Toegangsbeperkingsbesluit Bollen van de Ooster en Bollen van het Nieuwe Zand

De bescherming van natuurgebieden en daarin aanwezige soorten is wettelijk geregeld in de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna Nb-wet). De Voordelta herbergt bijzondere natuurwaarden en is daarom op grond van artikel 10a Nb-wet 1998 aangewezen als Natura 2000-gebied. Het Aanwijzingsbesluit bevat instandhoudingsdoelstellingen voor de op grond van de Europese Vogel- en Habitatrichtlijnen te beschermen habitats en soorten en de maatregelen ter compensatie van de effecten van Maasvlakte 2 op de Voordelta.

De Voordelta is een leefgebied voor de gewone en de grijze zeehond vanwege het stelsel van droogvallende zandbanken. Het open water van de Voordelta is vooral van belang voor visetende trekvogels, in het bijzonder voor de roodkeelduiker, en voor schelpdiereters, als zwarte zee-eend en eider.

De onderhavige toegangsbeperkingen dienen ter behoud van de aanwezige natuurwaarden en realisatie van de Natura 2000-doelen die volgen uit de voorgenoemde Vogel- en Habitatrichtlijn. Daarnaast zijn de ingestelde rustgebieden maatregelen ter compensatie van de effecten van de aanleg van Maasvlakte 2 binnen de ‘Voordelta’. De verplichting tot compensatie van de effecten van Maasvlakte 2 is vastgelegd in de PKB PMR (2006) en de Nb-wetvergunning voor de aanleg en aanwezigheid van Maasvlakte 2 (d.d. 17 april 2008, kenmerk DRZO/2008-1670).

Het Natura 2000-gebied Voordelta is aangewezen voor zes habitattypen en zes soorten uit de Habitatrichtlijn en voor dertig soorten uit de Vogelrichtlijn. Alle aangewezen vogelsoorten zijn aangewezen als niet-broedvogels, dat wil zeggen dat hun instandhoudingsdoelstellingen betrekking hebben op de functie van het leefgebied voor doortrekkers en overwinteraars en als foerageergebied voor elders broedende vogels (sterns) en niet op een broedfunctie. Voor deze habitattypen en soorten zijn instandhoudingsdoelstellingen geformuleerd in het aanwijzingsbesluit. Binnen een Natura 2000-gebied komen ook menselijke activiteiten voor. In het beheerplan leggen Rijk en provincies vast welke instandhoudingsmaatregelen nodig zijn en welke activiteiten onder welke randvoorwaarden mogelijk zijn. Uitgangspunt is steeds het realiseren van ecologische doelen met respect voor, en in een zorgvuldige balans met de maatschappelijke gebruiksfuncties.

Voor de zwarte zee-eend geldt een behoudsdoelstelling, waarbij de omvang en de kwaliteit van het leefgebied in de Voordelta voor een bepaald aantal individuen op orde moet zijn. De staat van instandhouding en de waargenomen trends zijn voorafgaand aan het tweede beheerplan Voordelta 2015–2021 in beeld gebracht. De aantallen zwarte zee-eenden liggen afgelopen jaren met aantallen in de orde grootte van 2–3.000 individuen fors onder de instandhoudingsdoelstelling van 9.700 individuen (midwinteraantal). Uit de waargenomen verspreiding blijkt dat de nu aangewezen rustgebieden voor de zwarte zee-eend in ligging en/of omvang nog niet optimaal gelegen zijn om de beoogde doelen te garanderen. De primaire factor voor aanwezigheid is de aanwezigheid van geschikt voedsel in combinatie met voldoende rust.

Er is daarom behoefte om de begrenzing van deze rustgebieden, omwille van het beoogde rendement en effect van deze sluiting, aan te passen aan de werkelijke verspreiding en gebiedsgebruik van de zwarte zee-eend. In het Natura2000 (ontwerp)beheerplan Voordelta 2015–2021 is in dat verband reeds aangegeven dat gedurende de looptijd van het beheerplan op basis van het onderzoek in het kader van NCV deze aanpassing van de rustgebieden zal plaatsvinden.

In de Nb-wetvergunning voor de aanleg en aanwezigheid van Maasvlakte 2 is een compensatieverplichting opgenomen ten aanzien van habitattype 1110 en een drietal vogelsoorten, te weten de visdief, grote stern en zwarte zee-eend. De zwarte zee-eend gebruikt het hele jaar deze gebiedsdelen van de ‘Voordelta’ als foerageer-, rust- en ruigebied. De grootste aantallen worden aangetroffen in de winterperiode (half november–half mei).

De invulling van compensatie voor het verlies van leefgebied door de aanleg van Maasvlakte 2 is het bevorderen van extra voedselproductie door beperking van de bodemberoering door de visserij in combinatie met het bieden van voldoende rust voor de beschermde soorten door het instellen van rustgebieden. De compensatieverplichting voor habitattype 1110 is ingevuld in het Toegangsbeperkingsbesluit Bodembeschermingsgebied Voordelta (kenmerk DRZ. 2008/2213-1). Om te voorzien in rustgebied voor onder meer de zwarte zee-eend heeft de toenmalige minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit bij besluit van 9 juni 2008 (kenmerk DRZ. 2008-2213-2) een beperking ingesteld van de toegankelijkheid van verschillende gebiedsdelen binnen het Natura 2000-gebied ‘Voordelta’. Hieronder vallen ook het gebied op en rond de Bollen van de Ooster en het gebied rond de Bollen van het Nieuwe Zand. Het onderhavig besluit is een wijziging van en aanvulling op het reeds geldende toegangsbeperkingsbesluit (DRZ 2008 2213-2).

Conform artikel 20, lid 3 van de Nb-wet 1998 is het verboden in strijd met de beperkingen die voortvloeien uit de aanwijzing tot gesloten gebied om zich te bevinden in een dergelijk gebied. Onder ‘zich bevinden’ wordt in dit kader tevens begrepen het zich bevinden in het luchtruim boven de in dit besluit genoemde rustgebieden.

In het besluit is rekening gehouden met de ecologische vereisten en afgewogen in hoeverre beperkingen aan activiteiten moeten worden gesteld, om de beoogde compensatiedoelstelling te bewerkstelligen, mede in het licht van de in het beheerplan Voordelta opgenomen instandhoudingsdoelstellingen. Bij deze afweging is nadrukkelijk rekening gehouden met de maatschappelijke belangen van visserij, toerisme en recreatie.

De aantallen van zwarte zee-eenden in de Voordelta zijn in de afgelopen jaren met intensieve monitoring gevolgd. De aantallen zwarte zee-eenden in de Voordelta vertonen jaarlijks grote fluctuaties. In de periode 2008–2015 varieerde het maximum aantal zwarte zee-eenden in de Voordelta tussen 550 (2014–2015) tot 7.800 (2012–2013), en lag in de meeste jaren met een niveau rond de 2–3.000 exemplaren ruim onder de instandhoudingsdoelstelling (Deltares PMR monitoring natuurcompensatie Voordelta, samenvattende rapportage 2014, 2015) Jaren met lage aantallen zwarte zee-eenden worden afgewisseld met jaren met hoge aantallen. Dat de zwarte zee-eenden niet elk jaar in dergelijke aantallen worden gezien hangt van meerdere, deels externe factoren af. Uit het feit dat in 2013 opnieuw grote aantallen zwarte zee-eenden in het gebied verbleven blijkt dat de Voordelta nog steeds de functie en de capaciteit heeft als verblijfsgebied voor grote aantallen eenden. Het zeker stellen van voldoende omvang en kwaliteit voor het potentieel leefgebied is daarom onverminderd belangrijk.

Op grond van de monitoringresultaten van de afgelopen jaren is de conclusie dat de kwaliteit van de Voordelta als verblijfsgebied voor de zwarte zee-eend met de huidige maatregelen en door ontwikkelingen in het gebruik op een aantal punten te wensen overlaat:

• • De voedselsituatie is al sinds jaren aan het veranderen door de opmars van de exoot Ensis (mesheften).

• • De rustgebieden liggen niet meer op de juiste locatie (vogels verblijven grotendeels buiten de nu aangewezen rustgebieden);

• • De rustgebieden zijn te klein, omdat minimum verstoringsafstanden groter blijken te zijn dan 500 m;

• • Een negatief effect van de garnalenvisserij op de vestigingskans en opgroeimogelijkheden van schelpdieren kan niet worden uitgesloten;

• • De garnalenvisserij heeft zich de afgelopen jaren sterk in het bodembeschermingsgebied geconcentreerd waardoor hier de visserijdruk en verstoring is toegenomen;

• • zwarte zee-eenden blijken steeds later in het jaar te komen en langer te blijven.

De voedselsituatie is al sinds jaren aan het veranderen door de opmars van de exoot Ensis (mesheften). In jaren met lage aantallen zwarte zee-eend komt de verspreiding overeen met de aanwezigheid van grote aantallen jonge Ensis. De verspreiding bij grote aantallen zwarte zee-eend (voorjaar 2013) valt juist samen met banken jonge schelpdiersoorten die van oudsher bekend zijn als belangrijke voedselbron voor zwarte zee-eend, zoals Spisula (Evaluatie MEP natuurcompensatie Voordelta (NCV) 2013)

In de afgelopen onderzoeksperiode (2009–2013) is gebleken dat de zwarte zee-eenden zich in de Voordelta nog steeds concentreren in de twee regio’s binnen het bodembeschermingsgebied waar ook de huidige rustgebieden liggen, te weten Bollen van het Nieuwe Zand en Bollen van de Ooster. Ze blijken te rusten en eten in dezelfde gebieden. De locaties waar de eenden zich concentreren liggen echter niet (meer) binnen de in 2008 vastgelegde begrenzing van de rustgebieden. Voor de zeer verstoringsgevoelige zwarte zee-eend is het belangrijk dat de rust- en foerageergebieden vrij zijn van verstoring en dat het wat betreft aanbod en bereikbaarheid van schelpdieren goede voedselplekken zijn. Rustgebieden moeten daarnaast voldoende groot zijn om een populatie van een kleine 10.000 Zwarte zee-eenden te kunnen huisvesten en ook ruimte te bieden voor verschuivingen in schelpdierbestanden. De uitgevoerde evaluatie natuurcompensatie Maasvlakte 2 concludeert dat uit de waargenomen verspreiding blijkt dat de huidig aangewezen rustgebieden in allocatie en/of omvang nog niet optimaal gelegen zijn om de beoogde compensatie in termen van niet verstoord verblijfgebied ook werkelijk te leveren (Evaluatie MEP natuurcompensatie Voordelta (NCV) 2013). De meest actuele monitoring van over het voorkomen van de zwarte zee-eend bevestigen de verschuiving in zuidoostelijke richting ten opzichte van het huidige rustgebieden, maar laten ook zien dat in de huidige rustgebieden nog steeds zwarte zee-eenden verblijven (Deltares, PMR monitoring natuurcompensatie Voordelta, samenvattend rapport 2014, 2015).

In samenhang met het proces van het Beheerplan Voordelta is nagegaan welke aanpassingen van de ligging van de rustgebieden mogelijk zijn zodat deze beter aansluiten op de actuele waargenomen verspreiding. Dit is gebeurd op grond van de in dit onderzoek verzamelde inzichten op het gebied van ruimtegebruik en het voorkomen van geschikte schelpdieren. De huidige omvang van de rustgebieden blijkt te klein als het gaat om voldoende voedsel, voldoende rust en rekening houdend met zich verplaatsende schelpdierbestanden.

Wat verder van de kust gelegen zijn de vaarbewegingen van recreatie- en visserijschepen de belangrijkste reden voor verstoring van de zwarte zee-eenden, dichter bij de kust zijn dat de kitesurfers. Opvliegafstanden van zwarte zee-eenden zijn minimaal 700 m, soms zelfs meer. Na verstoring verplaatsen de eenden zich over kilometers afstand (1–5km+), bij herhaaldelijke verstoring wijken de eenden uit naar andere regio’s (10–20km+). Het is waarschijnlijk dat herhaalde verstoring een zeegebied voor langere tijd kan vrijhouden van foeragerende eenden.

Er is onderzoek gedaan naar de effecten van de garnalenvisserij op bodemfauna (2011–2013). Gebleken is dat een garnalenkor grote aantallen Spisula, Abra en Mytilus, het belangrijkste voedsel voor de zwarte zee-eend, opvist. Of dit effect substantieel is voor de voedselbeschikbaarheid van de zwarte zee-eend is in het onderzoek niet vastgesteld.

De zwarte zee-eenden concentreren zich anders dan voorheen later in het seizoen in het gebied, met een accent op de nawinter en het voorjaar. Grotere aantallen zwarte zee-eenden zijn de laatste jaren globaal in de periode 1 december tot 15 mei aanwezig; voorheen was dit ongeveer een maand eerder. Voor 1 december zijn vooral de ‘kwartiermakers’ al in het gebied te vinden. Dit gaat om kleinere aantallen. Bij de instelling van de gesloten periode is hiermee rekening te houden.

Op basis van de resultaten uit het monitoringonderzoek is een model voor de potentiële draagkracht van de Voordelta voor de zwarte zee-eend ontwikkeld (Poot, M.J.M. & P.W. Van Horssen (Waardenburg), 2014, Brinkman, A.G. (Imares), 2015). Door het modelleren van het energie-budget van de zwarte zee-eend, in combinatie met meetgegevens over de beschikbaarheid van voedsel op geschikte foerageerlocaties, een berekening van de ontwikkeling in de voedselvoorraad over de periode van aanwezigheid van de zwarte zee-eend, en meetgegevens over de mate van verstoring, is de maximale omvang geschat van de populatie zwarte zee-eenden die in de Voordelta kan verblijven. Op deze wijze is de potentiële draagkracht van de Voordelta als functie van voedselbeschikbaarheid en verstoring berekend.

Volgens het onderzoek in de Voordelta moet een zwarte zee-eend in de winter naar schatting 1.000–4.000 prooidieren per etmaal opduiken om aan zijn energiebehoefte te voldoen. De range in aantal hangt samen met de grootteverdeling van de prooien en dus de energie-inhoud. Gebaseerd op de inzichten over aanwezige geschikte schelpdieren vanuit de bodemmonitoring betekent dat per eend per etmaal een globaal ruimtebeslag van 100–400 m² foerageergebied. In termen van potentieel noodzakelijk areaal is dat voor de bij het instandhoudingsdoel aanwezige aantallen circa 10.100–17.000 ha benutbaar foerageergebied. De in dit besluit doorgevoerde aanpassingen leiden ertoe dat de aangepaste rustgebieden aanzienlijk meer ecologische en fysieke ruimte bieden voor Zwarte zee-eenden ten opzichte van de huidige situatie. De omvang van de beide rustgebieden tezamen verdubbelt tot 8.266 ha ten opzichte van de huidige omvang. In deze omvang vormt het een substantieel deel van het potentieel noodzakelijke foerageergebied bij de instandhoudingsdoelen. Bij deze locatie en omvang is de compensatieopgave voor de zwarte zee-eend naar de huidige inzichten minimaal noodzakelijk ingevuld en toereikend als basis voor het kunnen voorzien in de instandhoudingsdoelstelling voor de Voordelta.

De rustgebieden zijn qua ligging verschoven en in omvang verruimd om voldoende rust te garanderen. Dit in combinatie met het volledig stopzetten van alle vormen van bodemberoerende visserij in één van de voor de zwarte zee-eend belangrijke potentiële voedselrijke gebieden. Dit is bij de huidige inzichten de meest zekere maatregel om tot verbetering van de voedsel- en rustsituatie te komen.

De maatregelen betekenen extra gebruiksbeperkingen voor verschillende vormen van visserij. Bij de afweging van het toegangsbeperkingsbesluit staat centraal een zo veel als mogelijk evenwichtige verdeling tussen enerzijds het bereiken van qua ligging en functioneren optimale rustgebieden voor de zwarte zee-eend en anderzijds het zo gering mogelijk verder inperken van de huidige mogelijkheden voor de andere gebruikers zoals recreatie en visserij. De begrenzing van de rustgebieden zijn aan de noord- en zuidzijde van de Bollen van het Nieuwe zand zodanig neergelegd, dat de huidige gebieden voor Ensisvisserij en voor wrakkenvisserij toegankelijk blijven. Voor de garnalenvisserij wordt als compensatie voor het vergroten van de beide rustgebieden, de periode waarop op garnalen mag worden gevist in de Bollen van de Ooster, verruimt van 1 november tot 15 december. Met het vergrote rustgebied Bollen van het Nieuwe Zand, is er voldoende uitwijkmogelijkheid voor eventueel vroeg aanwezige zwarte zee-eenden in het gebied Bollen van de Ooster.

Het voorliggende besluit beoogt de beperking van toegang tot bepaalde gebieden te regelen, maar biedt geen vrijstelling van de vergunningplicht voor activiteiten, in gevallen waarin deze vergunningplicht uit de Nb-wet voortvloeit. Indien gedurende de looptijd van onderhavige vergunning gebieden in de betrokken Natura 2000-gebieden gesloten worden op grond van artikel 20 van de Nb-wet 1998 (Toegangbeperkende Besluiten), dan dient de garnalenvisserij, waar aan de orde, in overeenstemming met dergelijke besluiten te worden uitgevoerd.

In de vergunning vanuit de Nb-wet 1998 (DGNR-RRE/14198379, d.d. 22 januari 2015) zijn voorschriften gesteld aan de garnalenvisserij onder meer om verstoring te vermijden. Deze voorschriften hebben onder meer betrekking op het varen/vissen langs exemplaren van groepen van vogels, geluid- en lichtverstoring, het niet aan boord mogen hebben van niet-bemanningsleden, de VMS/AIS-plicht etc.

De gebieden waarop de toegankelijkheidsbepalingen van dit besluit betrekking hebben zijn aangegeven op de kaart ‘Rustgebied Bollen van de Ooster en Bollen van het Nieuwe Zand’.

De definitieve coördinaten worden bepaald tijdens het uitleggen van de betonning. Deze definitieve coördinaten kunnen in detail afwijken van de coördinaten bij bovenvermelde kaart. De definitieve coördinaten zullen worden bekendgemaakt via de gebruikelijke informatiekanalen aan de visserij en andere relevante doelgroepen (o.m. via berichten Kustwacht aan zeevarenden) en worden gepubliceerd op de website www.rwsnatura2000.nl. De begrenzing van het rustgebied ‘Bollen van de Ooster’ en ‘Bollen van het Nieuwe Zand’ zullen ook verschijnen op de hydrografische kaarten de Dienst der Hydrografie van de Koninklijke Marine en de daarop gebaseerde recreatiekaarten.

De maatregelen in het voorliggend besluit brengen beperkingen met zich mee voor de Nederlandse visserijsector. Het is voor vissers uit andere lidstaten van de Europese unie niet toegestaan om binnen de zone van 3 mijl te vissen. Tussen Nederland en België geldt evenwel het Beneluxverdrag. Op grond hiervan mogen de vissers uit beide landen in elkaars 3-mijlszone vissen overeenkomstig de regels van het betreffende land. Dus de Belgische vissers mogen in de Nederlandse zone van 0 tot 3 mijl de garnalenvisserij uitoefenen, echter overeenkomstig de regels zoals deze gelden voor de Nederlandse garnalenvissers. Om die reden is het voornemen tot dit besluit gemeld in het bilateraal visserij-overleg tussen Nederland en België en voorgelegd aan de Spatial Planning Working Group van de NSAC.