Beleidsregels cameratoezicht, College bescherming persoonsgegevens

Onderstaande uitgangspunten moeten in elk geval in acht worden genomen voordat een camera wordt ingezet.

• 1. Stel vast wie de verantwoordelijke zal zijn voor het verwerken van persoonsgegevens door middel van een camera. De verantwoordelijke is degene die deze uitgangspunten in acht moet nemen. Hij is de zogenoemde normadressaat. In het algemeen geldt dat degene die beslist over de doeleinden en de inzet van een camera als verantwoordelijke wordt aangemerkt.4 Er kunnen meerdere verantwoordelijken zijn.5 In sommige gevallen is wettelijk bepaald wie als verantwoordelijke wordt aangemerkt.6

  Voorbeeld verantwoordelijke Een winkelier wil cameratoezicht instellen ter beveiliging van de bezoekers7 en goederen van zijn winkel. De winkelier is degene die beslist dat cameratoezicht wordt ingesteld en voor welk doeleinde. De winkelier wordt derhalve als verantwoordelijke aangemerkt (artikel 1, sub d, Wbp).

  Voorbeeld verantwoordelijke Een gemeente wil cameratoezicht instellen ter handhaving van de openbare orde. De burgemeester is degene die beslist dat cameratoezicht wordt ingesteld en voor welk doeleinde (artikel 151c Gemeentewet). De burgemeester wordt derhalve als verantwoordelijke aangemerkt.

  Voorbeeld verantwoordelijke Een gemeente wil verborgen cameraobservatie instellen om de juistheid van de gegevens die noodzakelijk zijn voor de verlening of voortzetting van bijstand te onderzoeken (een zogenoemd bestuurlijk rechtmatigheidsonderzoek).8 Het college van burgemeesters en wethouders (college van B en W) is degene die beslist dat cameraobservatie wordt ingesteld en voor welk doeleinde (Artikel 53a, lid 6, Wet werk en bijstand). Het college van B en W wordt daarom als verantwoordelijke aangemerkt.

  Voorbeeld verantwoordelijke De politie wil in het kader van de uitoefening van zijn politietaak cameratoezicht instellen. De Wpg bepaalt dat de verantwoordelijke bij de politie de korpschef is (artikel 1, sub f, onder 1, Wpg).

• 2. Bepaal de doeleinden van de inzet van een camera. Benoem expliciet zowel de hoofddoelen als de nevendoelen, zodat er geen twijfel over bestaat waarvoor een camera zal worden ingezet. Voor overheden is het doel gerelateerd aan de wettelijke taak van de betreffende overheidsorganisatie.

  Voorbeeld doeleinde Een gerechtvaardigd doeleinde voor cameratoezicht kan zijn de beveiliging van personen, gebouwen, terreinen, zaken en productieprocessen die aan de zorg van de verantwoordelijke zijn toevertrouwd. Dit geldt zowel voor bedrijven en particulieren als voor overheidsorganisaties.

  Voorbeeld doeleinde De burgemeester is belast met de handhaving van de openbare orde (artikel 172 Gemeentewet). De burgemeester kan ter handhaving van de openbare orde cameratoezicht instellen (artikel 151c Gemeentewet). Het doel van het cameratoezicht is in dit geval dus gerelateerd aan de wettelijke taak van de burgemeester.

  Voorbeeld doeleinde De politie heeft tot taak te zorgen voor de daadwerkelijke handhaving van de rechtsorde en het verlenen van hulp aan hen die deze behoeven (artikel 3 Politiewet 2012).9 De politie kan ter handhaving van de rechtsorde cameratoezicht instellen. Het doel van het cameratoezicht is in dit geval dus gerelateerd aan de wettelijke taak van de politie.

• 3. Stel vast op welke grondslag een camera zal worden ingezet. De verwerking van persoonsgegevens door middel van een camera mag alleen plaatsvinden indien daarvoor een grondslag in de zin van de Wbp aanwezig is. Artikel 8 Wbp noemt zes algemene grondslagen.10 In sommige gevallen geldt een specifieke wettelijke grondslag.11

  Voorbeeld grondslag Een organisatie wil cameratoezicht instellen ter beveiliging van zijn bezoekers en goederen. De grondslag voor dit cameratoezicht kan zijn artikel 8, sub f, Wbp: de gegevensverwerking is noodzakelijk voor de behartiging van het gerechtvaardigde belang van de organisatie.

  Voorbeeld grondslag Een gemeente wil cameratoezicht instellen ter handhaving van de openbare orde. Voor dit cameratoezicht geldt een specifieke wettelijke grondslag (artikel 8, sub c, Wbp), namelijk artikel 151c Gemeentewet en de betreffende verordening van de gemeenteraad.

• 4. Stel vast dat de inzet van een cameratoezicht noodzakelijk is. De inzet van een camera moet noodzakelijk zijn om de gestelde doeleinden te kunnen bereiken. Hierbij moeten de belangen van de betrokkenen worden meegewogen. Op deze belangen mag namelijk geen onevenredige inbreuk worden gemaakt in verhouding tot de gestelde doeleinden (proportionaliteit). Als de doeleinden bovendien op een andere wijze kunnen worden verwezenlijkt die minder nadelig is voor de betrokkenen, dan is het betreffende cameratoezicht niet toegestaan (subsidiariteit).12

  Voorbeeld niet noodzakelijk Een restauranthouder wil cameratoezicht instellen, omdat er geregeld geld uit de kassa wordt vermist. Het is voor dit doel niet noodzakelijk dat het gehele restaurant wordt gefilmd. Volstaan kan worden met video-opnames van de kassa.

  Voorbeeld niet noodzakelijk Een gemeente wil cameratoezicht instellen, omdat er geregeld wanordelijkheden zijn in het uitgaansgebied van het centrum. Het is voor dit doel niet noodzakelijk dat het gehele centrum wordt gefilmd. Volstaan kan worden met cameratoezicht van het gebied waar de wanordelijkheden plaatsvinden.

• 5. Bepaal welk soort camera of softwaretechniek in het concrete geval gerechtvaardigd is om in te zetten. De ene camera of softwaretechniek kan een grotere inbreuk op de persoonlijke levenssfeer maken dan de andere. Ook hierbij moeten de belangen van de betrokkenen worden meegewogen (proportionaliteit en subsidiariteit).13

  Voorbeeld inbreuk op de persoonlijke levenssfeer Een camera die is bevestigd aan een drone maakt eerder een grotere inbreuk op de persoonlijke levenssfeer dan een statische camera. Drones kunnen personen namelijk makkelijk volgen en cameratoezicht toepassen op plaatsen waar die personen verwachten onbespied te zijn. Het cameratoezicht door middel van drones is vaak ook niet zichtbaar. Indien dus het doel van het cameratoezicht ook kan worden bereikt op een voor de burger minder ingrijpende wijze, bijvoorbeeld door middel van statische camera’s, dan is de inzet van drones (of andere flexibele camera’s) niet gerechtvaardigd.

• 6. Bepaal wat er met de camerabeelden zal worden gedaan. Aan wie zullen de beelden worden verstrekt? Hoe lang zullen de beelden worden bewaard?14 De van toepassing zijnde wettelijke regelingen kunnen hierover nadere regels stellen.

• 7. Zorg ervoor dat de camerabeelden adequaat zullen worden beveiligd.15 Maak hierbij gebruik van algemeen geaccepteerde beveiligingsstandaarden. Controleer vervolgens periodiek of de beveiligingsmaatregelen daadwerkelijk zijn getroffen en worden nageleefd. Evalueer tevens periodiek of de getroffen beveiligingsmaatregelen nog voldoende zijn. Pas waar nodig de beveiligingsmaatregelen aan.16

• 8. Bepaal of, en zo ja, op welke wijze, de betrokkenen moeten worden geïnformeerd over de inzet van cameratoezicht.17 Het adequaat informeren van de betrokkenen over de inzet van cameratoezicht is een belangrijk instrument om de gegevensverwerking transparant te maken. De van toepassing zijnde wettelijke regelingen kunnen hierover nadere regels stellen, bijvoorbeeld over het moment van informeren en de inhoud van de informatie.

  Voorbeeld informeren betrokkenen Een winkelier wil cameratoezicht instellen ter beveiliging van de bezoekers en goederen van zijn winkel. De winkelier zal de betrokkenen over het cameratoezicht informeren door middel van een bord bij de ingang van de winkel.

  Voorbeeld informeren betrokkenen Een gemeente wil cameratoezicht instellen ter handhaving van de openbare orde. De gemeente zal de betrokkenen over het cameratoezicht informeren door middel van borden aan de randen van het cameragebied.

  Voorbeeld van niet-informeren betrokkenen Bij een bezoek aan de balie van een kantoor van de Belastingdienst heeft een cliënt de medewerker gefilmd met zijn mobiele telefoon. Deze filmopnamen zijn op YouTube geplaatst. De medewerker is herkenbaar in beeld gebracht, evenals zijn naam en stem. De medewerker is niet geïnformeerd door de cliënt en dat had wel gemoeten.

• 9. Houd er rekening mee dat de betrokkenen hun rechten, zoals het recht op inzage of correctie, kunnen uitoefenen. De betrokkenen hebben diverse rechten jegens de verantwoordelijke die camerabeelden van hen maakt.18 Zo hebben de betrokkenen bijvoorbeeld recht op inzage van hun persoonsgegevens en kunnen zij de verantwoordelijke in bepaalde gevallen verzoeken om hun gegevens te verbeteren, aan te vullen, te verwijderen of af te schermen. De van toepassing zijnde wettelijke regelingen kunnen hierover nadere regels stellen.

Hieronder volgen nog een tweetal punten waar een verantwoordelijke aan zou moeten denken bij de inzet van cameratoezicht.

Privacy impact assessment (PIA)

Het (laten) uitvoeren van een PIA kan de verantwoordelijke helpen om te voldoen aan voornoemde uitgangspunten en de toepasselijke wettelijke normen. Een PIA is een hulpmiddel voor een verantwoordelijke om door middel van een vragenlijst de privacyrisico’s van een (voorgenomen) verwerking in kaart te brengen. Verschillende brancheorganisaties hebben handreikingen voor het uitvoeren van een PIA opgesteld.

Aan de hand van een PIA kan de verantwoordelijke de risico’s beoordelen die de verwerking van persoonsgegevens door middel van een camera met zich meebrengt voor de rechten en vrijheden van de betrokkenen. Ook kan hij aan de hand van een PIA maatregelen treffen om deze risico’s te beperken. Hierdoor kan de verantwoordelijke de negatieve gevolgen die deze verwerking met zich mee kunnen brengen voor de betrokkenen, maar ook voor hemzelf, zo veel mogelijk beperken. Een PIA is het meest doeltreffend als deze wordt uitgevoerd voordat een camera wordt ingezet. Ook als de omstandigheden met betrekking tot de inzet van een camera wijzigen (bijvoorbeeld een wijziging van de doeleinden of de omvang van het toezicht of hetgeen er met de camerabeelden zal worden gedaan), is het raadzaam om opnieuw een PIA uit te voeren.19

Uitzondering persoonlijk en huishoudelijk gebruik

De Wbp, waarin de eerder genoemde uitgangspunten zijn opgenomen, is niet van toepassing op de verwerking van persoonsgegevens door middel van een camera ten behoeve van activiteiten met uitsluitend persoonlijke of huishoudelijke doeleinden (artikel 2, lid 2, sub a, Wbp). Het huiselijk gebruik ziet op de situatie dat in een gezinssituatie persoonsgegevens worden verwerkt. Ook wanneer meerdere personen die gezamenlijk een huishouden voeren, gebruik maken van deze gegevens, is de Wbp niet van toepassing. Om een beroep te doen op deze uitzondering moet het wel gaan om een duidelijk bepaalbare groep van personen.20 Het persoonlijk gebruik ziet zowel op de situatie buiten het werk als daarbinnen. Veel beroepsbeoefenaars houden eigen lijstjes bij, bijvoorbeeld adressenbestanden van personen met wie zij regelmatig contact onderhouden. Zij hebben het karakter van een geheugensteun en deze vallen daarmee onder de uitzondering van het persoonlijk gebruik. Ook camerabeelden gemaakt ter beveiliging in een woning vallen onder deze uitzondering.21 Zodra deze verwerking beoogd is voor gebruik door een onbepaald aantal personen, is de Wbp van toepassing.22 Hiervan is bijvoorbeeld sprake indien de camerabeelden op het internet worden geplaatst.23 Voor betrokkenen is het van belang dat indien de Wbp van toepassing is (en dus geen sprake is van een gebruik voor uitsluitend persoonlijke of huishoudelijke doeleinden) dat zij hun rechten (in de zin van de Wbp) kunnen uitoefenen. Te denken valt aan het recht op inzage, om te corrigeren of te verwijderen. Bij het ongewenst plaatsen van camerabeelden op internet, waarbij de betrokkene in beeld komt, kan de betrokkene bij diegene die deze beelden op internet heeft geplaatst (de verantwoordelijke) verzoeken om verwijdering.

In december 2014 heeft het Hof van Justitie een uitspraak gedaan over de uitzondering persoonlijk en huishoudelijk gebruik. Deze uitspraak stelt voorwaarden aan – of de uitzondering wel/niet van toepassing is – het doorlopend vastleggen van (gedeelten) van openbare ruimte met een vaste/statische camera voor het doeleinde: beveiliging van personen, gebouwen, terreinen, zaken en productieprocessen.24 Voor het deel openbare ruimte dat gefilmd wordt voor beveiligingsdoeleinden, heeft het Hof van Justitie bepaald dat geen sprake is van activiteiten met uitsluitend persoonlijke of huishoudelijke doeleinden, en daarmee is de Wbp dus onverkort van toepassing.25 De camera is immers geplaatst met als doel de beveiliging van de woning en dat kan in beginsel niet samenvallen met het doeleinde persoonlijk en huishoudelijk gebruik. De bewoner (verantwoordelijke) dient een grondslag in de zin van artikel 8 Wbp voor zijn verwerking te hebben. Dit zou het gerechtvaardigde belang (artikel 8 aanhef en onder f Wbp) kunnen zijn: de bewoner kan een gerechtvaardigd belang hebben om een deel van de openbare ruimte te filmen ter beveiliging van personen, gebouwen, terreinen, zaken en productieprocessen.

Uiteraard zijn er gevallen waarbij een persoon de intentie had om een beeldopname te maken voor huishoudelijk gebruik, maar dat deze intentie door bepaalde omstandigheden verandert. Op het moment dat de intentie verandert kan vervolgens de Wbp van toepassing zijn. Deze is dan van toepassing op de verdere verwerking van de beeldopnames.

Uitwerking uitgangspunten in hoofdstuk 2 en 3

In hoofdstuk 2 worden bovengenoemde uitgangspunten (en andere wettelijke bepalingen) uitgewerkt met betrekking tot cameratoezicht ter beveiliging van personen en goederen (Wbp). In hoofdstuk 3 gebeurt dat met betrekking tot cameratoezicht ter handhaving van de openbare orde door gemeenten (artikel 151c Gemeentewet j° Wpg).

De Wbp kan alleen van toepassing zijn als er sprake is van ofwel een geheel of gedeeltelijke geautomatiseerde verwerking van persoonsgegevens ofwel een niet geautomatiseerde verwerking van persoonsgegevens in een bestand. In deze paragraaf wordt nader uitgewerkt wat onder het begrip ‘persoonsgegevens’ wordt verstaan.

Een persoonsgegeven is elk gegeven betreffende een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon (artikel 1, sub a, Wbp).

‘Geïdentificeerde of identificeerbare’

Een persoon is identificeerbaar indien zijn identiteit redelijkerwijs, zonder onevenredige inspanning, kan worden vastgesteld.28 Er kan een onderscheid worden gemaakt in direct en indirect identificeerbare gegevens. Direct identificerende gegevens zijn gegevens die betrekking hebben op een persoon waarvan de identiteit zonder veel omwegen eenduidig is vast te stellen, zoals een naam, eventueel in combinatie met het adres en de geboortedatum. Van indirect identificeerbare gegevens is sprake wanneer zij via nadere stappen in verband kunnen worden gebracht met een bepaalde persoon.29

Een gegeven is geen persoonsgegeven, indien doeltreffende technische en organisatorische maatregelen zijn getroffen waardoor een daadwerkelijke identificatie van individuele natuurlijke personen redelijkerwijs wordt uitgesloten.30

Ingeval van cameratoezicht zal meestal sprake zijn van persoonsgegevens, aangezien personen vaak herkenbaar in beeld worden gebracht. Maar ook als personen niet of niet herkenbaar in beeld worden gebracht, kan er sprake zijn van persoonsgegevens, zolang de beelden betrekking hebben op een natuurlijke persoon en die persoon identificeerbaar is. In onze huidige samenleving met de alle technologische mogelijkheden zal er over het algemeen snel sprake zijn van identificeerbaarheid.

De Wbp is van toepassing op de geheel of gedeeltelijke geautomatiseerde verwerking van persoonsgegevens, alsmede de niet geautomatiseerde verwerking van persoonsgegevens die in een bestand zijn opgenomen of die bestemd zijn om daarin te worden opgenomen (artikel 2 lid 1 Wbp). In deze paragraaf wordt nader uitgewerkt wat onder het begrip ‘verwerking’ wordt verstaan.

Een verwerking van persoonsgegevens betreft elke handeling of elk geheel van handelingen met betrekking tot persoonsgegevens. Hieronder valt in ieder geval het verzamelen, vastleggen, ordenen, bewaren, bijwerken, wijzigen, opvragen, raadplegen, gebruiken, verstrekken door middel van doorzending, verspreiding of enige andere vorm van terbeschikkingstelling, samenbrengen, met elkaar in verband brengen, alsmede het afschermen, uitwissen of vernietigen van gegevens (artikel 1, sub b, Wbp).

Bij digitale camera’s worden intern geheugen en een digitale processor gebruikt om de beeldgegevens op te slaan en door te zetten tussen verschillende componenten van het systeem. Dus wordt dat dit proces – hoe tijdelijk ook van karakter – altijd wordt beschouwd als een verwerking in de zin van de Wbp. Het actief gebruik van opnamefunctionaliteiten is niet relevant om te bepalen of er sprake zal zijn van een verwerking in de zin van de Wbp. Dit betekent dat er bij het gebruik van een digitale camera altijd een verwerking van persoonsgegevens plaatsvindt, ook als beelden niet actief worden vastgelegd. Daarmee is het live uitkijken middels een digitale camera een verwerking van persoonsgegevens en is de Wbp van toepassing.3132

De verantwoordelijke is degene die, alleen of tezamen met anderen, het doel van en de middelen voor de verwerking van persoonsgegevens vaststelt (artikel 1, sub d, Wbp).

De vraag die hierbij mede van belang is, is wie uiteindelijk bepaalt welke verwerking er plaatsvindt van welke persoonsgegevens en voor welk doel. Tevens is van belang wie beslist over de middelen voor die verwerking: de vraag op welke wijze de gegevensverwerking zal plaatsvinden. Deze bevoegdheden kunnen soms in verschillende handen liggen. In dat geval er sprake van gezamenlijke verantwoordelijkheid.35

Ten aanzien van cameratoezicht geldt veelal dat degene die beslist over de inzet van cameratoezicht kan worden aangemerkt als de verantwoordelijke in de zin van de Wbp.

De bewerker is degene die ten behoeve van de verantwoordelijke persoonsgegevens verwerkt, zonder aan zijn rechtstreeks gezag te zijn onderworpen (artikel 1, sub e, Wbp).

De bewerker is een buiten de organisatie van de verantwoordelijke staande persoon of instelling. Het zal veelal gaan om een persoon of instelling die niet in een hiërarchische relatie tot de verantwoordelijke staat. Daar waar een hiërarchische relatie bestaat met de verantwoordelijke moet worden gesproken van (intern) beheer. Tevens geldt dat de bewerker gegevens verwerkt ten behoeve van de verantwoordelijke, dat wil zeggen overeenkomstig diens instructies en onder diens (uitdrukkelijke) verantwoordelijkheid. Voorts beperkt de bewerker zich tot het verwerken van persoonsgegevens zonder zeggenschap te hebben over het doel van en de middelen voor de verwerking van persoonsgegevens. Hij neemt dus geen beslissingen over het gebruik van de gegevens, de verstrekking aan derden, de duur van de opslag van de gegevens etcetera.37

De verantwoordelijke die persoonsgegevens wil laten verwerken door een bewerker moet een overeenkomst met de bewerker sluiten waarin de uitvoering van de verwerkingen wordt geregeld (artikel 14, lid 2, Wbp).

Persoonsgegevens mogen slechts worden verzameld voor welbepaalde, uitdrukkelijk omschreven en gerechtvaardigde doeleinden (artikel 7 Wbp). Dit betekent dat de verantwoordelijke één of meer duidelijk omlijnde doelen moet vaststellen voordat hij met de verwerking aanvangt. De doelomschrijving mag niet zo vaag of ruim zijn dat zij tijdens het verwerkingsproces geen kader kan bieden waaraan getoetst kan worden of de betreffende persoonsgegevens nodig zijn voor de omschreven doeleinden of niet.39 De doeleinden mogen ook niet in de loop van het verwerkingsproces worden geformuleerd. Bovendien moeten de doeleinden gerechtvaardigd zijn. Dit houdt in dat het belang van de verantwoordelijke redelijkerwijs aanleiding dient te geven om de betreffende persoonsgegevens voor de omschreven doeleinden te mogen verwerken. Tevens mag de verwerking van de persoonsgegevens niet in strijd zijn met enige wet, de openbare orde of de goede zeden.40

Artikel 8 Wbp noemt zes grondslagen voor het mogen verwerken van persoonsgegevens. Deze zijn, kort weergegeven:

• a. ondubbelzinnige toestemming van de betrokkene41;

• b. uitvoering van een overeenkomst;

• c. wettelijke verplichting;

• d. vrijwaring van een vitaal belang van de betrokkene;

• e. publiekrechtelijke taak;

• f. gerechtvaardigd belang, tenzij het belang of de fundamentele rechten en vrijheden van de betrokkene prevaleert42.

De gegevensverwerking moet op (minimaal) één van deze grondslagen berusten. Artikel 8 Wbp behelst bovendien dat bij elke verwerking moet zijn voldaan aan de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit.43 Hieronder, in paragraaf 2.7, wordt nader ingegaan op deze beginselen.

Vrijwaring van een vitaal belang

De grondslag ‘vrijwaring van een vitaal belang’ (sub d) zal voor cameratoezicht ter beveiliging van personen en goederen meestal niet gelden. Deze grondslag moet namelijk eng worden geïnterpreteerd: er moet een dringende medische noodzaak aanwezig zijn om de gegevens van de betrokkene te verwerken. Het moet gaan om een zaak van leven of dood.44

Publiekrechtelijke taak

Aan bestuursorganen zijn bij of krachtens de wet publiekrechtelijke taken toegekend. Voor een goede vervulling van een publiekrechtelijke taak kan het noodzakelijk zijn dat het betreffende bestuursorgaan cameratoezicht instelt (sub e).

Gerechtvaardigd belang

Voor cameratoezicht ter beveiliging van personen en goederen zou de grondslag ‘gerechtvaardigd belang’ (sub f) kunnen gelden. Het belang van de verantwoordelijke om cameratoezicht in te stellen moet dan zwaarder wegen dan de belangen van de betrokkenen. Tevens moet zijn voldaan aan de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit.

Een belangrijk vereiste van een rechtmatige verwerking van persoonsgegevens door middel van cameratoezicht betreft de noodzakelijkheid van de verwerking. Hierbij spelen de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit een belangrijke rol.

Het proportionaliteitsbeginsel houdt in dat de inbreuken op de belangen van de betrokkenen niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot het met de verwerking te dienen doel.45 Ingevolge het subsidiariteitsbeginsel moet het doel waarvoor de persoonsgegevens worden verwerkt niet op een andere, voor de betrokkenen minder nadelige, wijze kunnen worden verwerkelijkt.46

Concreet betekent het vorenstaande dat cameratoezicht ter beveiliging van personen en goederen slechts mag worden ingezet indien er ook andere beveiligingsmaatregelen zijn getroffen. Minder vergaande maatregelen dienen onvoldoende effectief te zijn en deze maatregelen kunnen redelijkerwijs niet worden uitgebreid. Tevens mogen er niet meer en langer camera’s worden ingezet en niet meer personen en/of plaatsen in beeld worden gebracht dan strikt noodzakelijk is voor de gestelde doeleinden (dataminimalisatie). Dit betekent dat de verantwoordelijke alleen continu cameratoezicht mag instellen wanneer niet kan worden volstaan met opnames gedurende bepaalde periodes.

Cameratoezicht in bijvoorbeeld een toilet, pashokje, kleedkamer of behandelruimte maakt een te grote inbreuk op de persoonlijke levenssfeer van de betrokkenen. In deze ruimten mag een betrokkene redelijkerwijs verwachten onbespied te zijn. Cameratoezicht in deze ruimtes voldoet daarmee niet aan het vereiste van proportionaliteit en is dus niet toegestaan.

Voorts geldt dat het plaatsen van camerabeelden op internet vaak niet noodzakelijk is. De belangen van de betrokkenen kunnen hierdoor immers onevenredig worden geschaad, doordat de beelden voor een ieder toegankelijk zijn (disproportioneel).

De noodzaak van de gegevensverwerking moet aanwezig zijn gedurende het gehele verwerkingsproces en dus niet slechts op het moment dat de verwerking aanvangt. Dit betekent dat de verantwoordelijke zich er regelmatig van moet vergewissen of het cameratoezicht nog steeds noodzakelijk is. Wat ‘regelmatig’ is, is afhankelijk van de omstandigheden van het concrete geval. Factoren die hierbij een rol kunnen spelen zijn onder andere het doel en de ernst van de situatie waarvoor het cameratoezicht wordt ingesteld, de branche en omgeving waarbinnen de verantwoordelijke zich bevindt en eventuele veranderingen van de omstandigheden.

Heimelijk cameratoezicht

Heimelijk cameratoezicht is in de regel niet toegestaan, aangezien het een grote inbreuk maakt op de persoonlijke levenssfeer. Slechts in bijzondere omstandigheden zal voldaan zijn aan de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit. Hiervan kan sprake zijn ingeval van (een redelijk vermoeden van) diefstal of fraude en andere genomen maatregelen hieraan geen einde hebben kunnen maken. Daarbij geldt dat verborgen cameratoezicht slechts tijdelijk mag worden ingezet.47

Is er geen sprake van bijzondere omstandigheden dan is er sprake van een strafbaar feit en kan diegene die gefilmd is door een verborgen camera aangifte bij de politie doen van dit feit ingevolge de artikelen 139f, lid 1, en 441b Wetboek van Strafrecht.

Persoonsgegevens mogen alleen verder worden verwerkt op een wijze die niet onverenigbaar is met de doeleinden waarvoor ze zijn verkregen (artikel 9, lid 1, Wbp). De vraag of er sprake is van verenigbaarheid wordt in ieder geval beoordeeld aan de hand van de volgende factoren (artikel 9, lid 2, Wbp):

• 1. de verwantschap tussen het doel van de beoogde verwerking en het doel waarvoor de gegevens zijn verkregen;

• 2. de aard van de betreffende gegevens;

• 3. de gevolgen van de beoogde verwerking voor de betrokkene;

• 4. de wijze waarop de gegevens zijn verkregen en

• 5. de mate waarin jegens de betrokkene wordt voorzien in passende waarborgen.

De opsomming is niet limitatief. Bovendien is geen van deze factoren op zichzelf van doorslaggevende betekenis. Elk van de genoemde factoren moet – mogelijk in samenhang met andere factoren die in het concrete geval als relevant moeten worden beschouwd – in onderling verband worden beoordeeld en gewogen ter beantwoording van de vraag of sprake is van verenigbaar gebruik.49

De eis van verenigbaar gebruik geldt zowel voor de situatie dat persoonsgegevens verder worden verwerkt binnen de organisatie van de verantwoordelijke als buiten de organisatie van de verantwoordelijke, dus als de gegevens worden verstrekt aan derden. Het doet er bij verdere verwerking binnen de organisatie van de verantwoordelijke eveneens niet toe of deze organisatie bestaat uit één of meerdere ondernemingen dan wel om één of meerdere rechtspersonen.50

In het algemeen geldt dat persoonsgegevens niet langer mogen worden bewaard dan noodzakelijk is voor de verwerkelijking van de doeleinden waarvoor zij worden verwerkt (artikel 10, lid 1 Wbp).

De Wbp noemt geen specifieke bewaartermijnen. Het Vrijstellingsbesluit Wbp geeft wel een indicatie van een bewaartermijn voor specifieke gegevens. Ten aanzien van duidelijk zichtbaar cameratoezicht ter beveiliging van personen of goederen die zijn toevertrouwd aan de zorg van de verantwoordelijke, noemt het Vrijstellingsbesluit Wbp een bewaartermijn van maximaal vier weken dan wel tot een geconstateerd incident is afgehandeld (artikel 38, lid 6, Vrijstellingsbesluit Wbp). Hoewel deze bewaartermijn niet dwingend is, geeft het wel een duidelijke indicatie van de termijn waarbinnen het bewaren van de betreffende persoonsgegevens nog noodzakelijk kan worden geacht. Uiteraard zullen er gevallen zijn waarbij persoonsgegevens minder lang bewaard hoeven te worden dan de maximale termijn van vier weken. Indien de noodzaak tot het bewaren van de persoonsgegevens afwezig is moeten de persoonsgegevens eerder dan de maximale termijn van vier weken verwijderd worden.

De verantwoordelijke moet de camerabeelden adequaat beveiligen. Artikel 13 Wbp vereist dat de verantwoordelijke passende technische en organisatorische maatregelen ten uitvoer legt om persoonsgegevens te beveiligen tegen verlies of tegen enige vorm van onrechtmatige verwerking. Deze maatregelen garanderen, rekening houdend met de stand van de techniek en de kosten van de tenuitvoerlegging, een passend beveiligingsniveau gelet op de risico's die de verwerking en de aard van te beschermen gegevens met zich meebrengen. De maatregelen zijn er mede op gericht onnodige verzameling en verdere verwerking van persoonsgegevens te voorkomen.

Voor een blijvend passend beveiligingsniveau is inbedding van de zogeheten plan-do-check-act cyclus in de dagelijkse praktijk van de organisatie noodzakelijk.52

Een onderdeel van de benodigde beveiliging is het voorkomen dat onbevoegden toegang kunnen krijgen (geautoriseerd zijn) tot de camerabeelden. Hierbij kan onder meer worden gedacht aan het deugdelijk versleutelen van camerabestanden middels encryptie. Welke personen toegang mogen krijgen is afhankelijk van de functie die zij bekleden alsmede de aard van de gegevens en de doeleinden van het cameratoezicht. Hieronder kunnen ook de mensen vallen die onderhoudswerkzaamheden aan de camera-installatie verrichten. De activiteiten die deze personen met de camerabeelden uitvoeren moeten worden gelogd, evenals pogingen van anderen om ongeautoriseerd toegang te krijgen.53

Het uitvoeren van een Privacy Impact Assessment (PIA)54 kan de verantwoordelijke helpen om te bepalen welke beveiligingsmaatregelen noodzakelijk zijn.

De Wbp noemt in artikel 16 persoonsgegevens die als bijzonder worden aangemerkt gelet op hun gevoelige karakter. Het betreft de persoonsgegevens over iemands godsdienst of levensovertuiging, ras, politieke gezindheid, gezondheid, seksuele leven en lidmaatschap van een vakvereniging alsmede strafrechtelijke persoonsgegevens en persoonsgegevens over onrechtmatig of hinderlijk gedrag in verband met een opgelegd verbod naar aanleiding van dat gedrag.55

Als hoofdregel geldt dat de verwerking van voornoemde bijzondere persoonsgegevens niet is toegestaan. De artikelen 17 tot en met 23 Wbp bevatten een ontheffing van dit algemene verwerkingsverbod. Eerst worden de bijzondere ontheffingen genoemd (artikel 17 tot en met 22 Wbp) en daarna een algemene slotbepaling (artikel 23 Wbp). Deze artikelen legitimeren niet een gegevensverwerking van bijzondere persoonsgegevens, maar zij doorbreken slechts een verbod. Vervolgens zal dus aan de hand van de overige bepalingen van de Wbp moeten worden vastgesteld of de gegevensverwerking in het concrete geval rechtmatig is.56

Op camerabeelden van personen zijn de fysieke kenmerken van die personen zichtbaar. Zo is bijvoorbeeld zichtbaar of iemand een bril draagt (wat iets zegt over zijn visuele gezondheid) of een hoofddoek (wat iets kan zeggen over godsdienstige overtuiging). Tevens kan iemands ras van de camerabeelden worden afgeleid.57 Dit zou in de praktijk – strikt genomen – betekenen dat álle camerabeelden van personen bijzondere persoonsgegevens zijn. Daarvoor zal in veel gevallen geen uitzondering te vinden zijn in artikel 17 tot en met 23 Wbp, terwijl het betreffende cameratoezicht an sich niet als onaanvaardbaar hoeft te worden aangemerkt, hetgeen ook in latere rechtspraak duidelijk wordt.58 Ook in de Algemene verordening gegevensbescherming wordt dit genuanceerd: ‘The processing of photographs will not systematically be a sensitive processing (...).’59

Gelet hierop beschouwt de Autoriteit Persoonsgegevens camerabeelden van een persoon thans, ook om opportuniteitsredenen, niet als bijzondere persoonsgegevens als:

• • het doeleinde van de verwerking niet gericht is op het verwerken van bijzondere persoonsgegevens dan wel op het onderscheid maken op grond van een bijzonder persoonsgegeven,

• • het voor de verantwoordelijke redelijkerwijs niet voorzienbaar is dat de verwerking zal leiden tot het maken van onderscheid op grond van een bijzonder persoonsgegeven, en

• • de verwerking van die bijzondere persoonsgegevens onvermijdelijk is bij die verwerking.

Indien de verwerking van camerabeelden echter identificatie tot doel heeft, worden deze beelden wel als een rasgegeven aangemerkt.

Overigens zal het cameratoezicht ter beveiliging van personen of goederen op basis van de bovenstaande criteria meestal wel worden aangemerkt als strafrechtelijke gegevens in de zin van artikel 16 en 22 Wbp, aangezien het doeleinde van de verwerking (mede) gericht zal zijn op het verwerken van strafrechtelijke gegevens. Bovendien zal het voor de verantwoordelijke redelijkerwijs voorzienbaar zijn dat het cameratoezicht ertoe zal leiden dat er onderscheid wordt gemaakt ten aanzien van een betrokkene die een strafbaar feit begaat. Het verbod om strafrechtelijke gegevens te verwerken is echter niet van toepassing op de verantwoordelijke die deze gegevens verwerkt ter bescherming van zijn belangen voor zover het gaat om strafbare feiten die zijn of op grond van feiten en omstandigheden naar verwachting zullen worden gepleegd jegens hem of jegens personen die in zijn dienst zijn60 (artikel 22, lid 2, sub b, Wbp61).

Op basis van de bovenstaande criteria zal cameratoezicht ter beveiliging van personen of goederen meestal niet worden aangemerkt als een verwerking van persoonsgegevens over iemands godsdienst of levensovertuiging, ras, politieke gezindheid, gezondheid, seksuele leven en lidmaatschap van een vakvereniging als bedoeld in artikel 16 Wbp.

De Wbp bepaalt in het algemeen dat een voorgenomen verwerking van persoonsgegevens moet worden gemeld bij de Autoriteit Persoonsgegevens of een functionaris voor de gegevensbescherming (artikel 27 Wbp). De melding moet worden gedaan alvorens met de verwerking wordt begonnen.

De verwerking van persoonsgegevens door middel van cameratoezicht ten behoeve van beveiliging van personen, gebouwen, terreinen, zaken en productieprocessen hoeft niet te worden gemeld als is voldaan aan de vereisten van artikel 38 Vrijstellingsbesluit Wbp. De belangrijkste vereisten die dit artikel noemt zijn: het cameratoezicht is ingesteld ter beveiliging van personen en goederen die zijn toevertrouwd aan de zorg van de verantwoordelijke, het cameratoezicht is duidelijk zichtbaar en de persoonsgegevens worden verwijderd uiterlijk vier weken nadat de video‑opnames zijn gemaakt, dan wel na afhandeling van geconstateerde incidenten.

Het Vrijstellingsbesluit Wbp is niet van toepassing ingeval sprake is van meer dan één verantwoordelijke (artikel 2 Vrijstellingsbesluit Wbp). Dan geldt voornoemde vrijstelling van de meldplicht dus niet en moet de verwerking worden gemeld.

Heimelijk cameratoezicht

Een voorgenomen verwerking van persoonsgegevens door middel van heimelijk cameratoezicht moet altijd worden gemeld bij de Autoriteit Persoonsgegevens. Daarbij moet bovendien een voorafgaand onderzoek worden aangevraagd. Het voorafgaand onderzoek houdt in dat de Autoriteit Persoonsgegevens de rechtmatigheid van de voorgenomen verwerking onderzoekt. Met de verwerking mag niet worden begonnen totdat de Autoriteit Persoonsgegevens dit onderzoek heeft afgerond dan wel heeft besloten om geen onderzoek in te stellen.63

In de regel geldt dat betrokkenen moeten worden geïnformeerd dat er cameratoezicht plaatsvindt alvorens zij daadwerkelijk worden gefilmd (artikel 34 j° 33 Wbp).

Deze informatieplicht houdt in dat voor de betrokkenen in ieder geval duidelijk moet zijn dat er cameratoezicht plaatsvindt, voor welke doeleinden dit gebeurt en wie daarvoor verantwoordelijk is. Daarnaast moet de verantwoordelijke nadere informatie verstrekken voor zover dat gelet op de aard van de gegevens, de omstandigheden waaronder zij worden verkregen of het gebruik dat ervan wordt gemaakt, nodig is om tegenover de betrokkenen een behoorlijke en zorgvuldige verwerking te waarborgen (artikel 33, lid 3, en 34, lid 3, Wbp).

Het is niet nodig dat precies wordt aangeven waar de camera’s zijn geïnstalleerd, maar wel in welk gebied het cameratoezicht plaatsvindt. Tevens is niet nodig dat de betrokkenen kunnen zien of de camera’s in werking zijn.

Indien uit de context duidelijk kan worden afgeleid wat het doel van het cameratoezicht is en wie de verantwoordelijke is, kan een bord met een symbool van een camera voldoende zijn. De verantwoordelijke moet dan desgevraagd wel nadere informatie verstrekken. Het is bovendien aan te bevelen dat informatieverstrekking ook op andere wijzen plaatsvindt, bijvoorbeeld op de website van de verantwoordelijke of door middel van folders.

Deze informatieplicht is niet absoluut. Uitgezonderd is de situatie dat de informatieverstrekking aan de betrokkenen onmogelijk blijkt of een onevenredige inspanning kost. In dat geval moet de verantwoordelijke in ieder geval de herkomst van de gegevens vastleggen (artikel 34, lid 4, Wbp). Dit stelt de betrokkenen in staat achteraf bij de verantwoordelijke na te gaan welke keten van verstrekkingen heeft plaatsgevonden.64 Zo kunnen camerabeelden afkomstig zijn van de beveiligingscamera’s van de verantwoordelijke zelf. Maar het is ook mogelijk dat derden de camerabeelden aan de betreffende verantwoordelijke heeft verstrekt.

Heimelijk cameratoezicht

Eveneens kan de informatieverstrekking buiten toepassing worden gelaten voor zover dit noodzakelijk is in het belang van de voorkoming, opsporing en vervolging van strafbare feiten (artikel 43, sub b, Wbp). Deze uitzonderingsgrond kan van toepassing zijn op een werkgever die heimelijk cameratoezicht instelt wegens (een redelijk vermoeden van) diefstal of fraude.65 In die situatie gelden wel de volgende voorwaarden:

• • De werkgever moet alle werknemers in algemene termen vooraf informeren over de mogelijke inzet van heimelijk cameratoezicht in de toekomst.66

• • Indien er een ondernemingsraad (OR) of personeelsvereniging is, dan moet deze ondernemingsraad of personeelsvereniging hebben ingestemd met een regeling ten aanzien van deze verwerking.67

• • De werkgever moet de werknemers altijd achteraf informeren over het heimelijke cameratoezicht indien hij daartoe daadwerkelijk is overgegaan. De informatieplicht van artikel 34 j° 33 Wbp herleeft namelijk zodra het heimelijk cameratoezicht niet meer noodzakelijk is in het belang van de voorkoming, opsporing en vervolging van strafbare feiten. De werkgever moet de betrokkenen (bijvoorbeeld de dader) persoonlijk informeren.

De persoonsgegevens die worden verwerkt door middel van het cameratoezicht op openbare plaatsen in het belang van de handhaving van de openbare orde zijn politiegegevens in de zin van de Wpg (artikel 151c, lid 9, Gemeentewet). In deze paragraaf wordt nader uitgewerkt wat onder het begrip ‘politiegegevens’ wordt verstaan.

Onder ‘politiegegeven’ wordt verstaan elk persoonsgegeven dat in het kader van de uitoefening van de politietaak wordt verwerkt (artikel 1, sub a, Wpg). Het begrip ‘persoonsgegeven’ maakt dus onderdeel uit van het begrip ‘politiegegeven’.

Een persoonsgegeven is elk gegeven betreffende een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon (artikel 1, sub a, Wbp).70

‘Geïdentificeerde of identificeerbare’

Een persoon is identificeerbaar indien zijn identiteit redelijkerwijs, zonder onevenredige inspanning, kan worden vastgesteld.71 Er kan een onderscheid worden gemaakt in direct en indirect identificeerbare gegevens. Direct identificerende gegevens zijn gegevens die betrekking hebben op een persoon waarvan de identiteit zonder veel omwegen eenduidig is vast te stellen, zoals een naam, eventueel in combinatie met het adres en de geboortedatum. Van indirect identificeerbare gegevens is sprake wanneer zij via nadere stappen in verband kunnen worden gebracht met een bepaalde persoon.72

Een gegeven is geen persoonsgegeven, indien doeltreffende technische en organisatorische maatregelen zijn getroffen waardoor een daadwerkelijke identificatie van individuele natuurlijke personen redelijkerwijs wordt uitgesloten.73

Ingeval van cameratoezicht zal meestal sprake zijn van persoonsgegevens, aangezien personen vaak herkenbaar in beeld worden gebracht. Maar ook ingeval personen niet of niet herkenbaar in beeld worden gebracht, kan sprake zijn van persoonsgegevens, zolang de beelden betrekking hebben op een natuurlijke persoon en die persoon identificeerbaar is.

De persoonsgegevens die in het kader van artikel 151c Gemeentewet worden verwerkt zijn politiegegevens. Op de verwerking van politiegegevens is de Wpg van toepassing. Artikel 151c Gemeentewet en de Wpg kunnen dus alleen van toepassing zijn als sprake is van een geheel of gedeeltelijke geautomatiseerde verwerking van politiegegevens alsmede de niet geautomatiseerde verwerking van persoonsgegevens die in een bestand zijn opgenomen of die bestemd zijn om daarin te worden opgenomen. In deze paragraaf wordt nader uitgewerkt wat onder het begrip ‘verwerking’ wordt verstaan.

De definitie van het begrip ‘verwerking’ in de Wpg is nagenoeg gelijkluidend aan de definitie in de Wbp. De Wpg bepaalt dat een verwerking van politiegegevens elke handeling of elk geheel van handelingen met betrekking tot politiegegevens betreft. Hieronder valt in ieder geval het verzamelen, vastleggen, ordenen, bewaren, bijwerken, wijzigen, opvragen, raadplegen, gebruiken, vergelijken, verstrekken door middel van doorzending, verspreiding of enige andere vorm van terbeschikkingstelling, samenbrengen, met elkaar in verband brengen, alsmede het afschermen, uitwissen of vernietigen van gegevens (artikel 1, sub c, Wpg).

Bij digitale camera’s worden intern geheugen en een digitale processor gebruikt om de beeldgegevens op te slaan en door te zetten tussen verschillende componenten van het systeem. Dit betekent dat dit proces – hoe tijdelijk ook van karakter – altijd wordt beschouwd als een verwerking in de zin van de Wpg. Het actief gebruik van opnamefunctionaliteiten is niet relevant om te bepalen of er sprake zal zijn van een verwerking in de zin van de Wpg. Dit betekent dat er bij het gebruik van een digitale camera altijd een verwerking van persoonsgegevens plaatsvindt, ook als beelden niet actief worden vastgelegd. Daarmee is het live uitkijken middels een digitale camera een verwerking van persoonsgegevens en is de Wpg van toepassing.74

De verantwoordelijke voor de inzet van het cameratoezicht op openbare plaatsen in het belang van de handhaving van de openbare orde, is de burgemeester. De burgemeester bedient zich bij de uitvoering van het cameratoezicht evenwel van de onder zijn gezag staande politie (artikel 151c, lid 4, Gemeentewet). De politie voert de operationele regie en is daarvoor verantwoordelijk.75 Meer specifiek geldt dat de korpschef de verantwoordelijke bij de politie is (artikel 1, sub f, onder 1, Wpg).

Zoals in de vorige paragraaf 3.3 ‘Verantwoordelijke’ reeds is vermeld, voert de politie de operationele regie ten aanzien van cameratoezicht dat is ingezet op grond van artikel 151c Gemeentewet. De politie kan bij het uitkijken van deze camerabeelden gebruik maken van een bewerker. Het besluit om op te treden naar aanleiding van waargenomen camerabeelden kan echter alleen worden genomen door de politie zelf en dus niet door de bewerker.

De definitie van het begrip ‘bewerker’ in de Wpg (artikel 1, sub i) is gelijkluidend aan de definitie in de Wbp.

De Wbp bepaalt dat de bewerker degene is die ten behoeve van de verantwoordelijke persoonsgegevens verwerkt, zonder aan zijn rechtstreeks gezag te zijn onderworpen (artikel 1, sub e, Wbp).

De bewerker is een buiten de organisatie van de verantwoordelijke staande persoon of instelling. Het zal veelal gaan om een persoon of instelling die niet in een hiërarchische relatie tot de verantwoordelijke staat. Daar waar een hiërarchische relatie bestaat met de verantwoordelijke moet worden gesproken van (intern) beheer. Tevens geldt dat de bewerker gegevens verwerkt ten behoeve van de verantwoordelijke, dat wil zeggen overeenkomstig diens instructies en onder diens (uitdrukkelijke) verantwoordelijkheid. Voorts beperkt de bewerker zich tot het verwerken van persoonsgegevens zonder zeggenschap te hebben over het doel van en de middelen voor de verwerking van persoonsgegevens. Hij neemt dus geen beslissingen over het gebruik van de gegevens, de verstrekking aan derden, de duur van de opslag van de gegevens enzovoorts.77

De verantwoordelijke die persoonsgegevens wil laten verwerken door een bewerker moet een overeenkomst met de bewerker sluiten waarin de uitvoering van de verwerkingen wordt geregeld (artikel 14, lid 2, Wbp). Dit vereiste van een bewerkersovereenkomst is in de Wpg van overeenkomstige toepassing verklaard (artikel 4, lid 6, Wpg).

Ten aanzien van cameratoezicht in het kader van artikel 151c Gemeentewet geldt een expliciete en begrensde doelbinding: de beelden mogen in het belang van de handhaving van de openbare orde in het kader van het toezicht op een openbare plaats worden verwerkt (artikel 151c, lid 8 j° lid 1, Gemeentewet). Hieronder valt zowel de daadwerkelijke voorkoming en beëindiging van zich concreet voordoende of dreigende verstoringen van de openbare orde, alsook de algemene bestuurlijke voorkoming van strafbare feiten die invloed hebben op de orde en rust in de gemeentelijke samenleving.78

De grondslag voor het verwerken van persoonsgegevens door middel van cameratoezicht op openbare plaatsen in het belang van de handhaving van de openbare orde, zijn artikel 151c Gemeentewet, de betreffende verordening van de gemeenteraad en het betreffende besluit van de burgemeester. De burgemeester kan pas besluiten tot inzet van dit cameratoezicht indien de gemeenteraad hem bij verordening daartoe de bevoegdheid heeft verleend. Daarbij kan de gemeenteraad bepalen tot welke openbare plaatsen de bevoegdheid van de burgemeester zich uitstrekt en voor welke duur de plaatsing van camera’s ten hoogste mag geschieden. De burgemeester besluit binnen welk gebied het cameratoezicht plaatsvindt en voor welke duur de gebiedsaanwijzing geldt binnen de marges van de verordening (artikel 151c, lid 1 en 2, Gemeentewet).

Deze wettelijke grondslag betreft een discretionaire bevoegdheid. Het schept dus geen verplichting voor gemeenten om cameratoezicht toe te passen.

Een belangrijk vereiste van een gerechtvaardigde verwerking van persoonsgegevens door middel van cameratoezicht op basis van artikel 151c Gemeentewet betreft de noodzakelijkheid van de verwerking. Cameratoezicht mag namelijk pas worden ingezet indien dat in het belang van de handhaving van de openbare orde noodzakelijk is (artikel 151c, lid 1, Gemeentewet). Hierbij spelen de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit een belangrijke rol.

Het proportionaliteitsbeginsel houdt in dat de inbreuken op de belangen van de betrokkenen niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot het met de verwerking te dienen doel.80 Ingevolge het subsidiariteitsbeginsel moet het doel waarvoor de persoonsgegevens worden verwerkt niet op een andere, voor de betrokkenen minder nadelige, wijze kunnen worden verwerkelijkt.81

Concreet betekent dit dat telkens nauwkeurig zal moeten worden afgewogen welke openbare plaatsen wel, en welke niet, worden aangewezen voor cameratoezicht. Een enkele en ongemotiveerde verwijzing naar de gehele binnenstad geeft geen blijk van een dergelijke zorgvuldige afweging.82 Cameratoezicht kan immers alleen worden ingezet in gebieden waar er een bovengemiddeld risico bestaat op verstoringen van de openbare orde.83 Daarbij baseert de burgemeester zich op informatie van de politie. Deze informatie geeft de burgemeester een beeld van de veiligheidssituatie van een gebied. Ook kan de burgemeester zich baseren op de zogenoemde Integrale Veiligheidsmonitor.84

Ook brengt dit met zich mee dat cameratoezicht ter handhaving van de openbare orde slechts mag worden ingezet indien ook andere maatregelen zijn getroffen.85 Minder vergaande maatregelen moeten onvoldoende effectief zijn en deze maatregelen kunnen redelijkerwijs niet worden uitgebreid. Tevens mogen niet meer en langer camera’s worden ingezet en niet meer personen en/of plaatsen in beeld worden gebracht dan strikt noodzakelijk is voor de gestelde doeleinden (dataminimalisatie). Dit betekent dat de gemeente alleen continu cameratoezicht mag instellen wanneer niet kan worden volstaan met opnames gedurende bepaalde periodes. Bovendien mag door de camera’s niet meer van de openbare ruimte worden bestreken dan het gebied dat door de gemeenteraad en de burgemeester expliciet is aangewezen. Het is niet toegestaan dat camera’s video-opnames maken van privévertrekken, zoals van tuinen en het interieur van woonhuizen, of op andere wijze een ongerechtvaardigde inbreuk maken op de privésfeer van burgers.86

Cameratoezicht in een openbaar toilet maakt een te grote inbreuk op de persoonlijke levenssferen van de betrokkenen. Cameratoezicht in deze ruimte voldoet daarmee niet aan het vereiste van proportionaliteit en is dus niet toegestaan.

Voorts geldt dat het plaatsen van camerabeelden op internet vaak niet noodzakelijk is. De belangen van de betrokkenen kunnen hierdoor immers onevenredig worden geschaad doordat de beelden voor een ieder toegankelijk zijn (disproportioneel).

De noodzaak van de gegevensverwerking moet aanwezig zijn gedurende het gehele verwerkingsproces en dus niet slechts op het moment dat de verwerking begint. Artikel 151c Gemeentewet bepaalt expliciet dat de burgemeester het besluit tot cameratoezicht intrekt zodra de inzet van camera’s niet langer noodzakelijk is in het belang van de handhaving van de openbare orde (lid 5). Dit betekent dat de burgemeester zich regelmatig ervan moet vergewissen of het cameratoezicht nog steeds noodzakelijk is.87 Wat ‘regelmatig’ is, is afhankelijk van de omstandigheden van het concrete geval. Factoren die hierbij een rol kunnen spelen zijn onder meer de ernst van de situatie waarvoor en de omgeving waarbinnen het cameratoezicht wordt ingesteld en eventuele veranderingen van de omstandigheden.

Heimelijk cameratoezicht

Heimelijk cameratoezicht op grond van artikel 151c Gemeentewet is niet toegestaan. De aanwezigheid van camera’s moet op duidelijke wijze kenbaar zijn voor een ieder die het betreffende gebied betreedt (artikel 151c, lid 6, Gemeentewet). De camera’s zelf hoeven echter niet zichtbaar te zijn.88

In het algemeen geldt dat persoonsgegevens alleen verder mogen worden verwerkt op een wijze die niet onverenigbaar is met de doeleinden waarvoor ze zijn verkregen. Artikel 151c, lid 9, Gemeentewet bevat hierop een uitzondering: de camerabeelden die in het belang van de handhaving van de openbare orde zijn verzameld, mogen worden verwerkt ten behoeve van de opsporing van een concreet strafbaar feit.

Deze gegevensverstrekking zal uitsluitend mogen plaatsvinden indien een concrete aanleiding bestaat voor de veronderstelling dat op de beelden gegevens staan die noodzakelijk89 zijn voor de opsporing van een gepleegd strafbaar feit. Dit betekent dat sprake moet zijn van aanwijzingen dat de opnames die zijn verkregen door middel van cameratoezicht relevant materiaal bevatten. Deze uitzonderingsgrond beperkt zich niet tot persoonsgegevens waaruit een gegeven van een strafbaar feit blijkt. Het beperkt zich evenmin tot verdachten maar kan ook betrekking hebben op het opsporen van getuigen.90

Ten aanzien van het verwerken van persoonsgegevens door middel van cameratoezicht op openbare plaatsen in het belang van de handhaving van de openbare orde, geldt een wettelijke bewaartermijn van maximaal vier weken (artikel 151c, lid 9, Gemeentewet).

Indien deze persoonsgegevens verder worden verwerkt ten behoeve van de opsporing van een concreet strafbaar feit, dan wordt de duur van de opslag bepaald door dit nieuwe doel.91

De persoonsgegevens die in het kader van artikel 151c Gemeentewet worden verwerkt zijn politiegegevens. Op de verwerking van politiegegevens is de Wpg van toepassing. Op grond van de Wpg moet de politie de camerabeelden van de openbare plaatsen adequaat beveiligen. Artikel 4, lid 3, Wpg vereist dat de politie passende technische en organisatorische maatregelen treft om politiegegevens te beveiligen tegen onbedoelde of onrechtmatige vernietiging, tegen wijziging, ongeoorloofde mededeling of toegang, met name indien de verwerking verzending van gegevens via een netwerk of beschikbaarstelling via directe geautomatiseerde toegang omvat, en tegen alle andere vormen van onrechtmatige verwerking, waarbij met name rekening wordt gehouden met de risico’s van de verwerking en de aard van de te beschermen gegevens. Deze maatregelen garanderen, rekening houdend met de stand van de techniek en de kosten van de tenuitvoerlegging, een passend beveiligingsniveau, gelet op de risico’s van de verwerking en de aard van de politiegegevens.

Voor een blijvend passend beveiligingsniveau is inbedding van de zogeheten plan-do-check-act cyclus in de dagelijkse praktijk van de organisatie noodzakelijk.93

Een onderdeel van de benodigde beveiliging is het voorkomen dat onbevoegden toegang kunnen krijgen tot de camerabeelden. Welke personen er toegang mogen krijgen (geautoriseerd zijn) is afhankelijk van de functie die zij bekleden alsmede van de aard van de gegevens en de doeleinden van het cameratoezicht. Hieronder kunnen ook de mensen vallen die onderhoudswerkzaamheden aan de camera-installatie verrichten. De activiteiten die deze personen met de camerabeelden uitvoeren alsmede pogingen van anderen om ongeautoriseerd toegang te krijgen, moeten worden gelogd.94

Het uitvoeren van een PIA95 kan de verantwoordelijke helpen om te bepalen welke beveiligingsmaatregelen noodzakelijk zijn.

De Wpg noemt in artikel 5 politiegegevens die als gevoelig worden aangemerkt. Het betreft de politiegegevens over iemands godsdienst of levensovertuiging, ras, politieke gezindheid, gezondheid, seksuele leven en lidmaatschap van een vakvereniging. De verwerking van deze gevoelige politiegegevens mag alleen plaatsvinden in aanvulling op de verwerking van andere politiegegevens en voor zover dit voor het doel van de verwerking onvermijdelijk is.

Er geldt geen plicht om de voorgenomen verwerking van persoonsgegevens door middel van cameratoezicht op grond van artikel 151c Gemeentewet te melden bij de Autoriteit Persoonsgegevens.96

De aanwezigheid van cameratoezicht op openbare plaatsen in het belang van de handhaving van de openbare orde moet op een duidelijke wijze kenbaar zijn voor een ieder die de desbetreffende openbare plaats betreedt (artikel 151c, lid 6, Gemeentewet).97 Dit betekent dat niet kan worden volstaan met het plaatsen van één bord op een centrale plek binnen het cameragebied. Aan de betrokkenen moet in ieder geval aan de randen van het cameragebied kenbaar worden gemaakt dat zij een cameragebied betreden.98 De camera’s zelf hoeven echter niet zichtbaar te zijn. Ook hoeft niet zichtbaar te zijn of de camera’s in werking zijn.99

Voorts geldt dat aan het vereiste van kenbaarheid niet alleen moet worden voldaan als er beelden worden vastgelegd, maar ook als sprake is van monitoring en er dus geen opnames worden gemaakt.100

Cameratoezicht op openbare plaatsen in het belang van de handhaving van de openbare orde is uitsluitend voorbehouden aan gemeenten op grond van artikel 151c Gemeentewet. Dit neemt evenwel niet weg dat private organisaties soms ook delen van openbare plaatsen filmen. Private organisaties zijn hiertoe slechts gerechtigd voor zover het in beeld brengen van deze delen van de openbare ruimte onvermijdelijk is ter beveiliging van personen en goederen die aan hun zorg zijn toevertrouwd.102

Op dit cameratoezicht door private organisaties is de Wbp van toepassing. Zie voor een uitwerking van bepalingen van de Wbp hoofdstuk 2 ‘Uitwerking Wbp’ in aanvulling daarop geldt dat het doeleinde van dit cameratoezicht door private organisaties, waarbij delen van openbare plaatsen in beeld worden gebracht, er niet op mag zijn gericht om toezicht te houden op die openbare plaatsen. Voor dit doeleinde zijn immers de gemeenten verantwoordelijk. Als gerechtvaardigd doeleinde kan wel worden aangemerkt de beveiliging van de personen en goederen die aan de zorg van de betreffende private organisaties zijn toevertrouwd. De private organisaties zijn verantwoordelijk voor de verwerking van persoonsgegevens die voor dit doeleinde worden verwerkt. Voorts geldt dat geen grotere delen van de openbare plaatsen in beeld mogen worden gebracht voor zover dat noodzakelijk is om dit doeleinde te bereiken.

Verantwoordelijkheid gemeenten

De burgemeester is belast met de handhaving van de openbare orde (artikel 172, lid 1, Gemeentewet). Ook indien private organisaties cameratoezicht hebben ingesteld op delen van openbare plaatsen, blijft de burgemeester verantwoordelijk voor de handhaving van de openbare orde op deze plaatsen.

Op welke wijze de burgemeester invulling kan geven aan zijn verantwoordelijkheid, is afhankelijk van de situatie. Zo is het mogelijk dat de burgemeester (camera)toezicht instelt op de openbare plaatsen die mede door de private organisaties worden gefilmd. Een ander voorbeeld is dat de burgemeester eisen stelt aan de reikwijdte van het cameratoezicht op de openbare plaatsen door private organisaties of aan de wijze waarop betrokkenen over dit cameratoezicht moeten worden geïnformeerd.

Voorts geldt dat de burgemeester bevoegd is om overtredingen van wettelijke voorschriften die betrekking hebben op de openbare orde, te beletten of te beëindigen (artikel 172, lid 2, Gemeentewet). Zo kan de burgemeester optreden ingeval de bepalingen van een Algemene Plaatselijke Verordening worden overtreden door de inzet van het cameratoezicht door private organisaties.

Tegenwoordig komt het steeds vaker voor dat private organisaties en gemeenten en/of politie samenwerken bij de inzet van cameratoezicht. Zo kunnen partijen afspreken en faciliteren wanneer en op welke wijze (live) camerabeelden worden verstrekt aan de politie.104 Tevens kunnen private partijen en gemeenten gebruik maken van dezelfde camera’s. De camera’s filmen dan zowel private goederen als openbare plaatsen ten behoeve van twee verschillende doeleinden: de beveiliging van de private goederen alsmede de handhaving van de openbare orde.

Ten aanzien van deze samenwerkingsvormen gelden twee verschillende wettelijke kaders. Enerzijds gelden de vereisten van de Wbp

ten aanzien van de beveiliging van private goederen door private organisaties. Anderzijds gelden de vereisten van artikel 151c Gemeentewet ten aanzien van de handhaving van de openbare orde door gemeenten. Beide partijen moeten voldoen aan de voor hen geldende vereisten. Om dit te waarborgen, is het van belang dat partijen, voorafgaand aan het inzetten van gezamenlijk cameratoezicht, schriftelijk heldere en werkbare afspraken maken.105

Zie voor een uitwerking van vereisten van de wettelijke kaders de vorige hoofdstukken 2 ‘Uitwerking Wbp’ en 3 ‘Uitwerking artikel 151c Gemeentewet j° Wpg’. In aanvulling op deze uitwerkingen wordt nog het volgende benadrukt.

Er kan slechts gebruik worden gemaakt van dezelfde camera’s voor zover de private partijen gerechtigd zijn om de betreffende delen van de openbare plaatsen te filmen en de gemeenten gerechtigd zijn om de betreffende private goederen in beeld te brengen. Dit betekent bovendien dat, zodra bij één van de partijen geen sprake meer is van een noodzaak tot cameratoezicht, deze partij de betreffende camerabeelden niet meer mag verwerken. De andere partij mag de camerabeelden dan nog wel blijven verwerken, mits de noodzaak van het cameratoezicht voor die andere partij nog wel aanwezig is.

Tevens is het van belang dat de opslag van de camerabeelden ten behoeve van de beveiliging van private goederen en ten behoeve van de handhaving van de openbare orde, gescheiden geschiedt. Alleen op deze wijze kunnen de verschillende partijen voldoen aan de op hen betrekking hebbende wettelijke vereisten. Immers, de vereisten met betrekking tot bijvoorbeeld verdere verwerking, bewaartermijnen en toegangsbeveiliging kunnen voor de diverse partijen verschillen.

Voorts moeten de private organisaties en de gemeenten erop bedacht zijn dat de inzet van gezamenlijke camera’s implicaties kan hebben voor de wijze waarop betrokkenen moeten worden geïnformeerd over het cameratoezicht. Voor betrokkenen moet immers duidelijk zijn dat het toezicht plaatsvindt voor verschillende doeleinden en door verschillende verantwoordelijken. Eveneens moet duidelijk zijn in welk gebied het cameratoezicht plaatsvindt. De informatieverstrekking moet bovendien worden aangepast zodra één van de partijen stopt met de verwerking de camerabeelden.

Met het begrip ‘drone’ wordt bedoeld een onbemand luchtvaartuig. Andere begrippen die in dit kader ook vaak worden gebruikt zijn:

• • Unmanned Aircraft (UA): een onbemand luchtvaartuig

• • Unmanned Aerial Vehicle (UAV): een onbemand luchtvaarttoestel

• • Unmanned Aircraft System (UAS): een onbemand luchtvaartuigsysteem

• • Remotely Piloted Aircraft System (RPAS): een onbemand luchtvaartuigsysteem op afstand bestuurd (door een piloot).

In deze beleidsregels wordt evenwel als overkoepelende term de term ‘drone’ gehanteerd.111

Voor recreatief gebruik van drones (model) is geen vergunning nodig. Wel moet worden voldaan aan de bepalingen uit de Regeling modelvliegtuigen.112 Deze Regeling modelvliegtuigen stelt regels omtrent het gebruik van het luchtruim. Hieronder vallen bijvoorbeeld regels omtrent de vlieghoogte en waar wel en niet mag worden gevlogen. Zo verbiedt de luchtvaartregelgeving113 onder andere om boven gebieden met aaneengesloten bebouwing of boven mensenmenigten te vliegen. Behoudens een ontheffing mogen drones dus niet in de buurt komen van een woonwijk of van (andere) plaatsen waar zich mensenmenigten of doorgaans mensen bevinden. Bovendien kunnen lagere overheden extra regels stellen in verordeningen, bijvoorbeeld in het kader van milieu, openbare orde en veiligheid. Dit kan verschil maken ten aanzien van de inbreuk op de persoonlijke levenssfeer.

Voor drones die vanuit beroepsmatige of bedrijfsmatige overwegingen worden bediend, is respectievelijk een bewijs van bevoegdheid, een bewijs van luchtwaardigheid en een zogenoemde Remotely piloted aircraft system operator certificate (ROC) vereist.114

Drones kunnen worden uitgerust met (hoge resolutie) camera’s. Hierdoor wordt het mogelijk om (gedetailleerde en ingezoomde) video-opnames te maken vanuit de lucht. Tevens wordt het mogelijk om video-opnames te maken van plaatsen die moeilijk of niet op andere wijzen kunnen worden gemaakt. Drones kunnen bovendien naar behoefte worden gestuurd en zijn in staat om in korte tijd grote afstanden af te leggen. Juist deze eigenschappen kunnen leiden tot een grote inbreuk op de persoonlijke levenssfeer.

Door middel van drones met camera’s kunnen immers opnames worden gemaakt van personen op plaatsen waar zij verwachten onbespied te zijn. Te denken valt aan private terreinen of plaatsen waar geen mogelijkheden zijn om camera’s te bevestigen. Drones kunnen personen ook gemakkelijk volgen. Bovendien zijn drones vaak niet of moeilijk zichtbaar, laat staan dat zichtbaar is dat daaraan een camera is bevestigd. Ook wordt de verantwoordelijke voor een extra uitdaging geplaatst om alle betrokkenen adequaat vooraf te informeren over het cameratoezicht.

Zoals eerder al is aangegeven, heeft de inzet van drones geen invloed op de wettelijke regelingen die in een concrete situatie van toepassing zijn. Relevante bepalingen van de Wbp en artikel 151c Gemeentewet j° de Wpg zijn uitgewerkt in de hoofdstukken 2, 3 en 4 van deze beleidsregels. Gelet op de eigenschappen en mogelijkheden van drones en de potentiële impact die drones kunnen maken op de persoonlijke levenssfeer van betrokkenen, zijn wel een aantal aandachtspunten te noemen.

Proportionaliteit en subsidiariteit

Allereerst is het van groot belang dat de verantwoordelijke zorgvuldig afweegt om al dan niet tot cameratoezicht door middel van drones over te gaan. De inzet van drones zal minder snel voldoen aan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit dan de inzet van statische camera’s,115 vanwege de mogelijkheid om drones (letterlijk en figuurlijk) flexibel in te zetten kan er ook meer inbreuk worden gemaakt op de persoonlijke levenssfeer van de betrokkenen. Het belang van het treffen van waarborgen ter bescherming van de persoonlijke levenssfeer wordt hierdoor bovendien onderstreept. Indien het doel van het cameratoezicht ook kan worden bereikt op een voor de burger minder ingrijpende wijze, bijvoorbeeld door middel van statische camera’s, dan is de inzet van drones niet geoorloofd.116

Bovendien mag cameratoezicht op grond van artikel 151c Gemeentewet alleen betrekking hebben op openbare plaatsen (artikel 151c, lid 1 en 2, Gemeentewet). Het is dus niet toegestaan dat gemeenten ter handhaving van de openbare orde video-opnames maken van privévertrekken zoals tuinen en het interieur van woonhuizen.

Beveiliging

Een ander aandachtspunt is de beveiliging.117 Sommige drones zijn uitgerust met de mogelijkheid om tijdens de vlucht camerabeelden te versturen naar het basisstation, alwaar ze kunnen worden uitgekeken. Hierbij bestaat het risico dat de beelden door onbevoegden ‘uit de lucht’ worden gehaald. Indien de camerabeelden op de drone of de daaraan verbonden apparatuur worden opgeslagen, bestaat het risico dat de beelden in handen van onbevoegden komen als de drone voortijdig uit de lucht komt vallen of uit de lucht wordt gehaald. De verantwoordelijke moet ook voor dergelijke situaties zorgen voor een adequate beveiliging, bijvoorbeeld door de camerabeelden te versleutelen met een deugdelijke encryptie.

Informatieplicht

Nog een aandachtspunt is het informeren van de betrokkenen.118 In de regel geldt dat de betrokkenen moeten worden geïnformeerd dat er cameratoezicht plaatsvindt alvorens zij daadwerkelijk worden gefilmd. Dat kan in het geval van cameratoezicht door middel van drones problematisch zijn. Het is dan in ieder geval raadzaam om de betrokkenen via verschillende wegen te informeren. Te denken valt aan het plaatsen van borden aan de randen van het vlieggebied, een vooraankondiging en het verstrekken van actuele informatie op de website van de verantwoordelijke en via (sociale) media en bijvoorbeeld gemeentelijke nieuwsbrieven, het ter plekke uitdelen van informatiefolders en het zichtbaar en hoorbaar maken van de drones door middel van bijvoorbeeld felle kleuren, (knipperende) lichten en geluidssignalen.119

Indien de Wbp van toepassing is op het cameratoezicht, bestaat er een uitzondering op de informatieplicht. De informatieplicht geldt niet als het informeren van de betrokkenen onmogelijk blijkt of een onevenredige inspanning kost (artikel 34, lid 4, Wbp). Dit kan echter wel invloed hebben op de vraag of het cameratoezicht door middel van drones proportioneel is. Het niet kunnen informeren van de betrokkenen levert namelijk een grotere inbreuk op de persoonlijke levenssfeer van de betrokkenen. Die inbreuk kan daardoor disproportioneel worden in verhouding tot het met de verwerking te dienen doel.

Als het cameratoezicht plaatsvindt op grond van artikel 151c Gemeentewet, dan bestaat er geen uitzondering op de informatieplicht. De aanwezigheid van cameratoezicht op openbare plaatsen in het belang van de handhaving van de openbare orde moet altijd op een duidelijke wijze kenbaar zijn voor een ieder die de desbetreffende openbare plaatsen betreedt (artikel 151c, lid 6, Gemeentewet).

Een dashcam is een kleine videocamera, die speciaal gemaakt is om te filmen vanuit een auto. De dashcams zijn los verkrijgbaar of als inbouwapparatuur. De camera’s kunnen automatisch beginnen met filmen zodra de auto gestart wordt, waardoor alle autoritten kunnen worden vastgelegd. In beginsel zijn alle dashcams hetzelfde: ze filmen de weg aan de voor- en/of achterkant van de auto. Er zijn een aantal opties die extra mogelijkheden aan de dashcam toevoegen, zoals een dashcam met een parkeermodus, met wifi120 of GPS.121

Indien een dashcam personen in andere auto’s herkenbaar filmt is de Wbp van toepassing. Ten aanzien van het filmen van kentekens geldt dat kentekens van motorvoertuigen persoonsgegevens zijn voor degenen die toegang hebben tot het kentekenregister van de Rijksdienst voor het Wegverkeer.122 Onder de Wbp kan de verwerking van personen of een kenteken (indien een kenteken als persoonsgegeven gekwalificeerd kan worden) slechts gerechtvaardigd worden indien er een grondslag voor deze gegevensverwerking is (artikel 8 Wbp).

Andere slimme camera’s – ook wel intelligente camera’s genoemd – kunnen niet alleen ‘waarnemen’, maar ook informatie genereren. Een aantal voorbeelden van slimme camera’s is:

• • Camera’s met bewegingsdetectie:

  Camera’s met bewegingsdetectie slaan aan123 zodra er beweging plaatsvindt. Ze worden in principe ingezet voor plaatsen waar normaliter geen beweging hoort te zijn. Een voorbeeld hiervan is een bedrijventerrein waar ’s nachts geen bewegingen horen plaats te vinden.

• • Camera’s met geluidsdetectie:

  Camera’s met geluidsdetectie slaan aan124 zodra een bepaald geluidsniveau, type geluid of bepaalde woorden worden geregistreerd. Zo kan een camera noodkreten in diverse talen of gegil detecteren.

• • Camera’s met gezichtsherkenning:

  Camera’s kunnen worden uitgevoerd met een techniek om gezichten te herkennen. Door middel van het koppelen van een gegevensbestand met gezichtskenmerken aan het camerasysteem kunnen personen op geautomatiseerde wijze worden geïdentificeerd.

• • Camera’s met gedragsanalyse:

  Camera’s kunnen worden uitgevoerd met een techniek om diverse ‘afwijkende’ gedragingen te detecteren. Voorbeelden hiervan zijn detectie van iemand die een voorwerp ergens achterlaat en iemand die over een muur klimt.

Net zoals ten aanzien van drones, geldt ook hier dat de inzet van slimme camera’s geen invloed heeft op de wettelijke regelingen die in een concrete situatie van toepassing zijn. Relevante bepalingen van de Wbp en artikel 151c Gemeentewet j° de Wpg zijn uitgewerkt in de hoofdstukken 2, 3 en 4 van deze beleidsregels. Hieronder volgt nog een aantal aandachtspunten die specifiek gelden voor slimme camera’s.

Cameratoezicht door middel van slimme camera’s kan tot gevolg hebben dat er een minder vergaande inbreuk op de persoonlijke levenssfeer wordt gemaakt dan door middel van ‘reguliere’ camera’s.125 Zo zullen de camerabeelden vaak pas worden bekeken wanneer de slimme camera’s iets detecteren. De inbreuk op de persoonlijke levenssfeer wordt nog kleiner wanneer de slimme camera’s pas beelden gaan opnemen zodra ze iets detecteren (dataminimalisatie).126

Aan de andere kant kan de inzet van slimme camera’s juist ook tot gevolg hebben dat er sprake is van een grotere inbreuk op de persoonlijke levenssfeer. Camera’s met gezichtsherkenning kunnen bijvoorbeeld personen op geautomatiseerde wijze traceren, volgen en profileren, hetgeen met reguliere camera’s niet mogelijk is. Camera’s die zijn uitgerust met een techniek voor gedragsanalyse, analyseren voorts de gedragingen van een ieder die in beeld komt. De gedragingen van die personen worden dus geanalyseerd zonder dat zij iets ‘fout’ hoeven te hebben gedaan. Bovendien hebben de camera’s geen verstand en intuïtie, zodat gedragingen gemakkelijk verkeerd kunnen worden geïnterpreteerd.

Ten aanzien van camera’s met gezichtsdetectie wordt nog het volgende opgemerkt. Dergelijke camera’s identificeren personen aan de hand van gegevensbestanden met unieke gezichtskenmerken. Aangezien het op deze wijze dus mogelijk is om een persoon te identificeren, zijn ook de gezichtskenmerken in de bestanden persoonsgegevens in de zin van de Wbp. Voorts geldt dat verwerkingen door middel van dit soort camera’s veelal identificatie tot doel heeft. Dit betekent dat de Autoriteit Persoonsgegevens de camerabeelden dan aanmerkt als rasgegevens in de zin van artikel 16 en 18 Wbp. De verwerking van rasgegevens is verboden behoudens de uitzonderingen die de Wbp noemt in artikel 17 tot en met 23.127

De betrokkene die meent dat zijn persoonsgegevens onrechtmatig worden verwerkt, kan actie ondernemen door zijn klacht voor te leggen aan de verantwoordelijke.

Tevens heeft de betrokkene recht op inzage van de hem betreffende persoonsgegevens (artikel 35 Wbp en artikel 25 Wpg). Indien het cameratoezicht plaatsvindt op grond van artikel 151c Gemeentewet, moet het verzoek om inzage worden gericht aan de politie. Het recht op inzage is niet absoluut. Artikel 43 Wbp en artikel 27 Wpg noemen een aantal uitzonderingsgronden wanneer een verzoek tot inzage niet hoeft te worden gehonoreerd. Zo hoeft het verzoek niet te worden gehonoreerd wanneer dit noodzakelijk is in het belang van de voorkoming, opsporing en vervolging van strafbare feiten (artikel 43, sub b, Wbp) dan wel de goede uitvoering van de politietaak (artikel 27, lid 1, sub a, Wpg). Ook hoeft een verzoek niet te worden gehonoreerd wanneer dat noodzakelijk is in het belang van de bescherming van de betrokkene of van de rechten en vrijheden van anderen (artikel 43, sub e, Wbp en artikel 27, lid 1, sub b Wpg). Deze laatste uitzonderingsgrond betekent niet dat het verzoek mag worden afgewezen uitsluitend om administratieve lasten te beperken. Wél mag een verzoek worden afgewezen wanneer de verantwoordelijke aannemelijk kan maken dat zijn administratieve lasten zodanig disproportioneel zullen zijn dat hij in zijn rechten en vrijheden wordt aangetast of dreigt te worden aangetast.129 De uitzonderingsgrond zal eerder van toepassing zijn wanneer het verzoek tot inzage in camerabeelden ongespecificeerd is dan wanneer het verzoek is beperkt tot een bepaald(e) dag, tijdsperiode en locatie.

Naast het verzoek om inzage kan de betrokkene de verantwoordelijke verzoeken om zijn persoonsgegevens te verbeteren, aan te vullen, te verwijderen of af te schermen indien deze gegevens feitelijk onjuist zijn, voor het doel of de doeleinden van de verwerking onvolledig of niet ter zake dienend zijn dan wel anderszins in strijd met een wettelijk voorschrift worden verwerkt (artikel 36 Wbp en artikel 28 Wpg). Ten aanzien van cameratoezicht zal overigens eerder een verzoek tot verwijdering of afscherming aan de orde zijn, dan een verzoek om verbetering of aanvulling. Eveneens zal het verzoek er eerder op zien dat de camerabeelden niet ter zake dienend zijn voor de doeleinden van de verwerking, dan dat de beelden onjuist zijn. Indien het cameratoezicht plaatsvindt op grond van artikel 151c Gemeentewet, moet ook dit verzoek worden gericht aan de politie.

Indien de gegevensverwerking geschiedt op grond van de Wbp, kan de betrokkene bovendien onder bepaalde voorwaarden en in verband met bijzondere omstandigheden bij de verantwoordelijke verzet aantekenen. Als het verzet gerechtvaardigd is, moet de verantwoordelijke de verwerking beëindigen (artikel 40 Wbp).

Om de betrokkene te helpen bij het uitoefenen van zijn rechten, heeft de Autoriteit Persoonsgegevens een aantal voorbeeldbrieven op haar website gepubliceerd.130

Als een private organisatie of burger weigert te voldoen aan of niet reageert op het verzoek om inzage, het verzoek om verbetering, aanvulling, verwijdering of afscherming dan wel de aantekening van verzet, kan de betrokkene een verzoekschrift indienen bij de rechtbank (artikel 46 Wbp). Als de weigering of afwijzing geschiedt door een bestuursorgaan of de politie, dan zijn de bezwaar- en beroepsregels uit de Awb van toepassing (artikel 45 Wbp en artikel 29, lid 1, Wpg).

Voorts kan de betrokkene, indien een verantwoordelijke in strijd handelt met de Wbp, de rechter verzoeken om een verbod op te leggen op het verder verwerken van bepaalde persoonsgegevens (artikel 50 Wbp) of om hem een schadevergoeding toe te kennen (artikel 49 Wbp).

De Autoriteit Persoonsgegevens ziet toe op de naleving van de Wbp (artikel 51, lid 1, Wbp) en aanverwante wetten, waaronder de Wpg (artikel 35, lid 1, Wpg). Daartoe beschikt de Autoriteit Persoonsgegevens over een aantal middelen.

De Autoriteit Persoonsgegevens ontvangt signalen via de tipfunctie op autoriteitpersoonsgegevens.nl, het telefonisch spreekuur en per post. Het aantal aangedragen zaken en de complexiteit daarvan neemt echter voortdurend toe, terwijl de middelen die de Autoriteit Persoonsgegevens ter beschikking staan begrensd zijn. De Autoriteit Persoonsgegevens kan daarom niet alle zaken die worden aangebracht in behandeling nemen en moet keuzes maken. De Autoriteit Persoonsgegevens geeft prioriteit aan zaken waarbij zij een vermoeden heeft van ernstige, structurele overtredingen die veel mensen treffen en waarbij zij door de inzet van handhavingsinstrumenten effectief verschil kan maken of overtredingen die vallen binnen de (jaarlijkse) aandachtspunten die door de Autoriteit Persoonsgegevens bekend zijn gemaakt.132

De Autoriteit Persoonsgegevens kan signalen afhandelen door de verantwoordelijke die (mogelijk) een overtreding begaat hierop te wijzen in een (telefoon)gesprek of brief. Wanneer de verantwoordelijke de overtreding voorkomt of snel en correct beëindigt, kan de Autoriteit Persoonsgegevens volstaan met een waarschuwing en is geen nader onderzoek nodig.

Daarnaast kan de Autoriteit Persoonsgegevens een onderzoek instellen naar de naleving van de Wbp (artikel 60 Wbp) of de Wpg (artikel 35, lid 2, Wpg j° artikel 60 Wbp). Bij de uitvoering van een onderzoek kan de Autoriteit Persoonsgegevens haar toezichthoudende bevoegdheden inzetten, waarbij een verantwoordelijke verplicht is alle gevraagde medewerking te verlenen (artikel 5:20 Awb). De Autoriteit Persoonsgegevens kan onder meer inlichtingen vorderen (artikel 5:16 Awb), inzage vorderen in zakelijke gegevens (artikel 5:17 Awb), zaken en middelen onderzoeken, waaronder computerapparatuur (artikel 5:18 en 5:19 Awb), en ruimtes betreden, waaronder woningen (artikel 5:15 Awb en artikel 61, lid 2, Wbp).

Indien de Wbp of Wpg niet wordt nageleefd, kan de Autoriteit Persoonsgegevens bestuursdwang toepassen. Hiermee wordt bedoeld dat de Autoriteit Persoonsgegevens met feitelijk handelen kan optreden tegen een illegale situatie, doorgaans op kosten van de overtreder (artikel 65 Wbp en artikel 35, lid 2 Wpg j° artikel 5:21 Awb). Ook kan de Autoriteit Persoonsgegevens een last onder dwangsom opleggen (artikel 5:32 Awb). Een last onder dwangsom kan bijvoorbeeld inhouden dat een verantwoordelijke een gegevensverwerking moet aanpassen of staken binnen een vastgestelde termijn op straffe van een dwangsom van een bepaald geldbedrag per dag. Als de verantwoordelijke niet voldoet aan de last, kan het te betalen geldbedrag oplopen, tot een vooraf vastgesteld maximumbedrag.

Boetebeleidsregels Autoriteit Persoonsgegevens

Sinds 1 januari 2016 is de bevoegdheid van de Autoriteit Persoonsgegevens om een bestuurlijke boete op te leggen inzake overtredingen van onder meer de Wbp aanzienlijk uitgebreid.

De keuze van de wetgever om over te gaan tot uitbreiding van de boetebevoegdheid is ingegeven door de wens de sanctiemogelijkheden van de Autoriteit Persoonsgegevens te versterken om de naleving van de Wbp, zowel door bedrijven als overheden, te bevorderen.133 Met de uitbreiding van de boetebevoegdheid van de Autoriteit Persoonsgegevens wordt toegegroeid naar het handhavingssysteem uit de toekomstige algemene verordening bescherming persoonsgegevens, die de Wbp als algemene wet zal gaan vervangen.134 Ook het voorstel voor de verordening voorziet in de bevoegdheid voor de nationale toezichthouders om boetes op te leggen bij overtreding van de verordening.

De Autoriteit Persoonsgegevens heeft ervoor gekozen om in het kader van de uitbreiding van haar boetebevoegdheid boetebeleidsregels op te stellen die eveneens sinds januari 2016 van kracht zijn.

Met deze boetebeleidsregels beoogt de Autoriteit Persoonsgegevens inzicht te geven in hoe de hoogte van een bestuurlijke boete zal worden bepaald. Daarbij is uitgangspunt dat de hoogte van een boete evenredig moet zijn met het oog op de begane overtreding. In de boetebeleidsregels is gekozen voor een categorie-indeling en bandbreedte-systematiek: de beboetbare bepalingen op de naleving waarvan de Autoriteit Persoonsgegevens toezicht houdt, zijn per wettelijk boetemaximum van € 810.000, € 450.000 of € 20.250 ingedeeld in een aantal boetecategorieën met daaraan verbonden in zwaarte oplopende boetes. Daarnaast wordt inzicht gegeven in de relevante factoren die bepalend zijn voor de hoogte van een boete in het concrete geval.