Richtlijn voor strafvordering Drank- en horecawet

Bij wet van 9 juli 2004 is artikel 44a van de Drank- en Horecawet vastgesteld en is de bestuurlijke boete in de handhaving van de Drank- en Horecawet geïntroduceerd, Stb. 2004, nr. 429. De bestuursrechtelijke handhaving van de Drank- en Horecawet is in het bijzonder opgedragen aan de Voedsel en Waren Autoriteit, onderdeel Keuringsdienst van Waren (VWA/KvW).

De bestuurlijke boete wordt de facto opgelegd door het Bureau Bestuurlijke Boete van de VWA/KvW. De hoogte van de bestuurlijke boete is gefixeerd en de opgelegde boetes cumuleren. Dit betekent dat per overtreding van een voorschrift uit de Drank- en Horecawet een vaste boete is bepaald en dat per geconstateerd feit een boete wordt opgelegd. Dit heeft tot gevolg dat de boete hoger wordt naarmate er meer feiten zijn geconstateerd. Ingevolge artikel 44a, lid 4, van de Drank- en Horecawet kan overigens een lagere bestuurlijke boete worden opgelegd indien het bedrag van de boete in een bepaald geval op grond van bijzondere omstandigheden onevenredig hoog moet worden geacht. Artikel 44b van de Drank- en Horecawet bepaalt dat bij algemene maatregel van bestuur een bijlage wordt vastgesteld, die bij elke daarin omschreven overtreding het bedrag van de deswege op te leggen boete bepaalt. Een overzicht van de bestuurlijke boeten is opgenomen in het Besluit van 1 december 2004, houdende vaststelling van boetetarieven voor overtredingen van de Drank- en Horecawet (Besluit bestuurlijke boete Drank- en Horecawet), Stb. 2004, nr. 647 (inwerkingtreding per 1 maart 2005).

Artikel 44a, lid 3, van de Drank- en Horecawet bepaalt dat geen bestuurlijke boete kan worden opgelegd als sprake is van: a) overtredingen – met uitzondering van artikel 9, tweede lid, of artikel 29, tweede lid, van de Drank- en Horecawet – die een direct gevaar voor de gezondheid of veiligheid van de mens tot gevolg hebben, of b) als het economisch voordeel de op te leggen bestuurlijke boete aanmerkelijk overtreft.

Ingevolge artikel 44a, lid 6, onder a van de Drank- en Horecawet vervalt de mogelijkheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete indien:

• a) strafvervolging is ingesteld en het onderzoek ter terechtzitting een aanvang heeft genomen, dan wel

• b) het recht tot strafvervolging is vervallen ingevolge artikel 74 of 74c van het Wetboek van Strafrecht.

Ingevolge artikel 44a, lid 7 van de Drank- en Horecawet vervalt het recht tot strafvervolging indien reeds een bestuurlijke boete reeds is opgelegd.

Het openbaar ministerie kan via het aanbieden van een transactie (artikel 74 Wetboek van Strafrecht (WvSr) jo artikel 36 Wet op de Economische Delicten (WED)) of via dagvaarding een strafzaak afhandelen. Indien het openbaar ministerie een zaak afdoet met inachtneming van artikel 74 WvSr jo art. 36 WED, zal het voorwaarden stellen bij vrijwillige voldoening waaraan het recht tot strafvordering vervalt. De voorwaarden die kunnen worden gesteld, zijn vermeld in genoemde artikelen.

Met het oog op de gewenste eenheid in het strafvorderingsbeleid in economische strafzaken heeft het College van procureurs-generaal tarieven vastgesteld die landelijk als uitgangspunt dienen voor de bepaling van de bedragen, die als transactie worden gehanteerd.

De systematiek van het Polarissysteem voor commune delicten volgend, is in deze richtlijn gekozen voor een puntensysteem zoals beschreven in het kader van strafvordering. De ‘waarde’ van één sanctiepunt is gelijk aan 22 Euro.

In deze richtlijn wordt bij bedragen die als transactie worden gehanteerd, een onderscheid gemaakt tussen kleine bedrijven (tot 50 werknemers) en overige bedrijven (vanaf 50 werknemers). De redenen om van deze tweedeling uit te gaan is gelegen in het feit dat gegevens van het Centraal Bureau voor de Statistiek uitwijzen dat (op 1 januari 2002) 99% van de bedrijven in de horecasector, de detailhandel voedingsmiddelen en de slijtersbranche minder dan vijftig werknemers telde. De overige 1% (middelgrote en grote bedrijven) is – vanwege praktische overwegingen – onder één categorie gebracht.

In deze richtlijn wordt onder recidive verstaan: een zelfde of vergelijkbare overtreding van de Drank- en Horecawet, gepleegd binnen twee jaar na een eerdere (onherroepelijke) veroordeling of (betaalde) transactie.

In deze richtlijn wordt de mogelijkheid van toepassing van een voorlopige maatregel op grond van artikel 28 WED aangegeven.

Met ingang van 1 november 2000 is de Drank en Horecawet onder de WED gebracht, Stb 2000, 185.

Overtredingen van artikel 2, 3, 12 t/m 25, 35, tweede lid, en 38 worden ingevolge artikel 1 onder 4 van de WED aangemerkt als economische delicten. Gelet op artikel 2, lid 4 van die Wet worden deze gedragingen gekwalificeerd als overtreding. De maximale straf die hiervoor kan worden opgelegd is 6 maanden hechtenis of een geldboete van de vierde categorie (art. 6 lid 1 sub 4).

In de Alcoholnota (19 december 2000, kenmerk GZB/GZ 2137601) inzake de intensivering van het beleid tegen alcoholmisbruik in de periode 2001 – 2003, heeft de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport een aantal problemen rond alcoholgebruik geschetst.

Alcoholgebruik behoort tot de top-10 van de gezondheidsproblemen in Nederland. Als gevolg van alcoholmisbruik zijn jaarlijks 3.000 tot 4.000 doden te betreuren. In vergelijking: het aantal drugsdoden is ongeveer 75 per jaar. Het aantal ziekenhuisopnamen waarbij een alcohol- gerelateerde diagnose wordt gesteld, was in 1999 ongeveer 15.000. (Overmatig) alcoholgebruik heeft bovendien gevolgen voor de veiligheid in het verkeer, in het uitgaansleven en op het werk; 3 tot 6% van de werknemers heeft een alcohol gerelateerd functioneringsprobleem.

De Drank- en Horecawet biedt een handvat bij het terugdringen van alcohol-gerelateerde problemen. De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport heeft de handhaving van deze wet een hoge prioriteit gegeven en er wordt een aanzienlijke investering in personele capaciteit gedaan.

Handhaving is opgedragen aan de VWA/KVW. Sedert 1 januari 2002 beschikt de VWA/KVW over een bijzonder landelijk team voor de handhaving van de Drank- en Horecawet. Dit team voert gerichte acties op de handhaving van specifieke onderdelen van de wet, zoals de verkoop van alcohol aan minderjarigen en de verkoop in benzinestations. Deze acties hebben gevolgen voor de instroom van zaken bij het openbaar ministerie.

Een aantal bepalingen uit de Drank- en Horecawet wordt door de VWA/KVW projectmatig gehandhaafd, hetgeen heeft geleid tot een grote bekendheid met de nieuwe Drank- en Horecawet in de betrokken branches.

Deze richtlijn gaat in op de afhandeling van zaken door het openbaar ministerie. De richtlijn bevat niet alleen transactierichtlijnen, maar geeft ook aan in welke gevallen de bijzondere dwangmiddelen van de WED kunnen worden ingezet.

In de richtlijn worden alle bepalingen uit de Drank- en Horecawet specifiek genoemd. Een aantal daarvan wordt nader toegelicht aangezien die bepalingen door de VWA/KVW ook projectmatig gehandhaafd worden.

Vier categorieën overtredingen zijn te onderscheiden:

A) administratieve tekortkomingen

– een voorbeeld van een ‘administratieve tekortkoming’ is het ‘niet aangeven leeftijdsgrenzen bij verstrekkingspunt’ (artikel 20, zesde lid),

B) geboden en verboden

– een voorbeeld van een ‘verbod’ is het ‘verrichten van andere bedrijfsactiviteiten in slijterij’ (artikel 14, eerste lid),

C) speerpunten illegale exploitatie en overtreding leeftijdsgrenzen

– een voorbeeld van ‘illegale exploitatie’ is ‘het uitoefenen van het horeca-of slijtersbedrijf zonder dat daartoe een vergunning is aangevraagd / verleend’ (art. 3),

– een voorbeeld van overtreding van ‘leeftijdsgrenzen’ is ‘het verstrekken van alcoholhoudende drank aan een persoon van wie niet is vastgesteld dat deze de leeftijd van 16 jaar heeft bereikt’ (artikel 20, eerste lid),

D) regels in het kader van de openbare orde en veiligheid

– een voorbeeld van regels i.h.k.v. openbare orde en veiligheid is het handelen in strijd met gemeentelijke regels, voorschriften of beperkingen m.b.t. alcoholverstrekking (art. 23, tweede en derde lid).

– Toezicht op naleving van het bepaalde bij of krachtens de DHW:

Ingevolge artikel 41 DHW en de ‘Aanwijzing ambtenaren, belast met het toezicht op naleving van de DHW’, zijn uitsluitend de controleambtenaren van de Voedsel en Waren Autoriteit (VWA) belast met het toezicht op de naleving van het bij of krachtens de DHW bepaalde. Dit betekent dat de opsporingsambtenaar als bedoeld in artikel 141 van het Wetboek van Strafvordering -waaronder de politie - niet bevoegd is om in het kader van deze wetgeving toezicht uit te oefenen.

– Opsporing overtredingen van de DHW:

Belast met de opsporing van strafbare feiten zijn de politie, de Koninklijke Marechaussee (artikel 141 Wetboek van Strafvordering) en de Buitengewoon opsporingsambtenaren (BOA’s) (artikel 142 Wetboek van Strafvordering). Ingevolge artikel 142, lid 2 Wetboek van Strafvordering is de BOA bevoegd voor feiten die specifiek zijn vermeld in de akte of de aanwijzing. Voor de VWA is dat het Besluit BOA VWA van 5 juli 2002, Staatscourant 2002, nr. 127.

– Bestuurlijke versus strafrechtelijke handhaving:

Ingevolge art. 44 e DHW mag uitsluitend de krachtens art. 41 DHW aangewezen ambtenaar – nadat hij een in de bijlage omschreven overtreding (zie het Besluit bestuurlijke boete DHW) heeft vastgesteld – een zogenaamd boeterapport opmaken. Dit betekent dat overtredingen vastgesteld door de politie (in het kader van de opsporingstaak bij een eerder gerezen verdenking) niet door middel van een bestuurlijke boete kunnen worden afgedaan, maar altijd strafrechtelijk vervolgd dienen te worden. In die gevallen waarbij een afweging gemaakt moet worden tussen bestuurlijke en strafrechtelijke handhaving, is het uitgangspunt dat het strafrecht met name wordt toegepast als het strafrecht ook meerwaarde heeft. Onderscheid wordt gemaakt tussen (I) zaken die altijd strafrechtelijk moeten worden afgedaan en (II) overige zaken die voor strafrechtelijke afdoening in aanmerking kunnen komen. Een en ander is uitgewerkt in de navolgende opsommingen.

I. Indien één van de volgende situaties zich voordoet, wordt deze altijd strafrechtelijk afgedaan:

• – Als de overtreding een direct gevaar voor de gezondheid of veiligheid van de mens tot gevolg heeft (artikel 44a, lid 3, onder a, van de Drank- en Horecawet).

• – Als de op te leggen boete aanmerkelijk wordt overschreden door het met de overtreding behaalde economisch voordeel (artikel 44a, lid 3, onder b, van de Drank- en Horecawet).

• – Indien strafrechtelijke handhavingsinstrumenten (zoals verbeurdverklaring, onttrekking aan het verkeer, maatregelen ex artikel 28 of 29 WED of bijkomende straffen) gebruikt moeten worden om de zaak af te handelen.

II. Indien één van de volgende situaties zich voordoet, wordt per zaak in overleg met het OM beoordeeld welk stelstel (bestuursrecht of strafrecht) de beste aanpak garandeert. De volgende criteria kunnen gebruikt worden bij de keuze voor het strafrecht:

• – Indien de ontstane economische schade als gevolg van de overtreding hoger is dan 5000 euro.

• – De wenselijkheid van ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel.

• – Wenselijkheid van een openbare strafzitting.

• – Optreden tegen de (Rijks)overheid.

• – Aanpak van feitelijk leidinggevenden conform artikel 51 van het Wetboek van Strafrecht (uitsluitend in die gevallen dat met een bestuurlijke boete aan een leidinggevende niet kan worden volstaan en de mogelijkheid van het opleggen van vrijheidsstraffen wordt overwogen).