Nevenfunctie-circulaire 1995

Artikel 21, eerste lid

1. De leden van het bestuur van een openbaar lichaam of van het gemeenschappelijk orgaan kunnen een tegemoetkoming in de kosten en, voor zover zij niet de functie van wethouder, burgemeester of secretaris vervullen, een vergoeding voor hun werkzaamheden ontvangen. Deze tegemoetkoming en vergoeding worden bij de regeling, of krachtens de regeling door het algemeen bestuur van het openbaar lichaam of het gemeenschappelijk orgaan, vastgesteld. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen hieromtrent nadere regels worden gesteld. De hoogte van de vergoeding staat in redelijke verhouding tot de aan het lidmaatschap verbonden werkzaamheden, mede rekening houdende met de vergoeding voor werkzaamheden welke het bestuurslid ontvangt uit hoofde van zijn lidmaatschap van de raad.

De artikelen 41, eerste lid, 52, eerste lid, 74, eerste lid, 84, eerste lid, en 98, eerste volzin, verklaren artikel 21 van toepassing op samenwerkingsverbanden waarbij de provincies zijn betrokken.

Voor de goede orde wijs ik erop dat met nevenfuncties vooral wordt gedoeld op functies van degenen voor wie het ambt van commissaris of gedeputeerde een hoofdfunctie is. In het geval van statenleden ligt dat anders. Bij hen is het statenlidmaatschap veelal een functie 'erbij', naast een hoofdfunctie die elders wordt vervuld. Het hierna volgende is vooral toegespitst op de bestuurders, de commissaris en de gedeputeerden. Dat neemt echter niet weg dat de strekking ervan waar mogelijk van overeenkomstige toepassing is op statenleden.

De vervulling van nevenfuncties is uit maatschappelijk, bestuurlijk en ook persoonlijk oogpunt positief te waarderen. Nevenfuncties kunnen bijdragen tot een betere vervulling van het ambt van commissaris en van gedeputeerde. Deze gedachte ligt mede ten grondslag aan de in paragraaf 2 weergegeven bepalingen van de Provinciewet en de Wgr. Van een verbod op het vervullen van nevenfuncties is in deze wetten dan ook geen sprake. Het aanvaarden van nevenfuncties, in het bijzonder nevenfuncties buiten de publieke sfeer, vindt echter haar grens waar dit afbreuk zou kunnen doen aan het aanzien van een publiek ambt en aan een optimaal functioneren van degene die het publieke ambt vervult. Een goede functievervulling en handhaving van onpartijdigheid en onafhankelijkheid dienen bepalend te zijn bij de beslissing of een nevenfunctie aanvaard wordt. In algemene zin zijn bij het aanvaarden van nevenfuncties twee afwegingen van belang:

• – er mag geen verstrengeling van belangen optreden tussen het ambt en de nevenfunctie;

• – de nevenfunctie mag niet leiden tot een zodanig tijdbeslag dat daardoor het functioneren als commissaris en als gedeputeerde in het gedrang komt.

Dit vereist op de eerste plaats een zorgvuldige beoordeling door degene die de nevenfunctie wil gaan vervullen, juist ook wegens de voorbeeldfunctie van bestuurders. Maar niet alleen de eigen afweging is hierbij voldoende.

Melding en openbaarmaking, en daardoor de mogelijkheid van democratische controle, kunnen in belangrijke mate bijdragen aan het voorkomen van de schijn van belangenverstrengeling door degene die een nevenfunctie vervult.

De belangrijkste wijziging ten opzichte van de oude Provinciewet betreft het reguleren van de afdracht van de vergoedingen uit q.q.-nevenfuncties van commissarissen en gedeputeerden. De mogelijkheid van een vergoeding voor nevenfuncties die worden vervuld in verband met de persoonlijke bekwaamheid of interesse van betrokkenen (de niet-q.q.-nevenfuncties) ondergaat geen verandering.

De algemene regel ten aanzien van vergoedingen uit q.q.-nevenfuncties is neergelegd in de artikelen 43, vijfde lid, en 65, vijfde lid, van de Provinciewet:

'De gedeputeerden/De commissaris geniet(en) geen vergoedingen, in welke vorm ook, voor werkzaamheden, verricht in nevenfuncties die zij vervullen/welke hij vervult uit hoofde van het ambt van gedeputeerde/zijn ambt, ongeacht of die vergoedingen ten laste van de provincie komen of niet. Indien deze vergoedingen worden uitgekeerd, worden zij gestort in de provinciale kas.'

De dragende gedachte achter deze bepaling is de volgende. De werkzaamheden verricht in de q.q.-nevenfuncties kunnen geacht worden te behoren tot de normale taakvervulling in het kader van de hoofdfunctie, i.c. het ambt van commissaris of het ambt van gedeputeerde. Uit de provinciale kas wordt een bezoldiging toegekend voor alle in het kader van die normale taakvervulling te verrichten werkzaamheden. Het is om die reden niet wenselijk voor het vervullen van de q.q.-nevenfuncties een afzonderlijke honorering toe te kennen. Ter uitwerking van dit uitgangspunt zijn meer specifieke criteria nodig om te bepalen of in concreto van een q.q.-nevenfunctie sprake is.

Bij de parlementaire behandeling van het gelijkluidende artikel in de Gemeentewet, artikel 44, in de Eerste Kamer (Handelingen I, 11 februari 1992, p. 17583/17584), zei de toenmalige staatssecretaris van Binnenlandse Zaken:

'In het algemeen kan worden gesteld dat iemand ambtshalve een functie vervult wanneer de nevenfunctie is gekoppeld aan het vervullen van de functie van wethouder of burgemeester. Consequentie van die koppeling is dat iemand die functie moet neerleggen wanneer hij of zij ophoudt wethouder of burgemeester te zijn. Dat zal vaak tot uitdrukking komen in formele regelingen. (....) Wanneer de regeling op grond waarvan de nevenfunctie wordt vervuld geen aanknopingspunt biedt, zal moeten worden nagegaan of betrokkene de nevenfunctie kan blijven vervullen als hij geen wethouder of burgemeester meer is. Als hij de functie kan blijven vervullen is er geen sprake meer van een nevenfunctie die ambtshalve wordt vervuld.'

Op grond van het bovenstaande zijn de volgende criteria van belang om te bepalen of een bepaalde nevenfunctie een q.q.-nevenfunctie is:

• – er is een aantoonbaar belang voor de provincie dat de nevenfunctie door een provinciebestuurder wordt vervuld. De gedeputeerde of de commissaris bekleedt de nevenfunctie in dat geval uit hoofde van zijn ambt. Er dient m.a.w. sprake te zijn van een directe of indirecte vorm van behartiging van de belangen van de provincie;

• – de nevenfunctie is gekoppeld aan de inhoud en de duur van het ambt, m.a.w. de nevenfunctie moet worden neergelegd bij de beëindiging van het ambt van gedeputeerde of commissaris. Of dit het geval is zal in laatste instantie uit de feitelijke context moeten blijken; wat statuten of de oprichtingsakte van (nuts)bedrijven, stichtingen en instellingen hierover zeggen is niet alleen maatgevend. Ook al stellen de statuten of de oprichtingsakte geen eisen, maar blijkt in de praktijk dat commissariaten of bestuursfuncties van een (nuts)bedrijf, stichting of instelling worden vervuld door bijvoorbeeld gedeputeerden van een (deelnemende) provincie(s)1, dan is in die gevallen sprake van een q.q.-nevenfunctie.

Aan de hand van een of beide van deze criteria zal in verreweg de meeste gevallen uitsluitsel kunnen worden gegeven over de vraag of van een q.q.-nevenfunctie sprake is. Ik ben mij ervan bewust dat zich in de praktijk situaties kunnen voordoen waarin ook deze criteria niet tot volstrekte duidelijkheid leiden. In die gevallen acht ik het gewenst dat wordt overlegd met provinciale staten of met een commissie uit provinciale staten, om tot een afgewogen oordeel te komen dat recht doet aan de bedoeling van de wetgever. Met het oog daarop kan tevens advies worden ingewonnen bij het ministerie van Binnenlandse Zaken2 .

Wellicht ten overvloede wordt vermeld dat voor gedeputeerden geen ontheffingsmogelijkheid bestaat, zoals wel is geregeld voor wethouders van gemeenten onder de 18.000 inwoners in artikel 44, vijfde lid, van de Gemeentewet. Dit vijfde lid is tijdens de parlementaire behandeling bij nota van wijziging ingevoerd (Kamerstukken II 1988/89, 19403, nr. 11, p. 2) om tegemoet te komen aan de suggestie van de VVD om voor de deeltijd-wethouders in de gemeenten onder de full-timegrens een ontheffingsmogelijkheid in te voeren (Kamerstukken II, 1988/89, 19403, nr. 10, p. 154). Dit hangt samen met het feit dat in gemeenten onder de 18.000 inwoners het wethouderschap een tijdsbestedingsnorm kent van minder dan 100%, en sommige q.q.-nevenfuncties in de zgn. eigen tijd moeten worden verricht. Op basis van artikel 36 van de Gemeentewet en artikel 35 van de Provinciewet kunnen deeltijd-wethouders en deeltijd-gedeputeerden worden benoemd. De ontheffingsmogelijkheid is op deze deeltijd-wethouder en deeltijd-gedeputeerde niet van toepassing.

Indien sprake is van een q.q.-nevenfunctie dient de eventuele vergoeding voor de werkzaamheden in de provinciale kas te worden gestort. Ik wijs erop dat de stortingsplicht slechts geldt voor zover een vergoeding voor werkzaamheden een beloningselement (=fiscaal inkomen) voor geleverd dienstbetoon bevat. Onkostenvergoedingen uit een q.q.-nevenfunctie hoeven derhalve niet in de provinciale kas te worden gestort. De vraag kan zich vervolgens voordoen waar de scheiding ligt tussen een vergoeding als beloning voor werkzaamheden en een onkostenvergoeding. De maatstaf voor dit onderscheid is wat door de Belastingdienst als beloning (=fiscaal inkomen) of als onbelaste onkostenvergoeding wordt gezien. Uitgangspunt van de Belastingdienst is dat uitsluitend een afzonderlijk vastgestelde kostenvergoeding, afhankelijk van haar aard en samenstelling, eventueel in aanmerking kan komen voor een behandeling als belastingvrije kostenvergoeding. De verplichting tot storting in de provinciale kas doet zich ook voor als voor een q.q.-nevenfunctie een beloning in natura wordt ontvangen, bijvoorbeeld in de vorm van een aangeboden reis3. In dat geval dient in de provinciale kas te worden gestort het deel van die beloning in natura dat fiscaal als inkomen wordt aangemerkt. Ten slotte is in dit verband nog van belang dat een arbeidsverhouding waaruit enkel een reële kostenvergoeding wordt ontvangen, voor de belastingheffing niet als bron van inkomen wordt beschouwd.

In de Wet van 21 april 1994 houdende wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen in verband met aanpassing en uitbreiding van de bepalingen inzake verplichte samenwerking (Stb. 1994, 399) is artikel 21 Wgr gewijzigd. Deze wijziging is op 1 juli 1994 in werking getreden en houdt in dat leden van het algemeen of dagelijks bestuur van een openbaar lichaam of gemeenschappelijk orgaan, voor zover zij de functie van wethouder, burgemeester of secretaris vervullen, geen vergoedingen voor hun werkzaamheden mogen ontvangen. Door de artikelen 41, 52, 7484 en 98 van de Wgr is artikel 21 ook van toepassing verklaard op samenwerkingsverbanden waarbij de provincies zijn betrokken. Op grond hiervan mogen leden van het algemeen of dagelijks bestuur van een dergelijk openbaar lichaam of gemeenschappelijk orgaan, voor zover zij de functie van gedeputeerde, commissaris van de Koningin of griffier vervullen, geen vergoedingen voor hun werkzaamheden ontvangen.

De vergoeding voor werkzaamheden verricht in q.q.-nevenfuncties naast het ambt van commissaris/gedeputeerde dient, na ontvangst, in de provinciale kas te worden gestort. Een voor het vervullen van een q.q.-nevenfunctie ontvangen vergoeding voor werkzaamheden wordt op grond van de fiscale wetgeving aangemerkt als inkomsten uit die nevenfunctie en behoort als zodanig tot het belastbare inkomen. De verplichte storting in de provinciale kas vormt evenwel een op de inkomsten uit de hoofdfunctie (het ambt van commissaris/gedeputeerde) rustende last, welke tot het bedrag dat feitelijk in de provinciale kas is gestort in aanmerking kan worden genomen als aftrekbare kosten. Als het in de provinciale kas gestorte bedrag gelijk is aan het bedrag dat als inkomen in aanmerking wordt genomen is het resultaat dat per saldo over het desbetreffende inkomensbestanddeel geen belasting wordt geheven. Als een vergoeding voor werkzaamheden in een q.q.-nevenfunctie niet aan de commissaris of gedeputeerde wordt uitbetaald, maar rechtstreeks door de instantie in de provinciale kas wordt gestort, is het toch mogelijk – de feiten en omstandigheden van het concrete geval zijn in deze bepalend – dat de vergoeding voor de belastingheffing tot het inkomen van de commissaris of gedeputeerde behoort. Is dat het geval dan staat ook daar een aftrekpost in de sfeer van de aftrekbare kosten tegenover.

De stortingsplicht van zowel commissarissen als gedeputeerden treedt in werking op de dag van het eerste periodieke aftreden van de gedeputeerden na de inwerkingtreding van de Provinciewet, te weten 18 april 1995. De reden dat deze bepaling niet bij inwerkingtreding van de Provinciewet van kracht is geworden ligt in het feit dat bij de voorbereiding van de collegevorming onder meer over de verdeling van q.q.-nevenfuncties gesproken zal worden en bepaald zal worden welke provinciebestuurder namens de provincie zal worden afgevaardigd. In de portefeuille van de commissaris en de eventueel terugkerende gedeputeerden zullen dan wijzigingen plaatsvinden. Het is daarom logisch pas dan de nieuwe financiële situatie voor de q.q.-nevenfuncties in werking te laten treden.

Ik hoop u hiermee voldoende te hebben geïnformeerd.