Aanwijzing inzake de informatie-uitwisseling in het kader van de wederzijdse rechtshulp in strafzaken (552i Sv.)

De basis voor deze Aanwijzing is gelegen in artikel 552i lid 4 van het Wetboek van Strafvordering (Sv).2 In artikel 552i Sv is de bevoegdheidsverdeling beschreven tussen de officier van justitie en de politie bij de behandeling van rechtshulpverzoeken uit het buitenland. De hoofdregel is dat ieder verzoek om rechtshulp uit het buitenland naar de officier van justitie wordt (door)gezonden. Onder rechtshulpverzoeken valt ook de politiële samenwerking waaronder de internationale informatie-uitwisseling. In de praktijk blijkt bij die laatste vorm van samenwerking onduidelijk te zijn hoever de politiebevoegdheden zich uitstrekken. Wanneer is de politiefunctionaris zelfstandig bevoegd het rechtshulpverzoek te behandelen en wanneer moet de behandeling via het OM lopen? Dit klemt te meer, nu de internationale samenwerking steeds intensiever wordt, er steeds meer regelgeving komt en de noodzaak tot afbakening van bevoegdheden dus toeneemt.

Het doel van deze Aanwijzing is daarom aan te geven in welke gevallen de politie zelfstandig uitvoering kan geven aan verzoeken uit het buitenland tot het verstrekken van informatie en in welke gevallen die samenwerking de tussenkomst van het OM vereist.

Voor wat betreft het rechtshulpverkeer inzake de informatie-uitwisseling zijn relevante wetsartikelen te vinden in de Wet en het Besluit Politiegegevens, die per 1 januari 2008 de Wet en het Besluit Politieregisters hebben vervangen. Op het internationale niveau zijn ook tal van regelingen in het leven geroepen om de internationale informatie-uitwisseling te reguleren. Alvorens op de betreffende wet- en regelgeving nader wordt ingegaan, wordt volledigheidshalve nog opgemerkt dat alle inkomende en uitgaande politiële en justitiële rechtshulpverzoeken via het Landelijk Internationaal Rechtshulpcentrum (LIRC) dan wel de desbetreffende Internationale Rechtshulpcentra (IRC’s) moeten lopen, waar onder meer de registratie plaatsvindt van het rechtshulpverzoek. Zie hiervoor ook paragraaf 8.

Aan de basis van de internationale samenwerking op strafrechtelijk terrein ligt een aantal beginselen. In dit kader kunnen onder meer genoemd worden:

• – het soevereiniteitsbeginsel (iedere staat is op zijn eigen grondgebied bij uitsluiting bevoegd te handelen overeenkomstig zijn eigen rechtsorde);

• – het vertrouwensbeginsel (in het kader van internationale rechtshulp hebben verdragslanden een zeker vertrouwen in hun wederzijdse rechtssystemen);

• – het specialiteitbeginsel of doelbindingsprincipe (informatie mag uitsluitend gebruikt worden voor de door het verstrekkende land bepaalde doeleinden);

• – het wederkerigheidsbeginsel (reciprociteit: staten presteren slechts jegens elkaar als de wederpartij zich tot een overeenkomstige prestatie bereid verklaart).3

In de volgende paragrafen zullen enkele beginselen nader worden besproken.

In de Europese Unie (EU) vindt de uitwisseling van informatie tussen de politiediensten voornamelijk plaats op grond van artikel 39 van de Schengen Uitvoeringsovereenkomst (SUO), waarin is opgenomen dat ‘...politiediensten elkaar, met inachtneming van het nationale recht binnen de grenzen van hun bevoegdheden, wederzijds bijstand verlenen ten behoeve van de voorkoming en opsporing van strafbare feiten, voor zover het doen of behandelen van een verzoek naar nationaal recht niet aan de justitiële autoriteiten (lees: rechter en officier van justitie) is voorbehouden en (...) geen dwangmiddelen behoeven te worden toegepast. Wanneer de aangezochte politieautoriteiten tot de afdoening van een verzoek niet bevoegd zijn, zenden zij dit aan de bevoegde autoriteiten door.’ In lid 2 van voornoemd artikel 39 is het uitgangspunt opgenomen dat schriftelijke informatie slechts door het verzoekende land als bewijsmiddel gebruikt mag worden met toestemming van de bevoegde justitiële autoriteiten van de aangezochte staat.

Artikel 27 van het Verdrag van Prüm4 bouwt voort op dit artikel 39 SUO, vult dit aan en voorziet in een dwingende regeling met betrekking tot het verlenen van de gevraagde bijstand. In lid 2 wordt een aantal vormen van bijstand, dat in ieder geval onder de bepaling moet vallen, benoemd. In lid 3 is de doorzendplicht aan de bevoegde autoriteit (lees: OM) opgenomen, wanneer de aangezochte autoriteit (lees: politie) niet bevoegd is.

In artikel 46 SUO is te lezen dat spontane (d.w.z. zonder een daartoe strekkend buitenlands verzoek) informatie-uitwisseling mogelijk is, als de informatie voor het ontvangende land van belang is ter bestrijding van toekomstige strafbare feiten, ter voorkoming van strafbare feiten en ter afwending van gevaar voor de openbare orde en veiligheid.5

Politiële verzoeken worden gezonden naar het aangezochte land door tussenkomst van de met de internationale politiesamenwerking belaste centrale autoriteiten. In Nederland is deze centrale autoriteit het Korps Landelijke Politiediensten (KLPD) te Zoetermeer, de dienst Internationale Politiesamenwerking (IPOL).6 In spoedeisende gevallen en in de grensregio’s kan de informatie-uitwisseling rechtstreeks plaatsvinden (zie ook paragraaf 5).

Binnen de dienst IPOL zijn verschillende informatiekanalen aanwezig waarlangs het verzoek kan worden verzonden: het Schengen Informatie Systeem, Interpol7, Europol8 en de (buitenlandse) verbindingsofficieren.9 Een nieuwe ontwikkeling in dit kader betreft de implementatie van het al vastgestelde ‘Zweeds Kaderbesluit’.10 Het doel van dit Kaderbesluit is de informatie-uitwisseling te bespoedigen tussen autoriteiten die bevoegd zijn op het gebied van voorkomen, onderzoeken of opsporen van strafbare feiten. De informatie-uitwisseling moet binnen een vastgestelde tijdslimiet plaatsvinden (spoedeisende verzoeken in beginsel binnen acht uur). Het gaat specifiek om de uitwisseling van informatie en inlichtingen die voorhanden zijn bij genoemde autoriteiten11, en alle informatie waartoe deze autoriteiten toegang hebben of waar ze, zonder gebruik te hoeven maken van dwangmiddelen, toegang toe kunnen krijgen. Uitgangspunt hierbij is dat het op verzoek internationaal verstrekken van informatie aan een andere lidstaat niet aan meer voorwaarden is gebonden dan de voorwaarden, die bij onderlinge nationale uitwisseling van informatie binnen een lidstaat gelden. Ook wordt uitgegaan van een plicht om aan een verzoek tot informatieverstrekking te voldoen, waarbij degene die het verzoek indient, handelt overeenkomstig het nationale recht. Het Kaderbesluit ziet niet op de uitwisseling van informatie ten behoeve van gebruik als bewijs in een strafzaak.

Verder zijn twee belangrijke voorwaarden opgenomen in artikel 129 SUO dat op de verstrekking op grond van artikel 46 SUO ziet, namelijk het beginsel van doelbinding (zie paragraaf 3.1) en het verbod op doorverstrekking van gegevens aan andere diensten zonder voorafgaande toestemming van het verstrekkende land. Doelbinding is ook opgenomen in artikel 8 van het Zweeds Kaderbesluit en artikel 35 van het Verdrag van Prüm. Het verbod op doorverstrekking is in artikel 36 van het Verdrag van Prüm opgenomen.

Van belang is dat in de genoemde artikelen van de SUO, het Zweeds Kaderbesluit en van het Verdrag van Prüm verwezen wordt naar het nationale recht. Informatie kan slechts worden uitgewisseld met inachtneming van de regels van het nationale recht. Dat geldt ook nadrukkelijk voor de verdragen van Enschede en Senningen.12 Voor de internationale informatie-uitwisseling blijft het Nederlands recht dus van evident belang.

Titel X van het Vierde Boek van Sv ziet slechts op de inkomende rechtshulpverzoeken. Artikel 552h geeft aan dat de titel ziet op de verzoeken om rechtshulp, die zijn gedaan in verband met een strafzaak. Er moet dus sprake zijn van een strafrechtelijke buitenlandse procedure in de fase van opsporing, vervolging, behandeling ter terechtzitting en executie. De gepleegde feiten moeten naar het recht van de verzoekende staat strafbaar zijn. Bij wederzijdse rechtshulp (d.w.z. de politiële en justitiële rechtshulp)13 is dubbele strafbaarheid in beginsel niet vereist. Wanneer echter dwangmiddelen op Nederlands grondgebied moeten worden ingezet voor de uitvoering van het buitenlands rechtshulpverzoek, is strafbaarheid naar Nederlands recht voor die gedragingen uiteraard wel vereist.

Artikel 552i Sv vormt, naast de artikelen 552j en 552n Sv, de grondslag voor de centrale positie van de officier van justitie binnen het rechtshulpverkeer. In artikel 552i is beschreven wanneer de politie een rechtshulpverzoek zelfstandig kan afhandelen en wanneer de officier van justitie bij beantwoording van het rechtshulpverzoek exclusief gekend moet worden.

Volgens dit artikel kan de politie zelfstandig een rechtshulpverzoek afhandelen, wanneer het verzoek kan worden ingewilligd zonder toepassing van dwangmiddelen (dat wil zeggen hetgeen door het wetboek van Strafvordering of een bijzondere strafwet uitdrukkelijk als dwangmiddel wordt aangemerkt) en het wettelijk niet aan de officier van justitie of de rechter-commissaris is voorbehouden de verzochte gedragingen uit te voeren (bijvoorbeeld de bijzondere opsporingsbevoegdheden).

Zo is het voor de politie mogelijk om inlichtingen, zoals het horen van een getuige die bereid is een verklaring af te leggen, zelfstandig af te handelen (zie echter in dit kader aandachtspunt 4 van paragraaf 4.2 hieronder). Op de vraag waar de grens ligt tussen zelfstandige afdoening door de politie en tussenkomst door de officier van justitie wordt hieronder nader ingegaan.

De bevoegdheid van de politie om een rechtshulpverzoek zelfstandig af te handelen bestaat in de volgende gevallen:

• 1. Als wordt verzocht om politiegegevens. In geval om informatie wordt gevraagd die geheel of gedeeltelijk afkomstig is uit een bestand waarin politiegegevens zijn opgenomen, zegt artikel 17 van de Wet politiegegevens dat deze politiegegevens aan politieautoriteiten in het buitenland kunnen worden verstrekt, voor zover dit noodzakelijk is voor de goede uitvoering van de politietaak in Nederland of de politietaak in het desbetreffende land. Verder kunnen politiegegevens worden verstrekt aan Interpol en Europol. In lid 5 van artikel 17 staat dat politiegegevens alleen worden verstrekt als bij de ontvangende instantie voldoende waarborgen aanwezig zijn voor een juist gebruik en voor de bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Blijkens de parlementaire geschiedenis mag voor de landen die lid zijn van de Raad van Europa worden verwacht dat aan dit criterium wordt voldaan. Voor die landen waarvoor dat niet het geval is, zal per geval afzonderlijk moeten worden overwogen of, gelet op de aard van het gegeven en het doel waarvoor het wordt gevraagd en met inachtneming van wat in het algemeen over het land bekend is, de verstrekking van het gegeven gerechtvaardigd is.14 In voorkomende gevallen kan de Afdeling Internationale Rechtshulp in Strafzaken (AIRS) van het ministerie van Justitie worden betrokken. Dit geldt specifiek voor de gevallen waarin sprake is van verstrekking van politiegegevens aan landen waarbij mensenrechten- en veiligheidsrisico’s kunnen spelen.

• 2. Zolang geen opsporingsbevoegdheden die expliciet zijn opgenomen in lid 2 van artikel 552i nodig zijn voor het verkrijgen van de gevraagde inlichtingen. Het gaat daarbij om de artikelen 126g t/m 126z (de bijzondere opsporingsbevoegdheden), artikelen 126zd t/m 126zu (opsporing van terroristische misdrijven), artikel 126gg (verkennend onderzoek) en artikel 126ff (verbod op doorlaten). In het Samenwerkingsbesluit bijzondere opsporingsbevoegdheden15 is een aantal van deze bevoegdheden nader uitgewerkt.

  Bijzondere aandacht wordt gevraagd voor de artikelen 126nc en 126uc, die vallen onder bovengenoemde artikelen 126g t/m 126z en hiervan niet zijn uitgezonderd. Deze artikelen bieden de opsporingsambtenaar de bevoegdheid in bepaalde gevallen gegevens te vorderen van derden. Nationaal heeft de politie dus de bevoegdheid deze gegevens zelfstandig te vorderen. Als dit plaatsvindt op basis van een rechtshulpverzoek zal tussenkomst van de officier van justitie vereist zijn.16

• 3. Als de toepassing van dwangmiddelen niet nodig is voor het verkrijgen van de gevraagde inlichtingen.

• 4. Zolang de gevraagde informatie niet wordt gebruikt als bewijsmiddel.17 Hier geldt, zoals eerder in paragraaf 3 te lezen was, dat op grond van artikel 39 SUO schriftelijke informatie slechts door het verzoekend land als bewijsmiddel gebruikt mag worden met toestemming van de bevoegde justitiële autoriteiten van de aangezochte staat. In het politiële rechtshulpverkeer moet dan ook vermeld staan dat de inhoud van het bericht niet als bewijs mag worden gebruikt in een strafrechtelijke procedure dan wel in het strafdossier ter terechtzitting als zodanig aan rechter en verdediging mag worden voorgelegd. Voor landen die niet zijn aangesloten bij de SUO geldt het vorenstaande eveneens onverkort, tenzij een bilateraal verdrag anders zou bepalen. Informatie kan slechts als bewijsmiddel worden gebruikt, als deze is verkregen van de bevoegde justitiële autoriteiten (voor Nederland: officier van justitie en rechter).

  Wanneer wordt gevraagd om (gedeelten uit) proces(sen)-verbaal die zich in een strafdossier bevinden, moeten deze verzoeken uit het buitenland worden doorgestuurd naar de officier van justitie. Hetzelfde geldt voor het proces-verbaal dat door de politie is opgemaakt van een getuigenverhoor, ook al is die getuige vrijwillig verschenen.

• 5. Het gevraagde mag geen betrekking hebben op de toepassing van grensoverschrijdende observaties en verzoeken tot gecontroleerde afleveringen. Voor grensoverschrijdende observaties eventueel in combinatie met een verzoek tot gecontroleerde aflevering is de Aanwijzing rechtshulpverzoeken voor grensoverschrijdende observaties van toepassing (2006A003).18 Deze schrijft voor dat een bevel van de officier van justitie krachtens artikel 126g c.q. artikel 126o Sv nodig is.

• 6. Het gevraagde mag geen betrekking hebben op CIE-informatie. Het verstrekken van CIE-informatie aan het buitenland vindt plaats met toestemming van de CIE-officier van justitie.19 Zie hiervoor tevens de Nota van Toelichting bij het Besluit Politiegegevens van 14 december 2007 die dit in dezelfde bewoordingen bepaalt.20 De (feitelijke) verstrekking vindt – behalve in spoedeisende gevallen – plaats door tussenkomst van de Nationale Criminele Inlichtingen Eenheid (NCIE).

• 7. Het gevraagde mag geen betrekking hebben op de wettelijke absolute en relatieve weigeringsgronden (artikelen 552k, 552l, 552m Sv). Wanneer er sprake is van een lopende vervolging in Nederland of indien het ‘ne bis in idem’-beginsel wordt geschonden, moet het verzoek om rechtshulp worden geweigerd. Het verzoek moet conform artikel 552l lid 2 Sv worden voorgelegd aan het ministerie van Justitie bij vrees voor een discriminatoire vervolging. Wanneer een rechtshulpverzoek betrekking heeft op politieke of fiscale delicten, moet een machtiging worden verkregen van het ministerie van Justitie, conform artikel 552m Sv, voordat het rechtshulpverzoek kan worden uitgevoerd. De minister van Justitie kan een aanwijzing geven dat een rechtshulpverzoek niet kan worden uitgevoerd. Op basis van artikel 552k lid 2 wordt een dergelijk rechtshulpverzoek geweigerd.

• 8. Het gevraagde mag geen betrekking hebben op justitiële gegevens/justitiële documentatie. Justitiële documentatie kan conform de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens en het Besluit justitiële gegevens niet door de politie aan het buitenland verstrekt worden. Wel kan de politie uit haar eigen politiebestand HerKenningsdienst Systeem (HKS) op grond van het Besluit Politiegegevens (zie paragraaf 4.3) informatie verstrekken en deze eigen informatie, alvorens te sturen naar het buitenland, controleren bij de Justitiële Informatiedienst. Het voorschrift blijft dan gelden, zoals hierboven al gemeld, dat deze politiële informatie niet als bewijs mag worden gebruikt in het buitenland.

Een nadere uitwerking van artikel 17 van de Wet Politiegegevens is te lezen in de artikelen 5:1 t/m 5:5 van het Besluit politiegegevens. In lid 1 van artikel 5:1 is de algemene bepaling opgenomen dat politiegegevens verstrekt kunnen worden aan autoriteiten in een ander land die zijn belast met de uitvoering van de politietaak, voor zover de verstrekking noodzakelijk is voor de goede uitvoering van de politietaak in Nederland dan wel voor de goede uitvoering van de politietaak in het buitenland. Is dit laatste het geval, dan is verstrekking mogelijk ingeval van:

• – de opsporing van een ernstig misdrijf21 of de voorkoming van een ernstig gevaar voor de openbare orde of

• – een verzoek met betrekking tot een bepaald persoon of bepaald geval22 of

• – de uitvoering van taken ten dienste van justitie (ex artikel 1, sub g Politiewet) op grond van een verzoek met betrekking tot een bepaald persoon of een bepaald geval.

In lid 2 staat het belangrijke beginsel dat de gegevens slechts verder kunnen worden verwerkt voor het doel waarvoor ze zijn verstrekt (vergelijk hetgeen hierover is vermeld in paragraaf 3). Op verzoek kan de verantwoordelijke instemmen met de verdere verwerking van verstrekte gegevens voor een ander doel. Hierbij geldt ook dat een verzoek om al verstrekte gegevens te mogen gebruiken voor een ander doel, beschouwd moet worden als een nieuw verzoek. In dat geval zal opnieuw getoetst moeten worden of doorzending van het verzoek aan het OM verplicht is of dat een zelfstandige afdoening door de politie kan plaatsvinden.

Als gevolg van het tot stand gekomen Verdrag van Prüm en het Zweeds Kaderbesluit (zie hiervoor paragraaf 3.2) zijn in de artikelen 5:2 en 5:3 van het Besluit Politiegegevens ruimere bepalingen gecreëerd voor het verstrekken van politiegegevens binnen de EU. In artikel 5:2 is een verplichting opgenomen tot verstrekking van politiegegevens aan personen of instanties in een andere EU-lidstaat, die zijn belast met de voorkoming en opsporing van strafbare feiten, onder gelijke voorwaarden als aan politieambtenaren in Nederland, voor zover zij deze nodig hebben voor een goede uitvoering van de politietaak en behoudens hetgeen is vermeld onder lid 2. In dit lid 2 is opgenomen dat de verstrekking kan worden geweigerd of aan beperkende voorwaarden kan worden onderworpen in de volgende zeven gevallen:

• – de officier van justitie de benodigde toestemming om politiegegevens te verstrekken weigert;

• – essentiële nationale veiligheidsbelangen zouden worden geschaad;

• – het welslagen van een lopend onderzoek of een verwerking, bedoeld in artikel 10, lid 1, sub a van de Wet Politiegegevens (denk aan: CIE-taak) of de veiligheid van personen in gevaar zou worden gebracht;

• – duidelijk disproportioneel of irrelevant zou zijn met het oog op de doelen waarvoor om verstrekking van de gegevens is verzocht;

• – betrekking heeft op een strafbaar feit dat in Nederland strafbaar is gesteld met een gevangenisstraf van één jaar of minder;

• – betrekking heeft op politiegegevens die zijn verkregen van een andere lidstaat of van een derde land en deze geen toestemming geeft voor de verstrekking;

• – een geval genoemd in artikel 2:13: hieronder vallen onder andere onderzoeken die als embargo-onderzoek zijn aangemerkt en gegevens die worden verwerkt op grond van artikel 10, lid 1, sub b van de Wet Politiegegevens. Voor een nadere uiteenzetting wordt verwezen naar de Aanwijzing Wet Politiegegevens, die in werking is getreden op 1 augustus 2008 (Stcrt. 2008, 142).

In het algemeen geldt dat de politie moet overleggen met de officier van justitie, als verstrekking van politiegegevens het opsporings- of vervolgingsbelang zou kunnen doorkruisen, omdat de officier van justitie als leider van het opsporingsonderzoek zeggenschap moet kunnen uitoefenen over de verwerking en verstrekking van gegevens.23

Naar aanleiding van het Verdrag van Prüm is in artikel 5:3 van het Besluit Politiegegevens de rechtstreeks geautomatiseerde verstrekking van bepaalde categorieën van politiegegevens, door middel vangegevensvergelijking, binnen de EU geregeld. Dit is tot nu toe uitsluitend mogelijk voor dactyloscopische gegevens.24 Bij een ‘hit’ kan verstrekking van nadere gegevens plaatsvinden op basis van een rechtshulpverzoek (zie artikel 552h Sv).

Verder zijn in de artikelen 5:4 en 5:5 van het Besluit Politiegegevens bepalingen opgenomen in verband met verstrekking van politiegegevens binnen gemeenschappelijke onderzoeksteams25 en aan Europol. Bij Europol moet ook gedacht worden aan het leveren van informatie aan het Europol Informatie Systeem (zie voetnoot 8). Daarnaast kan informatie geleverd worden aan een Analytical Work File (AWF), als sprake is van een lopend onderzoek of eventueel bij een afgerond onderzoek. Een dergelijke levering moet plaatsvinden in overleg met de officier van justitie onder wiens leiding het onderzoek loopt c.q. heeft gelopen. Uitgangspunt is dat informatie met Europol wordt gedeeld. Van het gebruik van de weigeringsgronden, genoemd in artikel 4 lid 5 van de Europol overeenkomst26, moet slechts bij hoge uitzondering gebruik gemaakt worden.

Het belang van de internationale strafrechtelijke samenwerking moet voorop staan bij de verstrekking van informatie. Het verstrekken van informatie aan het buitenland mag daarom niet zonder meer afspringen op het feit dat deze betrekking heeft op een Nederlandse ingezetene. Oók niet als de informatieverstrekking betrekking heeft op Nederlandse ingezetenen en het niet uitgesloten is dat deze personen als gevolg daarvan in het buitenland worden aangehouden met het oog op de vervolging én berechting daar. Informatie kan worden verstrekt als dat in het belang is van een effectieve criminaliteitsbestrijding, zonder dat daarbij standaard de voorwaarde hoeft te worden gesteld dat de verdachte na zijn aanhouding bijvoorbeeld in het kader van de strafvervolging aan Nederland moet worden uitgeleverd. Uiteraard geldt wel dat aan bepaalde landen geen informatie kan worden verschaft vanwege het feit dat de mensenrechtensituatie van dien aard is dat onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat bepalingen van het EVRM niet worden geschonden.

De rechtshulp met de landen binnen het Koninkrijk is gebaseerd op artikel 36 e.v. van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden. Aangezien verdragen niet van toepassing zijn binnen het Koninkrijk en er geen Rijkswet is voor de wederzijdse rechtshulp, is voor Nederland voor de politiële informatie-uitwisseling met de overige landen binnen het Koninkrijk artikel 5:1 van het Besluit Politiegegevens van toepassing.

Voor wat betreft het informatiekanaal wordt gebruikt gemaakt van Interpol. Daarnaast is een Protocol voor het Politie Discussienet – Koninkrijksbrede Criminaliteitsbestrijding (PDN-K) opgesteld op grond waarvan, onder voorwaarden, rechtstreekse politiële informatie-uitwisseling mogelijk is gemaakt tussen de regionale politiekorpsen in Nederland en de korpsen op de Nederlandse Antillen en Aruba.