, waaronder de rechten van personen die tot minderheden behoren. Deze waarden hebben de lidstaten gemeen in een samenleving die gekenmerkt wordt door pluralisme, non-discriminatie, verdraagzaamheid, rechtvaardigheid, solidariteit en gelijkheid van vrouwen en mannen (Artikel 2 EU-Verdrag).

De rechtsstaat (rule of law), mensenrechten en goed bestuur behoren tot de kernwaarden van de Europese Unie. Volgens de Kopenhagencriteria, de voorwaarden waaraan landen moeten voldoen voordat zij toe kunnen treden tot de Unie, moet een toekomstig EU-lid dan ook:

• • stabiele instellingen hebben die de democratie, de rechtsstaat, de mensenrechten en het respect voor en de bescherming van minderheden garanderen;

• • over een functionerende markteconomie beschikken en opgewassen zijn tegen de concurrentie uit de EU;

• • de gemeenschappelijke wetten en regels van de EU overnemen en invoeren.

Zonder geloofwaardige, effectieve rechtsstaat kunnen landen niet als volwaardig lid meedraaien in een Unie die is gebaseerd op wederzijds vertrouwen en gedeelde waarden en belangen.

De rechtsstaat is nog meer dan voorheen de lakmoesproef in het EU-uitbreidingstraject geworden, van de beoordeling door de Europese Commissie van een lidmaatschapsaanvraag (‘avis’) tot aan het moment van uiteindelijke toetreding. De nieuwe methodiek die de Europese Commissie hanteert voor onderhandelingen over de rechtsstatelijke hoofdstukken 23 en 24 van het EU-acquis met kandidaatlidstaten vervult in dit kader een cruciale rol. Deze hoofdstukken worden voortaan als een van de eerste geopend en als een van de laatste gesloten (zodat landen nog beter in staat zijn een positief en duurzaam track record op te bouwen) en er bestaan expliciete mogelijkheden voor ‘correctieve maatregelen’ bij terugval op het gebied van de rechtsstaat of fundamentele vrijheden, waaronder de mogelijkheid andere onderhandelingshoofdstukken te temporiseren.

De meeste (potentiële) kandidaatlidstaten staan voor grote uitdagingen op het gebied van de rechtsstaat: de aanpak van corruptie en georganiseerde misdaad, hervorming van de rechterlijke macht en het ambtenarenapparaat, het stimuleren van onafhankelijk instellingen, zoals onder meer de Ombudspersoon, de bescherming van de positie van minderheden (waaronder Roma), de gelijke behandeling van lesbische-, homoseksuele-, biseksuele-, transgender- en interseks- (LHBTI-)personen en de bescherming van fundamentele vrijheden (waaronder mediavrijheid).

Voor de aanpak van de uitdagingen op het terrein van de rechtsstaat zijn vaak vergaande en taaie hervormingsprocessen nodig, waarbij de nadruk ligt op de effectieve implementatie van wetgeving. Ingesleten politieke en bestuurlijke gedragspatronen (veelal verbonden met gevestigde belangengroepen) moeten worden aangepast aan de Europese normen voor de inrichting van een moderne rechtsstaat. Hiervoor bestaan geen quick fixes: bij hervormingen van de rechtsstaat gaat het eerder om processen van evolutie dan revolutie. Hiermee dienen de betrokken landen zélf dan ook in een zo vroeg mogelijk stadium van hun toetredingstraject te beginnen.

De overkoepelende beleidsdoelstelling van Matra CoPROL is het versterken van de capaciteit van overheidsinstellingen in landen in Zuidoost-Europa met EU-toetredingsperspectief om te voldoen aan de politieke Kopenhagencriteria door middel van samenwerking met Nederlandse (semi-)overheidsinstellingen op het gebied van de onderhandelingshoofdstukken 23 (rechterlijke macht en fundamentele rechten) en 24 (justitie, vrijheid en veiligheid) van het EU-acquis. Daarnaast bevordert deze samenwerking de relaties tussen Nederlandse overheidsinstellingen en hun counterparts in de doellanden, o.a. door het versterken van de band van de doellanden met Nederland en het Nederlandse beleid (strikt en fair).

Voor subsidiëring van activiteiten die hieraan bijdragen heeft de Minister van Buitenlandse Zaken voor de periode vanaf 1 januari 2013 tot en met 31 december 2015 € 12 miljoen ter beschikking gesteld. Een eerste tranche van € 6 miljoen is beschikbaar gesteld in een eerste ronde op grond van het besluit van de Minister van Buitenlandse Zaken van 30 november 2012, nr. DEU-1055/2012, tot vaststelling van beleidsregels en een subsidieplafond voor subsidiëring op grond van de Subsidieregeling Ministerie van Buitenlandse Zaken 2006 (Matra CoPROL). Met het onderhavige besluit wordt de tweede tranche beschikbaar gesteld.

Om voor subsidie in aanmerking te kunnen komen dienen de activiteiten waarvoor subsidie wordt gevraagd te worden uitgevoerd door ten minste één Nederlandse (semi-)overheidsinstelling ten gunste van ten minste één overheidsinstelling in ten minste één van de acht doellanden op het gebied van een van de onderwerpen genoemd in de hoofdstukken 23 en 24 van het acquis, gericht op het versterken van de rechtsstaat.

Om in aanmerking te kunnen komen voor een subsidie dienen de activiteiten betrekking te hebben op de beide volgende doelstellingen:

Het Engelse begrip rule of law kan worden gelijkgesteld met de Nederlandse notie van de rechtsstaat. Beide begrippen zijn echter niet vastomlijnd en omvatten diverse thema’s die soms anders worden geformuleerd. Om het gehele spectrum te kunnen bedienen is een aantal thema's vastgesteld waarop activiteiten betrekking dienen te hebben om voor subsidieverlening in aanmerking te kunnen komen. De thema's vertegenwoordigen aspecten van het acquis die van belang worden geacht voor het proces van transformatie. Kwalificerende thema's zijn:

• 1. Rechtspraak en rechtshandhaving

  • – rechterlijke organisatie, professionele, efficiënte, onafhankelijke, voorspelbare, onpartijdige, transparante, integere rechtspraak;

  • – rechtshandhaving, criminaliteitsbestrijding, opsporing, vervolging, inclusief versterking van het Openbaar Ministerie;

  • – incorporatie van internationale strafrechtnormen, lokale berechting van oorlogsmisdadigers, samenwerking met internationale tribunalen;

  • – justitieel jeugdbeleid: de jeugdstrafrechtketen, kinderbescherming en bestrijding van huiselijk geweld.

• 2. Openbaar bestuur/openbare orde/politie/vreemdelingenbeleid

  • – ‘Good Governance/Goed Bestuur’. Het gaat met name om:

    • ○ vergroting van de controleerbaarheid, legitimiteit, voorspelbaarheid, transparantie en democratisering van overheidsoptreden;

    • ○ decentralisatie en deregulering, beheer en financiering van openbare voorzieningen;

    • ○ corruptiebestrijding;

  • – professionalisering van het politieapparaat met betrekking tot de relatie politie-burger, politie-openbaar bestuur/Openbaar Ministerie, preventie, integriteit, wijkgerichte politiezorg;

  • – gevangenishervormingen en reclassering;

  • – versterking van de vreemdelingenketen, toepassing van de Schengenregels, bewaking van de buitengrenzen en implementatie van het Europees asiel- en migratiebeleid.

• 3. Mensenrechten/minderheden

  • – activiteiten op het terrein van de mensenrechten, met bijzondere aandacht voor gendergelijkheid, vrijheid van de media (inclusief internet), religieuze vrijheid, bescherming van LHBTI-personen, en de bescherming en integratie van minderheden;

  • – de rol van de overheid bij de bevordering van mensenrechten en de bescherming van minderheden;

  • – informatievoorziening aan de burger in het belang van het beter functioneren van democratische samenleving en het versterken van een cultuur van tolerantie richting minderheden en LHBTI-personen.

Activiteiten dienen betrekking te hebben op één of meerdere hierboven genoemde thema’s, waarbij voorstellen die uitgaan van een ketenaanpak de voorkeur hebben. Hiermee wordt gedoeld op samenwerking in een keten van partners op een onderwerp waarin elke partner een eigen, concrete en (semi-)autonome rol heeft, zoals bijvoorbeeld de vreemdelingenketen of de strafrechtketen.

Organisaties die een subsidie aanvragen in het kader van Matra CoPROL moeten aan bepaalde criteria voldoen om voor subsidie in aanmerking te kunnen komen. Er zijn drie soorten criteria:

• 1. Drempelcriteria: criteria waaraan elke aanvraag zonder meer moet voldoen. Indien een aanvraag niet voldoet aan één of meerdere drempelcriteria, wordt de aanvraag afgewezen (drempeltoets, D-toets).

• 2. Criteria met betrekking tot de kwaliteit van de aanvragende organisatie (organisatietoets, O-toets).

• 3. Criteria met betrekking tot de kwaliteit van het programmavoorstel (programmatoets, P-toets).

Nadere uitwerking van deze criteria is opgenomen in hoofdstuk 4.

De bepalingen van de Algemene wet bestuursrecht, het Subsidiebesluit Ministerie van Buitenlandse Zaken en de Subsidieregeling Ministerie van Buitenlandse Zaken 2006 zijn onverkort van toepassing op de beoordeling van aanvragen en de uiteindelijke subsidieverstrekking. De aanvragen zullen worden beoordeeld met inachtneming van deze regelgeving en overeenkomstig de maatstaven die in deze beleidsregels zijn neergelegd.

De beoordeling van de aanvragen en de toekenning en verdeling van de beschikbare middelen vindt plaats via een tender: van alle aanvragen die voldoen aan de maatstaven van deze beleidsregels, wordt de kwaliteit beoordeeld volgens dezelfde criteria. De aanvragen die het beste voldoen aan de criteria komen als eerste voor subsidie in aanmerking. De Minister besluit tot subsidieverlening overeenkomstig deze rangorde, binnen het kader van een evenwichtige spreiding als bedoeld in artikel 8, derde lid, sub d, van het Subsidiebesluit Ministerie van Buitenlandse Zaken.

Besluitvorming over de subsidieaanvragen door de Minister vindt plaats uiterlijk op 29 november 2013.

In aanvulling op de bepalingen van het Subsidiebesluit Ministerie van Buitenlandse Zaken en de Subsidieregeling Ministerie van Buitenlandse Zaken 2006 gelden gelet op het voorgaande de criteria zoals hierna uiteengezet in hoofdstuk 4.

De beoordeling van de aanvragen voor Matra CoPROL zal getrapt plaatsvinden, resulterend in een besluit over toekenning van de middelen over de ingediende aanvragen. De eerste fase bestaat uit een controle op de drempelcriteria en de tweede fase bestaat uit de controle op de organisatietoets. De derde fase bestaat uit een controle op de programmatoets. Voor de tweede fase worden alleen de aanvragen bekeken die voldoen aan de drempelcriteria, en voor de derde fase worden alleen de aanvragen bekeken waarvan de organisaties een voldoende score op de organisatietoets hebben behaald.

Aanvragen voor een subsidie dienen, met gebruikmaking van het daartoe vastgestelde en ter beschikking gestelde aanvraagstramien uiterlijk op 18 oktober 2013, 15.00 uur Midden-Europese Zomertijd (MEZT) te zijn ontvangen op het Ministerie van Buitenlandse Zaken, directie DEU, Bezuidenhoutseweg 67 te Den Haag. Aanvragen dienen compleet en zonder voorbehoud te worden ingediend, rechtsgeldig ondertekend, in tweevoud op papier en op CD-rom. Ook dient via e-mail een kopie te worden ingediend (deu-tender@minbuza.nl). Het is niet mogelijk om een voorlopige aanvraag in te dienen. De aanvraag dient te worden opgesteld in de Nederlandse of Engelse taal.

Mochten er vragen ontstaan naar aanleiding van dit document of andere zaken dan kunt u deze op twee momenten indienen waarna de vragen geanonimiseerd en via internet beantwoord worden. Volledige vragen en antwoorden worden dan verzonden en gepubliceerd op www.rijksoverheid.nl. De eerste deadline voor het indienen van vragen is op 26 augustus 2013 om 18.00 uur MEZT. De tweede deadline voor het indienen van vragen is op 23 september 2013 om 18.00 uur MEZT. In beide gevallen volgt een publicatie van de antwoorden een week later. Vragen kunnen ingediend worden per e-mail op het adres: deu-tender@minbuza.nl

De beoordeling van de aanvragen vindt ambtelijk plaats door een beoordelingscommissie bestaande uit minimaal twee medewerkers van het Ministerie van Buitenlandse Zaken en het Ministerie van Veiligheid en Justitie, en eventueel een externe consultant. De beoordelingscommissie kan de aanvragen verifiëren bij relevante partijen en deze verificatie betrekken bij de beoordeling. Indien andere partijen worden geraadpleegd, zal dit worden vermeld in de beschikking van de Minister.

De Ambassades van het Koninkrijk der Nederlanden in de doellanden worden uitgenodigd om in fase 3 advies te geven op de aanvragen. Het advies van de Ambassade is zwaarwegend.

De beoordeling geschiedt aan de hand van de voor subsidieverlening geldende wet- en regelgeving en dit Subsidiebeleidskader. Uiterlijk 29 november 2013 neemt de Minister een besluit over de aanvragen.

Voor de drempelcriteria geldt dat indien een aanvraag niet aan één of meerdere criteria voldoet, deze wordt afgewezen en niet verder wordt beoordeeld. De drempelcriteria worden hieronder vermeld en indien nodig toegelicht.

Doel van de organisatietoets is dat de Minister zich een oordeel kan vormen over de kwaliteit en doelmatigheid van de aanvragende organisaties. Indien de kwaliteit van de organisatie als onvoldoende wordt beoordeeld, zal de aanvraag niet verder worden beoordeeld en wordt de aanvraag afgewezen.

Beoordeling in het kader van de organisatietoets vindt plaats op grond van de mate waarin de organisatie voldoet aan de volgende criteria:

Criterium O.1: Track record van de afgelopen drie jaar

O.1.a: De aanvrager is op grond van de door zijn inspanningen in de afgelopen drie jaren behaalde resultaten in staat om geplande ‘outcomes3’ te realiseren.

O.1.b: De aanvrager is op grond van de door zijn inspanningen in de afgelopen drie jaren behaalde resultaten in staat om geplande ‘outputs4’ te realiseren.

O.1.c: De aanvrager is in staat om de bijdragen van derden (andere middelen dan de Matra CoPROL-subsidie) die noodzakelijk zijn voor de uitvoering van de programma’s daadwerkelijk te verkrijgen.

O.1.d: De aanvrager is in staat om de duurzaamheid van de programma’s te verankeren bij de uiteindelijke doelgroep.

Criterium O.2: Planning, monitoring en evaluatie (PM&E)

O.2.a. De gehanteerde PM&E-systematiek is toereikend voor het bewaken van de voortgang van outcomes, outputs en duurzaamheid op programma- en organisatieniveau.

O.2.b. De organisatie laat periodiek onafhankelijke evaluaties uitvoeren over (delen van) programma’s en het functioneren van de eigen organisatie.

O.2.c. De organisatie heeft een goed verankerd systeem voor kwaliteitsbeheer van de hoofdprocessen.

Criterium O.3. Financieel en administratief management:

O.3.a. De organisatie heeft een adequaat beleid over het financieel toezicht op organisaties met wie zij een financieringsrelatie heeft.

O.3.b. De organisaties maakt gebruik van een adequate toets om de kwaliteit van (partner)organisaties waarmee zij een financiële relatie heeft te toetsen.

O.3.c. De organisatie heeft een financieel monitoringssysteem dat haar in staat stelt om (dreigende) verliezen of overschotten vroegtijdig te signaleren en hier met adequate maatregelen op te anticiperen.

Bij de programmatoets wordt de kwaliteit van het programma beoordeeld. Indien de kwaliteit van het programma als onvoldoende wordt beoordeeld komt de aanvraag niet voor subsidieverlening in aanmerking. De beoordeling van de kwaliteit van het programma gebeurt aan de hand van de volgende criteria:

Criterium P.1 Beleidsrelevantie: de mate waarin het programma beleidsmatig relevant is. Dit wordt beoordeeld aan de hand van de volgende factoren:

P.1.A. Relevantie voor het doel van deze tender: de mate waarin de activiteiten bijdragen aan het vergroten van de capaciteit van (semi-)overheidsinstellingen in de doellanden om te voldoen aan de politieke Kopenhagencriteria, en aan de versterking van de bilaterale betrekkingen tussen Nederland en de doellanden op een van de onder 2.2 genoemde thema’s.

P.1.B. Relevantie van de activiteiten in de gekozen landen: de mate waarin de activiteiten aansluiten bij de door de Europese Commissie in haar in 2011 en 2012 gepubliceerde Uitbreidingspakket geïdentificeerde aandachtspunten op de onder 2.2 genoemde thema’s voor het land of de landen waarin de activiteiten worden uitgevoerd.

P.1.C. Relevantie van de Nederlandse (semi-)overheidsinstellingen: de mate waarin de expertise van de bij de uitvoering van de activiteiten betrokken instelling(en) zal bijdragen aan het vergroten van de capaciteit van (semi-)overheidsinstellingen in de doellanden om te voldoen aan de politieke Kopenhagencriteria, de versterking van de bilaterale betrekkingen tussen Nederland en de doellanden en de aansluiting van de activiteiten bij de door de Europese Commissie in haar in 2011 en 2012 gepubliceerde Uitbreidingspakket geïdentificeerde aandachtspunten zoals genoemd onder in P.1.B.

P.1.D. Ketenaanpak: de mate waarin het programma uitgaat van samenwerking in een keten van partners op een onderwerp waarin elke partner een eigen concrete en (semi-)autonome rol heeft.

P.1.E. Maatschappelijk middenveld: de mate waarin relevante maatschappelijke organisaties uit de doellanden betrokken worden bij de (uitvoering van de) activiteiten.

P.1.F. Complementariteit: de mate waarin de activiteiten zijn afgestemd op het beleid van Nederland en andere donoren in de landen waarin de activiteiten worden uitgevoerd.

Criterium P.2. Contextanalyse: de mate waarin het voorstel, in het bijzonder de probleemstelling en doelstelling, is afgestemd op de uitkomsten van een analyse van de context.

Criterium P.3. Positie van de (semi-)overheidsinstellingen in de doellanden in het programma: de mate waarin het programma bijdraagt aan de institutionele capaciteitsopbouw van de (semi-)overheidsinstellingen in de landen van uitvoering en de mate waarin deze effectieve invloed hebben op de sturing van het programma.

Criterium P.4. Ownership: de mate waarin de (semi-)overheidsinstellingen in de doellanden een eigen bijdrage leveren aan de activiteiten.

Criterium P.5. Uitwerking van Outcomes, Outputs, Activiteiten en Middelen:

P.5.A. de mate waarin het programma is uitgewerkt in Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch en Tijdgebonden (SMART) geformuleerde outcomes en outputs. De outcomes en outputs bevinden zich in de span of influence van het programma, vloeien logisch voort uit de probleemstelling zoals verwoord in de contextanalyse, zijn acceptabel voor de doelgroep en andere stakeholders en het voorgestelde volume is realistisch met het oog op de omvang van het programma en de capaciteit van de betrokken derden.

P.5.B. de mate waarin het programma is uitgewerkt in voorgenomen activiteiten waarbij er een logisch verband bestaat tussen voorgenomen activiteiten en beoogde outputs.

P.5.C. de mate waarin het programma is voorzien van een logisch verband tussen de te bereiken outputs en de daarvoor benodigde middelen.

Criterium P.6. Risico’s, monitoring en bijsturing: de mate waarin het programma beschikt over een adequaat risicomanagement.

P.6.A. de mate waarin sprake is van een adequate, professionele en systematisch uitgevoerde risicoanalyse, die alle relevante risico’s bevat. De risicoanalyse bevat voor alle genoemde risico’s mitigerende maatregelen, zowel op programmaniveau als op organisatieniveau.

P.6.B. de mate waarin het programma beschikt over een adequaat systeem voor monitoring en bijsturing.

P.6.C.de mate waarin de middelen zijn gewaarborgd die complementair aan de gevraagde subsidie nodig zijn voor de uitvoering van het programma.

P.6.D. de mate waarin het programma op een adequate wijze wordt geëvalueerd.

Criterium P.7. Duurzaamheid: de mate waarin het programma een blijvend effect heeft en bijdraagt aan de institutionele duurzaamheid van de (semi-)overheidsinstellingen in de doellanden.

P.7.a. de mate waarin de activiteiten zullen worden voortgezet na implementatie van het programma en de mate waarin een transitieplan of exitplan onderdeel is van het programma.

P.7.b. de mate waarin het programma bijdraagt aan de institutionele duurzaamheid van de (semi-)overheidsinstellingen in de doellanden.